I OSK 3068/14

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: Sędzia NSA Roman Ciąglewicz (spr.) Sędziowie: Sędzia NSA Joanna Runge-Lissowska Sędzia del. WSA Marian Wolanin Protokolant: starszy asystent sędziego Ewa Dubiel po rozpoznaniu w dniu 11 października 2016 roku na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej Gminy Lublin od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Lublinie z dnia 21 sierpnia 2014 r. sygn. akt II SA/Lu 1146/13 w sprawie ze skargi Gminy Lublin na decyzję Wojewody Lubelskiego z dnia [...] października 2013 r. nr [...] w przedmiocie zwrotu wywłaszczonej nieruchomości 1. uchyla zaskarżony wyrok oraz zaskarżoną decyzję; 2. odstępuje od zasądzenia zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego. Wyrokiem z dnia 21 sierpnia 2014 r., sygn. akt II SA/Lu 1146/13, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Lublinie oddalił skargę Gminy Lublin na decyzję Wojewody Lubelskiego z dnia [...] października 2013 r., nr [...], w przedmiocie zwrotu wywłaszczonej nieruchomości. Wyrok zapadł w następującym stanie faktycznym i prawnym sprawy. Decyzją Urzędu Miejskiego w Lublinie z dnia [...] listopada 1977 r., nr [...] – wydaną na podstawie art. 1, 2 i 15 ustawy z dnia 12 marca 1958 r. o zasadach i trybie wywłaszczania nieruchomości (Dz. U. z 1974 r. Nr 10, poz. 64 ze zm.) – wywłaszczono na rzecz Skarbu Państwa m.in. nieruchomość stanowiącą własność D. M., położoną w Lublinie przy ul. Z., oznaczoną jako działki: nr ewid. [...] o pow. 0,1634 ha i nr ewid. [...] o pow. 0,0533 ha. Wywłaszczenia tego dokonano na wniosek Polskiego Związku Motorowego, w związku z lokalizacją budowy toru kartingowego i autodromu, ustaloną przez organ ds. planowania przestrzennego i uwzględnioną w zatwierdzonych planach gospodarczych miasta Lublin. Jednocześnie powołaną decyzją ustalono na rzecz D. M. odszkodowanie za wywłaszczoną nieruchomość w kwocie 32505 zł, do wypłaty którego zobowiązany został wnioskodawca wywłaszczenia. Powyższa decyzja stała się ostateczna w dniu 15 grudnia 1977 r. W dniu 27 stycznia 2012 r. do Prezydenta Miasta Lublin wpłynął wniosek Cz. M., J. Z. i S. Z. – następców prawnych zmarłej D. M. – o zwrot wywłaszczonej nieruchomości, oznaczonej dawniej jako działka nr ewid. [...] o pow. 0,1634 ha, obecnie wchodzącej w obszar działki nr [...] o pow. 8,7064 ha. Wojewoda Lubelski, postanowieniem z dnia [...] kwietnia 2012 r., nr [...], wyłączył Prezydenta Miasta Lublin od prowadzenia postępowania w niniejszej sprawie i wyznaczył do jego prowadzenia Starostę Lubelskiego. Decyzją z dnia [...] lipca 2013 r., wydaną na podstawie art.136 ust. 3 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami (Dz. U. z 2010 Nr 102, poz. 651 ze zm.), Starosta Lubelski orzekł o odmowie zwrotu dawnej działki nr [...], o pow. 0,1634 ha, obecnie stanowiącej część działki nr [...] (obręb [...] – W., ark. mapy [...]), na rzecz wnioskodawców. Organ stwierdził, że brak jest przesłanek uzasadniających zwrot wywłaszczonej nieruchomości. Wnioskowany do zwrotu grunt został zagospodarowany zgodnie z celem wywłaszczenia, o czym świadczy okoliczność, iż znajduje się on "w ogrodzeniu" toru kartingowego, stanowiąc fragment większego placu o nawierzchni betonowej, obecnie zniszczonej i wykorzystywanej jako zaplecze toru. Ponadto, teren ten stanowi część działki pozostającej obecnie w użytkowaniu wieczystym osób trzecich, co również stanowi przeszkodę w jego zwrocie. Odwołanie złożyli J. Z. oraz Cz. M. - działający w imieniu własnym oraz jako pełnomocnik S. Z.. Wnieśli o uchylenie zaskarżonej decyzji w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpatrzenia organowi pierwszej instancji. Zarzucili naruszenie art. 7 i art. 77 § 1 K.p.a. Decyzją z dnia [...] października 2013 r., nr [...], Wojewoda Lubelski uchylił w całości decyzję organu pierwszej instancji i przekazał sprawę temu organowi do ponownego rozpatrzenia. Wojewoda podzielił pogląd odwołujących, że rozstrzygnięcie organu pierwszej instancji zostało podjęte przedwcześnie, bez dostatecznego wyjaśnienia i rozważenia sprawy. Zdaniem organu odwoławczego, decyzja pierwszoinstancyjna narusza art. 7, art. 77 § 1 i art. 80 K.p.a., co mogło mieć istotny wpływ na rozstrzygnięcie sprawy. Organ pierwszej instancji wprawdzie poczynił ustalenia dotyczące realizacji określonego w decyzji wywłaszczeniowej celu wywłaszczenia, jakim była budowa toru kartingowego i autodromu, jednak kwestia zbędności żądanej do zwrotu części działki nr [...] nie została wyjaśniona w sposób wystarczający, zaś podjęte rozstrzygnięcie oparte zostało na niepełnym materiale dowodowym. Starosta Lubelski ograniczył się jedynie do stwierdzenia, że cel wywłaszczenia został zrealizowany, bowiem teren, na którym znajduje się wnioskowana do zwrotu nieruchomość, znajduje się w ogrodzeniu, i choć nie stanowi toru kartingowego, to stanowi fragment większego placu o nawierzchni betonowej obecnie zniszczonej, który jest wykorzystywany jako zaplecze toru. Powyższe ustalenia pozostają jednak w sprzeczności z podniesionym w odwołaniu zarzutem skarżących oraz przedłożonym przez nich pismem Urzędu Miejskiego w Lublinie - Wydziału Budownictwa, Urbanistyki i Architektury z dnia 28 marca 1995 r., znak: [...], z którego wynika, że granice gruntu przekazanego Polskiemu Związkowi Motorowemu dla zapewnienia funkcji toru kartingowego jako obiektu sportowego obejmują działki nr [...] i [...], przy czym to na działce nr [...], a nie nr [...], zlokalizowane zostały funkcje stanowiące zaplecze niezbędne dla podstawowej funkcji toru kartingowego. Zdaniem Wojewody, zebrany w sprawie materiał dowodowy okazał się niewystarczający, by w sposób niebudzący wątpliwości ustalić, czy istniejące na wnioskowanym do zwrotu gruncie utwardzenie było wykonane w ramach realizacji inwestycji budowy toru kartingowego i czy było częścią tego zamierzenia inwestycyjnego, czy też powstało w sposób przypadkowy. Nie pozwala on również na ustalenie, czy ewentualne działania zmierzające do realizacji celu wywłaszczenia były podejmowane na spornej nieruchomości z zachowaniem terminów określonych w art. 137 ust. 1 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami. Ponadto, odmawiając zwrotu wywłaszczonej nieruchomości organ winien wykazać, że nie jest możliwe dokonanie zwrotu jakiejkolwiek jej części, bowiem na całym swym obszarze nie stała się ona zbędna na cel wywłaszczenia. Skargę wniósł Prezydent Miasta Lublin, działając w imieniu Gminy Lublin. Zażądał uchylenia zaskarżonej decyzji w całości, jako wydanej z naruszeniem art. 136 ust. 3 w zw. z art. 137 ustawy o gospodarce nieruchomościami. W odpowiedzi na skargę Wojewoda Lubelski wniósł o oddalenie skargi. Wojewódzki Sąd Administracyjny oddalając skargę stwierdził, że konieczność uchylenia w postępowaniu odwoławczym decyzji organu pierwszej instancji wynikała przede wszystkim z braku rzetelnych ustaleń co do istnienia określonej w art. 137 ust. 1 ustawy przesłanki, decydującej o zbędności wywłaszczonej nieruchomości na cel wywłaszczenia, a tym samym warunkującej jej zwrot. Podstawowe znaczenie w tym zakresie ma ustalenie, czy na żądanej do zwrotu nieruchomości został zrealizowany cel wywłaszczenia w sposób określony pierwotnie w decyzji wywłaszczeniowej. Zdaniem Sądu, organ odwoławczy słusznie zauważył, że stanowisko Starosty Lubelskiego o realizacji w obrębie dawnej działki nr [...] celu wywłaszczenia w postaci budowy toru kartingowego i autodromu zostało oparte w zasadzie jedynie na ustaleniu, iż teren ten mieści się "w ogrodzeniu" wspomnianego toru. Jednocześnie jednak nie budzi wątpliwości, że tor kartingowy bezpośrednio po żądanym do zwrotu terenie nie przebiega. Wobec jednak objęcia spornej działki wraz z całym torem kartingowym wspólnym ogrodzeniem, organ pierwszej instancji przyjął, że nieruchomość ta stanowi zaplecze ww. obiektu. W ocenie Sądu, Wojewoda Lubelski słusznie opisane wyżej stanowisko organu pierwszej instancji uznał za przedwczesne. Fakt objęcia terenu dawnej działki jednym ogrodzeniem wraz ze zrealizowanym obok torem kartingowym samoistnie nie świadczy o wykorzystywaniu tego terenu jako zaplecza toru (a w konsekwencji – o realizacji na nim celu wywłaszczenia), tym bardziej, że przekonania tego nie potwierdza w żaden sposób obecny stan zagospodarowania spornej działki. Wprawdzie w jej obrębie wykonana została nawierzchnia asfaltowa, która obecnie – jak wykazały oględziny – jest już zniszczona, jednak okoliczność ta również nie potwierdza przekonania organu pierwszej instancji, bowiem nie zostało ustalone, w jakich okolicznościach i w jakim celu nawierzchnia ta została wykonana. Żądający zwrotu nieruchomości uczestnicy postępowania kwestionują zaś, by jej wykonanie miało związek z funkcjonowaniem toru kartingowego, podnosząc w odwołaniu, iż nawierzchnia ta została wykonana z związku z prowadzoną tam w 2000 r. giełdą samochodową. Dodatkowo złożone przez nich pismo Urzędu Miejskiego w Lublinie - Wydziału Budownictwa, Urbanistyki i Architektury z dnia 28 marca 1995 r., znak: [...], przeczy przekonaniu wyrażonemu w decyzji pierwszoinstancyjnej, jakoby działka o dawnym nr [...] była kiedykolwiek wykorzystywana jako zaplecze toru kartingowego. Z treści tego pisma jednoznacznie wynika, że na zaplecze niezbędne dla podstawowej funkcji toru przeznaczona została działka nr ewid. [...], a nie działka nr ewid. [...], w skład której weszła sporna działka o dawnym numerze [...]. W ocenie Sądu brak rzetelnych ustaleń, które pozwoliłyby usunąć powyższe wątpliwości co do rzeczywistego sposobu wykorzystania żądanej do zwrotu działki o dawnym nr 33 po jej przejęciu przez Skarb Państwa, świadczy o tym, że decyzja organu pierwszej instancji została wydana z naruszeniem art. 7, art. 77 § 1 i art. 80 K.p.a. w stopniu, który mógł mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Sąd stwierdził, że zakres sprawy, jakiego nie wyjaśnił Starosta Lubelski, miał niewątpliwie istotny wpływ na jej rozstrzygnięcie, albowiem ustalenie, czy w obrębie dawnej działki nr [...] zrealizowano cel jej wywłaszczenia, ma zasadnicze znaczenie dla orzeczenia o jej zwrocie. W tej sytuacji zachodziły zatem wszelkie podstawy do zastosowania przez organ odwoławczy art. 138 § 2 K.p.a. i uchylenia na jego podstawie wadliwej decyzji organu pierwszej instancji, celem ponownego rozpatrzenia sprawy przez ten organ. Sąd stwierdził, że przedwczesne było również stanowisko organu pierwszej instancji (podzielone następnie w skardze), jakoby przeszkodę w orzeczeniu zwrotu dawnej działki nr [...] na rzecz następców prawnych jej poprzedniej właścicielki stanowił fakt, iż nieruchomość ta, na mocy umowy z dnia 3 października 2001 r., rep. A nr [...], została oddana przez Gminę Lublin w użytkowanie wieczyste Polskiemu Związkowi [...], który następnie nabyte prawo użytkowania wieczystego – na mocy umowy z dnia 28 listopada 2011 r., rep. A nr [...] - sprzedał w udziałach wynoszących po 1/2 części firmom: [...] S.A. z siedzibą w Lublinie oraz Przedsiębiorstwu [...] S.A. z siedzibą w Lublinie. W myśl bowiem art. 229 ustawy o gospodarce nieruchomościami, roszczenie, o którym mowa w art. 136 ust. 3, bezwzględnie nie przysługuje jedynie wówczas, gdy nieruchomość została sprzedana albo ustanowiono na niej prawo użytkowania wieczystego na rzecz osoby trzeciej i prawo to zostało ujawnione w księdze wieczystej przed dniem wejścia w życie niniejszej ustawy, tj. przed dniem 1 stycznia 1998 r. W niniejszej sprawie sytuacja taka nie ma miejsca. Oddanie wywłaszczonej nieruchomości w użytkowanie wieczyste już po wejściu w życie ustawy – tak jak w niniejszym przypadku – nie powoduje natomiast automatycznego wygaśnięcia roszczenia o zwrot wywłaszczonej nieruchomości. W takiej sytuacji organ powinien rozważyć możliwość rozwiązania umowy użytkowania wieczystego, jednak dopiero po wcześniejszym ustaleniu, że nieruchomość ta stała się zbędna na cel wywłaszczenia, co ma charakter pierwszorzędny. Skoro zaś w niniejszej sprawie zabrakło podstawowych ustaleń co do realizacji celu wywłaszczenia, nie sposób dodatkowo zarzucić organowi pierwszej instancji naruszenia art. 97 § 1 pkt 4 K.p.a. poprzez bezzasadną odmowę zawieszenia postępowania do czasu rozpoznania skargi na bezczynność Prezydenta Miasta Lublin, polegającą na niewystąpieniu do sądu powszechnego z powództwem o rozwiązanie umowy użytkowania wieczystego ustanowionej dla spornej nieruchomości (tym bardziej, że na obecnym etapie postępowania jest już Sądowi z urzędu wiadome, iż skarga ta prawomocnym postanowieniem WSA w Lublinie z dnia 18 września 2013 r., sygn. akt II SA/Lu 842/13 została odrzucona jako niedopuszczalna). Rozstrzygnięcie kwestii możliwości rozwiązania ww. umowy użytkowania wieczystego stanie się bowiem aktualne dopiero po ustaleniu w sposób niebudzący wątpliwości, że w obrębie dawnej działki nr [...] cel wywłaszczenia nie został wykonany. Sąd wyjaśnił także, że wbrew twierdzeniu organu drugiej instancji, dla uznania, że żądana do zwrotu działka o dawnym numerze ewid. [...] stała się zbędna na cel wywłaszczenia, wystarczające będzie ustalenie przez organ pierwszej instancji jedynie tego, czy cel wywłaszczenia został w jej obrębie zrealizowany, zaś bez znaczenia dla tej oceny pozostaje kwestia zachowania terminów realizacji tego celu, określonych w art. 137 ust. 1 ustawy. Skargę kasacyjną od powyższego wyroku wniosła Gmina Lublin. Wyrok zaskarżyła w całości i zarzuciła: 1) naruszenie przepisów postępowania, które miało istotny wpływ na wynik sprawy: a) art. 151 P.p.s.a. poprzez oddalenie skargi pomimo istnienia przesłanek do uchylenia decyzji organu drugiej instancji na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 P.p.s.a.; b) art. 145 § 1 pkt 1 P.p.s.a. poprzez nieuchylenie zaskarżonej decyzji, która została wydana z naruszeniem art. 138 § 2 K.p.a. bowiem nie zachodziły podstawy do uchylenia decyzji organu pierwszej instancji w sytuacji, gdy organ ten dokonał wyczerpujących ustaleń faktycznych prowadzących do stwierdzenia odmowy zwrotu wywłaszczonej nieruchomości. 2) naruszenie przepisów prawa materialnego tj. art. 136 ust. 3 w zw. z art. 137 ust. 1 w zw. z art. 33 ust. 3 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami (Dz. U. z 2014 r. poz. 580 ze zm.) poprzez błędną ich wykładnię i przyjęcie, że użytkowanie wieczyste ustanowione na nieruchomości zawnioskowanej do zwrotu nie uniemożliwia jej zwrotu poprzednim właścicielom lub ich spadkobiercom w sytuacji, gdy zostało ono ustanowione w oparciu o przepisy ustawy, Gmina Lublin miała obowiązek je ustanowić, zatem nie jest możliwe jego rozwiązanie. W oparciu o powyższe zarzuty wniosła o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Lublinie oraz zasądzenie na rzecz skarżącej kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa procesowego, według norm przepisanych. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Skarga kasacyjna ma usprawiedliwioną podstawę. Przepis art. 183 § 1 P.p.s.a. stanowi, że Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, bierze jednak pod rozwagę nieważność postępowania. Nie zachodzą okoliczności skutkujące nieważność postępowania, określone w art. 183 § 2 pkt 1 – 6 P.p.s.a., należy zatem ograniczyć się do zarzutów wyartykułowanych w podstawach skargi kasacyjnej. Zarzut naruszenia przepisu postępowania, które miało istotny wpływ na wynik sprawy, tj. art. 151 P.p.s.a. poprzez oddalenie skargi pomimo istnienia przesłanek do uchylenia decyzji organu drugiej instancji, ma charakter wtórny wobec tych naruszeń, które zdaniem wnoszącej kasację powinny skutkować uchyleniem zaskarżonej decyzji. Trafny jest zarzut naruszenia art. 145 § 1 pkt 1 P.p.s.a. w związku z art. 138 § 2 K.p.a. Można zauważyć, że przepis procedury sądowej nie został wskazany precyzyjnie, ale z opisu naruszenia oraz uzasadnienia kasacji wynika, że chodzi o ustalenia faktyczne, a zatem zarzut obejmuje naruszenie, o którym mowa w art. 145 § 1 pkt 1 lit. c P.p.s.a. w związku z art. 138 § 2 K.p.a. Zarzut ten jest zasadny w zakresie w jakim podnosi, że nie zachodziły podstawy do zastosowania decyzji kasacyjnej opartej na przepisie art. 138 § 2 K.p.a. W niniejszej sprawie przesądzające znaczenie miały okoliczności faktyczne i prawne związane z oddaniem spornej nieruchomości w użytkowanie wieczyste. Stan faktyczny w tym zakresie był bezsporny i zakres sprawy mający istotny wpływ na jej rozstrzygnięcie nie wymagał wyjaśnień (art. 138 § 2 zdanie pierwsze K.p.a.). Żądana do zwrotu nieruchomość, położona w Lublinie, oznaczona dawniej jako działka nr [...] o pow. 0,1634 ha, obecnie stanowiąca część działki ewidencyjnej nr [...] (obręb [...] – W., ark. mapy [...]), umową w formie aktu notarialnego z dnia 3 października 2001 r. została oddana w użytkowanie wieczyste stowarzyszeniu Polski Związek [...]. Prawo użytkowania wieczystego wpisano do Księgi wieczystej w dniu 18 października 2001 r. Ta okoliczność ma istotne znaczenie z punktu widzenia prawa materialnego, tj. art. 136 ust. 3 w związku z art. 137 ust. 1 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami (Dz. U. z 2010 r. Nr 102, poz. 651 ze zm. – obecnie: Dz. U. z 2015 r. poz. 1774 ze zm.). Do tych zagadnień nawiązuje podstawa materialna skargi kasacyjnej, a zatem możliwe jest zajęcie w tej kwestii stanowiska przez Naczelny Sąd Administracyjny. Na podstawie przepisu art. 136 ust. 3 możliwy jest zwrot wywłaszczonej nieruchomości w przypadku, gdy równocześnie zostaną spełnione dwie przesłanki: nieruchomość okazała się zbędna na cel określony w decyzji o jej wywłaszczeniu oraz stan prawny aktualny w chwili orzekania nie stanowi przeszkody do jej zwrotu poprzedniemu właścicielowi. Nie jest natomiast dopuszczalne wydanie decyzji o zwrocie nieruchomości, jeżeli Skarb Państwa lub jednostka samorządu terytorialnego nie władają nieruchomością. Taka wykładnia art. 136 ust. 3 uwzględnia uchwałę NSA z dnia 13 kwietnia 2015 r., sygn. akt I OPS 3/14, zgodnie z którą, jeżeli spełnione są przesłanki zwrotu wywłaszczonej nieruchomości, o których mowa w art. 136 ust. 3 w związku z art. 137 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami (Dz. U. z 2010 r. Nr 102, poz. 651 ze zm.), podstawą odmowy zwrotu nieruchomości może być zbycie tej nieruchomości przez Skarb Państwa lub jednostkę samorządu terytorialnego osobie trzeciej z pominięciem procedury przewidzianej w art. 136 ust. 1 i 2 tej ustawy (ONSA i wsa 2015/5/82). Niezrealizowanie celu wywłaszczenia nie oznacza, iż prawo własności nieruchomości podmiotu, który nabył ją od wywłaszczyciela, nie podlega ochronie, o której mowa w art. 64 ust. 1 i 2 Konstytucji RP. Ochrona przewidziana w tym przepisie obejmuje prawo własności, inne prawa majątkowe oraz prawo dziedziczenia. Doprecyzować warto, że ochrona ta dotyczy także nabywcy prawa użytkowania wieczystego, które to prawo zostało ujawnione w księdze wieczystej (patrz: uzasadnienie cyt. uchwały NSA z dnia 13 kwietnia 2015 r., sygn. akt I OPS 3/14). Skoro zatem to Starosta Lubelski prawidłowo zastosował przepis art. 136 ust. 3 ustawy o gospodarce nieruchomościami, to uchyleniu, na podstawie art. 188 P.p.s.a. oraz art. 145 § 1 pkt 1 lit. a i c P.p.s.a., podlegał nie tylko zaskarżony wyrok ale także decyzja Wojewody Lubelskiego z dnia 10 października 2013 r. Orzeczenie o kosztach postępowania sądowego wynika z art. 207 § 2 P.p.s.a.