I OSK 2527/15

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący sędzia NSA Irena Kamińska, Sędzia NSA Wiesław Morys (spr.), Sędzia NSA Olga Żurawska-Matusiak, Protokolant asystent sędziego Aleksander Jakubowski, po rozpoznaniu w dniu 11 maja 2017 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej A. B. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Rzeszowie z dnia 10 kwietnia 2015 r. sygn. akt II SAB/Rz 16/15 w sprawie ze skargi A. B. na bezczynność Starosty R. w przedmiocie udzielenia informacji publicznej oddala skargę kasacyjną. Zaskarżonym wyrokiem Wojewódzki Sąd Administracyjny w Rzeszowie oddalił skargę A. B. (dalej zamiennie skarżący) na bezczynność Starosty R. (dalej zamiennie organ) w przedmiocie udostępnienia informacji publicznej. Jak wynika z jego uzasadnienia, zapadł on w następującym stanie faktycznym i prawnym sprawy: skarżący pismem z [...] sierpnia 2014 r. zwrócił się do Wójta Gminy Ś. o udostępnienie informacji publicznej dotyczącej działki nr [...] położonej w Ś., zakwalifikowanej jako droga, obejmującej dane: 1) od kiedy Gmina jest w jej władaniu, ze wskazaniem dokładnej daty i dokumentu, na podstawie którego objęła działkę we władanie i zakwalifikowała ją jako droga o nr [...], 2) na jakiej podstawie prawnej objęła we władanie ww. działkę, 3) z jakich parcel powstała ta działka, 4) w jakim LWH ujawnione są parcele tworzące działkę nr [...], 5) czy jest opłacony podatek od przedmiotowej nieruchomości, 6) kto i w jakich latach opłacał i przez kogo opłacany jest podatek od ww. nieruchomości. Wójt Gminy Ś. w dniu [...] września 2014 r. przekazał wniosek Staroście R. celem jego załatwienia w zakresie punktów od 1 do 4. Starosta R. pismem z dnia [...] października 2014 r. poinformował wnioskodawcę, iż od założenia ewidencji gruntów w 1976 r. działka ewidencyjna nr [...] wpisana była w pozycji rejestrowej nr [...] - jako mienie wsi Ś. (drogi), bez podania podstawy prawnej. Nadmienił, że wskazanie parcel, z których powstała działka ewidencyjna nr [...] sprowadza się do przygotowania stosownej dokumentacji geodezyjnej, jaką wykonują uprawnione podmioty. Pismem z [...] października 2014 r. A. B. ponowił swój pierwotny wniosek z [...] sierpnia 2014 r. o udzielenie informacji publicznej. W odpowiedzi Starosta R. pismem z [...] listopada 2014 r. poinformował go, że na terenie wsi Ś. przeprowadzono kompleksowe uwłaszczenie gruntów. W związku z ww. pracami w 1974 r. dokonano również wymiany podkładów mapowych połączonych ze zmianą oznaczenia nieruchomości z systemu parcelowego na system działkowy. W lipcu 1976 r. założono ewidencję gruntów wsi i wówczas działka ewidencyjna nr [...] została wpisana w pozycji rejestrowej nr [...], jako droga bez podania podstawy prawnej. Podczas zakładania ewidencji gruntów nie była wykonana synchronizacja nowego stanu ewidencyjnego z poprzedzającym ją systemem parcelowym. W związku z powyższym poinformowano, że urząd nie posiada synchronizacji objętej żądaniem. Nadto wskazano, że dokumenty, o których udostępnienie wnosi nie stanowią informacji publicznej. Kolejnym pismem z [...] listopada 2014 r. A. B. ponowił swój wniosek z [...] sierpnia 2014 r. W odpowiedzi organ pismem z [...] listopada 2014 r. w całości podtrzymał argumentację zawartą w piśmie z [...] listopada 2014 r. W skardze do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Rzeszowie skarżący zarzucił organowi bezczynność w załatwieniu opisanego wyżej żądania, domagając się zobowiązania go do udzielenia informacji publicznej zgodnie z wnioskiem z [...] sierpnia 2014 r. w terminie 14 dni od dnia doręczenia akt i zasądzenia kosztów postępowania według norm przepisanych. Zarzucił naruszenie przez organ art. 61 ust. 1 i 2 Konstytucji RP, art. 1 ust. 1, art. 2, art. 6 ust. 1 i art. 16 ust. 1 ustawy z 6 września 2001 r. o dostępie do informacji publicznej (Dz. U. z 2014 r., poz. 782), dalej ustawa. Organ postulował oddalenie skargi. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Rzeszowie stwierdził, że żądane przez stronę skarżącą dane stanowią informację publiczną w rozumieniu ustawy, ponadto wniosek został skierowany do organu zobowiązanego do jej udzielenia, przeto jej przepisy znajdują w sprawie zastosowanie. Zdaniem Sądu organ udzielił odpowiedzi na pytania zawarte w punktach 1 i 2 wniosku i uczynił to wyczerpująco. Natomiast w pozostałym zakresie, dotyczącym doręczenia synchronizacji katastralnej dla działki nr [...], organ wyjaśnił, iż jej nie posiada, o czym powiadomił skarżącego. Zatem prawidłowo załatwił wniosek i w tej części. Informacje w tej materii zawarte są w państwowym zasobie geodezyjnym, do którego dostęp jest regulowany ustawą z dnia 17 maja 1989 r. Prawo geodezyjne i kartograficzne (Dz. U. z 2010 r. Nr 193, poz. 1287 ze zm.). Stosownie do jej art. 40 ust. 3c, udostępnianie danych z zasobu jest odpłatne. Skoro przeto żądanie wniosku z [...] sierpnia 2014 r. obejmowało dane tamże zawarte, to należało je udostępnić w tym trybie, bo wyklucza on dostęp do tych informacji na podstawie ustawy (art. 1 ust. 2). Wobec powyższego z przyczyn wskazanych wyżej Sąd meriti uznał, iż zarzucana bezczynność nie miała miejsca i dlatego na zasadzie art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2016 r., poz. 718 ze zm.) – dalej: P.p.s.a., skargę oddalił. W skardze kasacyjnej A. B. postulował uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i przekazanie sprawy Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Rzeszowie do ponownego rozpoznania oraz zasądzenie kosztów postępowania kasacyjnego. Zaskarżonemu orzeczeniu zarzucił naruszenie prawa materialnego, a to art. 1 ust. 2 ustawy z dnia 6 września 2001 r. o dostępie do informacji publicznej poprzez jego nieprawidłowe zastosowanie polegające na uznaniu, iż do pytań skarżącego ma zastosowanie ustawa z dnia 17 maja 1989 r. Prawo geodezyjne i kartograficzne, nadto art. 61 ust. 1 i 2 Konstytucji RP w związku z art. 10 ust. 2 i art. 7 ust. 2 powyższej ustawy poprzez uznanie, iż pytanie o konkretne zdarzenia podejmowane przez organ władzy publicznej w stosunku do nieruchomości łączy się z koniecznością stosowania specjalnej procedury dostępu do informacji publicznej wiążącej się z opłatą, która stanowi odstępstwo od swobodnego i uproszczonego ujawniania informacji gromadzonych przez władze publiczne, co prowadzi do naruszenia prawa do informacji publicznej. W uzasadnieniu skargi kasacyjnej te zarzuty rozwinięto, wyrażając pogląd, wedle którego istnienie odrębnego trybu dostępu do informacji publicznej wyłącza stosowanie przepisów ustawy tylko wówczas, gdy wyraźnie ten tryb jest uregulowany ustawami. Pogląd ten wzmocniono uzasadnieniem uchwały Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 9 grudnia 2013 r., sygn. akt I OPS 8/13. Tymczasem przepisy Prawa geodezyjnego i kartograficznego nie dotyczą kwestii związanych z treścią żądania zgłoszonego w tej sprawie, bo nie regulują dostępu do danych obejmujących datę i podstawę objęcia nieruchomości we własność oraz datę i podstawę zakwalifikowania jej jako drogi, wreszcie daty i sposobu powstania określonej parceli. Jeśli zaś chodzi o zagadnienie drogi publicznej, to w ocenie autora skargi kasacyjnej, Sąd meriti pominął przepisy ustawy z dnia 21 marca 1985 r. o drogach publicznych, które w art. 6 ust. 2, art. 6a ust. 2, art. 7 ust. 2 stanowią o formie uchwały aktu zaliczającego drogę do określonej kategorii. Pytanie o taką uchwałę zawarto we wniosku z dnia [...] sierpnia 2014 r. Dlatego zaskarżony wyrok uznano za wadliwy. Odpowiadając na skargę kasacyjną organ postulował jej oddalenie. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Skarga kasacyjna nie zawiera usprawiedliwionej podstawy. Na wstępie godzi się przypomnieć, że stosownie do brzmienia art. 183 § 1 P.p.s.a. Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, bierze jednak z urzędu pod rozwagę nieważność postępowania. W rozpoznawanej sprawie nie występują przesłanki nieważności postępowania określone w art. 183 § 2 P.p.s.a., a zatem Naczelny Sąd Administracyjny był związany podstawami i zarzutami podniesionymi w skardze kasacyjnej. Zauważyć nadto należy, że podstawy, na których można oprzeć skargę kasacyjną, zostały określone w art. 174 P.p.s.a., a są to: naruszenie prawa materialnego i naruszenie przepisów postępowania. Przepis art. 174 pkt 1 tej ustawy przewiduje dwie postacie naruszenia prawa materialnego, a mianowicie błędną jego wykładnię lub niewłaściwe zastosowanie. Przez błędną wykładnię należy rozumieć wadliwe zrekonstruowanie treści normy prawnej wynikającej z konkretnego przepisu, natomiast przez niewłaściwe zastosowanie dokonanie nieprawidłowej subsumcji przepisu do ustalonego stanu faktycznego. Również druga podstawa kasacyjna wymieniona w art. 174 pkt 2 P.p.s.a. - naruszenie przepisów postępowania - może przejawiać się w tych samych postaciach, co naruszenie prawa materialnego, przy czym w tym wypadku ustawa wymaga, aby skarżący kasacyjnie nadto wykazał możliwość istotnego wpływu wytkniętego uchybienia na wynik sprawy. Rozpoznawana w tej sprawie skarga kasacyjna powołała się wyłącznie na podstawę naruszenia prawa materialnego, co oznacza przede wszystkim brak zakwestionowania ustalonego dotąd stanu faktycznego. Tymi ustaleniami jest więc związany Naczelny Sąd Administracyjny, przeto eksponowane zarzuty mógł oceniać tylko w tym kontekście. Okazały się one nietrafne. Przedmiotem sporu w sprawie jest bezczynność podmiotu generalnie zobowiązanego do udostępniania informacji publicznej w zakresie udzielenia danych o takim charakterze, gdyż starosta jest zaliczany do organów władzy publicznej, zaś dane dotyczące nieruchomości jednostek samorządu terytorialnego mieszczą się w ramach informacji o ich majątku. Trafnie zatem Sąd meriti skonstatował, iż w sprawie należy co do zasady uwzględnić przepisy ustawy, bo spełnione są jej zakresy przedmiotowy i podmiotowy. Bezczynność organu zobowiązanego do udzielenia informacji publicznej, gdy ta jest substratem żądania, ma miejsce w sytuacji, w której ten w ustawowo określonym terminie nie podejmie żadnej z przewidzianych prawem czynności, tj. nie udostępni informacji publicznej w formie czynności materialno-technicznej w sposób i w formie zgodnych z wnioskiem (art. 13 ust. 1 ustawy), nie wyda decyzji o odmowie udostępnienia żądanej informacji publicznej albo o umorzeniu postępowania (art. 16 ust. 1 w związku z art. 5 ust. 1 i 2 ustawy) albo nie powiadomi pisemnie wnioskodawcy o przyczynach braku możliwości udostępnienia informacji zgodnie z wnioskiem i nie wskaże, w jaki sposób lub, w jakiej formie informacja może być udostępniona niezwłocznie (art. 14 ust. 2 ustawy). W niniejszej sprawie uznano, iż organ nie jest bezczynny, gdyż udzielił informacji o datach i sposobie objęcia działki nr [...] we władanie Gminy Ś. oraz zakwalifikowania jej jako drogi, nadto poinformował wnioskodawcę, iż części żądanych danych nie posiada i wskazał na inny tryb dostępu. Co do pierwszego aspektu sprawy należy zważyć, iż skarżący kasacyjnie nie wykazał, aby udzielona mu informacja była nieprawdziwa, albo niepełna, zatem aby organ nadal pozostawał w bezczynności. Co prawda eksponuje brak wskazania stosownej uchwały, lecz organ wyraźnie stwierdził, iż zaliczenie drogi do danej kategorii nastąpiło bez podania podstawy prawnej. Nie doszło przeto do uchybienia wskazanym w kasacji przepisom ustawy o drogach publicznych. Co do dalszego zakresu, to oczywistym jest, że brak (nośnika) informacji uniemożliwia zadośćuczynienie wnioskowi o jej udzielenie, zatem słusznie Sąd I instancji oddalił skargę na bezczynność w tej materii. Sądy administracyjne nie są bowiem władne do oceny czy tego rodzaju twierdzenie polega na prawdzie, o ile ta okoliczność w sposób oczywisty nie wynika z akt. W tej sprawie niepodobna zarzucić organowi jawnej sprzeczności twierdzenia o braku informacji z rzeczywistym stanem rzeczy. Przyszło zważyć, iż ustawa zawiera przepisy pozwalające na dokonanie takiej oceny w postępowaniu karnym (art. 23). Równie zasadnie uznano, iż istniejący inny tryb dostępu wyłącza stosowanie przepisów ustawy. Przede wszystkim trzeba podkreślić, iż Prawo geodezyjne i kartograficzne reguluje specyficzną materię, nadto zawiera szereg szczególnych przepisów. Toteż każde odstępstwo od ich zastosowania wymaga ostrożności, aby nie narazić się na zarzut obejścia prawa, podobnie zresztą jak ostrożności wymaga odesłanie na tę właśnie inną drogę prawną dla załatwienia żądania udzielenia informacji publicznej. Tym wymogom i organ i Sąd I instancji sprostały. Żądanie podania, kiedy i z jakich parcel powstała powyższa działka trafnie oceniono jako żądanie danych objętych regulacją wspomnianej ustawy z dnia 17 maja 1989 r. Po myśli jej art. 2 pkt 10 państwowy zasób geodezyjny i kartograficzny to zbiory danych prowadzone na podstawie ustawy przez organy Służby Geodezyjnej i Kartograficznej, utworzone na podstawie tych zbiorów danych opracowania kartograficzne, rejestry, wykazy i zestawienia, dokumentacja zawierająca wyniki prac geodezyjnych lub prac kartograficznych lub dokumenty utworzone w wyniku tych prac, a także zobrazowania lotnicze i satelitarne. W tych ramach mieszczą się m.in. żądane w tej sprawie dane. Jak głosi § 5 rozporządzenia Ministra Administracji i Cyfryzacji z dnia 5 września 2013 r. w sprawie organizacji i trybu prowadzenia państwowego zasobu geodezyjnego i kartograficznego (Dz. U. z 2013r., poz. 1183) w powiatowej części zasobu są gromadzone: 1) bazy danych, o których mowa w art. 4 ust. 1a pkt 2, 3, 7 i 10 oraz ust. 1b ustawy; 2) mapy ewidencyjne oraz mapy zasadnicze, o których mowa w art. 4 ust. 1e pkt 1 i 2 ustawy; 3) operaty techniczne powstałe w wyniku wykonania prac geodezyjnych lub kartograficznych, mających na celu: a) tworzenie, weryfikację lub aktualizację baz danych, o których mowa w pkt 1, b) opracowanie dokumentacji na potrzeby postępowań sądowych lub administracyjnych dotyczących nieruchomości, a w szczególności: – podziałów nieruchomości, – scalania i podziałów nieruchomości, – rozgraniczania nieruchomości, – scalania i wymiany gruntów, – regulacji stanów prawnych nieruchomości, c) opracowanie dokumentacji dotyczącej nieruchomości na potrzeby czynności cywilnoprawnych, d) wznowienie znaków granicznych lub wyznaczenie punktów granicznych, e) opracowanie dokumentacji zawierającej wyniki gleboznawczej klasyfikacji gruntów, f) wykonanie map i innych dokumentów, o których mowa w przepisach wydanych na podstawie art. 43 ust. 4 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. - Prawo budowlane (Dz. U. z 2010 r. Nr 243, poz. 1623, z późn. zm.); 4) cyfrowe zbiory kopii dokumentów wchodzących w skład operatów technicznych, o których mowa w pkt 3; 5) wyciągi z operatów szacunkowych, o których mowa w art. 158 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami (Dz. U. z 2010 r. Nr 102, poz. 651, z późn. zm.), zwane dalej "wyciągami z operatów szacunkowych"; 6) inne opracowania powstałe w wyniku wykonania prac geodezyjnych i kartograficznych oraz kopie baz danych pozyskane z centralnej i wojewódzkiej części zasobu, niezbędne do realizacji zadań starosty w dziedzinie geodezji kartografii. Reguluje ono też szczególny tryb dostępu do tych danych. Natomiast Prawo geodezyjne i kartograficzne w art. 40a ust. 1 ustanawia zasadę odpłatności udostępnianych materiałów z zasobu. Co prawda Sąd meriti przywołał w tym zakresie art. 40 ust. 3c, który został uchylony 12 lipca 2014 r., a więc przed dniem wydania zaskarżonego wyroku, lecz nie miało to wpływu na wynik sprawy i nie zostało zaczepione w kasacji. Istotnie też przepis art. 1 ust. 2 ustawy wyłącza jej stosowanie wówczas, gdy przepisy innych ustaw odmiennie regulują kwestie dostępu do danych stanowiących również informację publiczną Judykatura jednolicie prezentuje pogląd, że tylko jeśli inny akt rangi ustawowej reguluje kwestie zasad i trybu dostępu do informacji publicznej, to nie stosuje się w tym zakresie przepisów ustawy o dostępie do informacji publicznej (por. wyroki Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia: 20 marca 2012 r., sygn. I OSK 2451/11; 6 marca 2013 r., sygn. I OSK 2965/12; 5 marca 2015 r., sygn. I OSK 1948/14; 2 czerwca 2015 r., sygn. I OSK 2057/14; 3 lutego 2017 r., sygn. I OSK 1013/15 i postanowienie tego Sądu z dnia 27 stycznia 2017 r., sygn. I OSK 2435/16, publ. CBOSA). Stanowisko to należy przenieść na grunt tej sprawy (por. też wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 12 września 2013 r., sygn. I OSK 777/13, publ. jw.). Natomiast odnośnie przywołanej w kasacji uchwały, to należy stwierdzić, że dotyczyła ona innej materii i nie wykluczyła możliwości zastosowania regulacji art. 1 ust. 2 ustawy w takich sprawach jak niniejsza. Naczelny Sąd Administracyjny stwierdził, iż nałożenie na Narodowy Fundusz Zdrowia obowiązku zamieszczenia na stronie internetowej wyłącznie informacji, o których mowa w art. 135 ust. 2 ustawy z dnia 27 sierpnia 2004 r. o świadczeniach opieki zdrowotnej finansowanych ze środków publicznych (Dz. U. z 2008 r., Nr 164, poz. 1027 ze zm.) nie oznacza, że do informacji niewymienionych w tym przepisie nie stosuje się ustawy z dnia 6 września 2001 r. o dostępie do informacji publicznej, uznając je za aktualne także po zmianie ustawy o świadczeniach opieki zdrowotnej finansowanych ze środków publicznych, dokonanych ustawą z dnia 11 października 2013 r. o zmianie ustawy o świadczeniach opieki zdrowotnej finansowanych ze środków publicznych oraz niektórych innych ustaw (Dz. U z 2013 r. poz. 1290). W konsekwencji czego niepodobna dopatrzyć się w sprawie naruszenia zarówno art. 1 ust. 2 ustawy, jak i generalnie prawa do informacji publicznej wynikającego z art. 61 ust. 1 i 2 Konstytucji, bo dostęp do przedmiotowych danych jest możliwy, ale w innym trybie, zwłaszcza w kontekście art. 10 ust. 2 ustawy precyzującego termin udzielenia informacji publicznej, jak i art. 7 ust. ustawy statuującego regułę bezpłatności informacji publicznej, ale tylko na gruncie ustawy, która tu nie ma zastosowania z wyłożonych powodów. Co mając na uwadze Naczelny Sąd Administracyjny, na zasadzie art. 184 P.p.s.a., skargę kasacyjną oddalił. ----------------------- 8