II SA/Po 244/15

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia NSA Jolanta Szaniecka Sędziowie Sędzia WSA Jakub Zieliński Sędzia WSA Tomasz Świstak (spr.) Protokolant St. sekretarz sąd. Katarzyna Fornalik po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 22 maja 2015 r. sprawy ze skargi D. M. na decyzję Wielkopolskiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] 2015r. Nr [...] w przedmiocie umorzenia postępowania administracyjnego oddala skargę Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego w K. (dalej: PINB w K.) decyzją z dnia [...] 2014 r. nr [...] umorzył postępowanie administracyjne prowadzone z urzędu w sprawie wykonania robót budowlanych objętych pozwoleniem na budowę Starosty K. nr [...] znak [...] z dnia 15 października 2008 r. (rozbudowy istniejącego budynku handlowo-usługowego położonego na nieruchomości w K. przy ul. B. 2a, działka [...]) realizowanych przez inwestora spółkę jawną "A" reprezentowaną przez K. B. i P. P. zanim pozwolenie na budowę stało się ostateczne. W uzasadnieniu decyzji organ wyjaśnił, iż postępowanie w przedmiotowej sprawie wszczął z urzędu w związku z informacją uzyskaną od D. M., z której wynika, iż "A" sp. jawna rozpoczęła roboty budowlane w ramach wyżej opisanej inwestycji jeszcze przed uostatecznieniem się decyzji o pozwoleniu na budowę wydanej przez Starosty K. dnia [...] 2008 r., nr [...] znak [...] . PINB w K. stwierdził, iż ze zgromadzonego w sprawie materiału dowodowego nie wynika, aby roboty budowlane objęte wyżej wymienionym pozwoleniem na budowę zostały rozpoczęte zanim wspomniane pozwolenie na budowę stało się ostateczne. W tej sytuacji uznano, że postępowanie organu nadzoru budowlanego w tej sprawie jest bezprzedmiotowe i na podstawie art. 105 § 1 Kodeksu postępowania administracyjnego podlega umorzeniu. Odwołanie od powyższej decyzji wniósł D. M. zarzucając naruszenie art. 107 § 3 K.p.a. Zdaniem skarżącego PINB w K. nie wyjaśnił, dlaczego wyeliminowanie z obrotu prawnego decyzji zezwalającej na budowę przez sąd nie powoduje, iż doszło do samowoli budowlanej, co do której zastosowanie powinien mieć przepis art. 50 ust. 1 pkt 1 Prawa budowlanego. Po rozpoznaniu odwołania Wielkopolski Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego (dalej: WWINB) decyzją z dnia [...] 2015 r., znak [...] utrzymał w mocy zaskarżoną decyzję organu I instancji. W uzasadnieniu rozstrzygnięcia organ odwoławczy wyjaśnił, iż kluczowym zagadnieniem jest ustalenie daty, od której inwestor - "A" spółka jawna K. B. i P. P. nabyli prawo do realizacji inwestycji rozbudowy istniejącego budynku handlowo - usługowego położonego na nieruchomości w K., przy ul. B. 2a, działka [...]. Według organu ramy czasowe postępowania prowadzonego w sprawie pozwolenia na budowę w przedmiotowej układają się następująco: 1) decyzją nr [...] z dnia [...]2008 r., znak [...]Starosta K. wydał decyzję o pozwoleniu na budowę, 2) decyzją z dnia [...] 2008 r., znak [...] Wojewoda Wielkopolski uchylił decyzję Starosty K. i przekazał sprawę do ponownego rozpatrzenia organowi I instancji, 3) decyzją nr [...] z dnia [...] 2008 r., znak [...]Starosta K. udzielił pozwolenia na rozbudowę istniejącego budynku handlowo - usługowego w K. przy ul. B. 2a na działce nr [...], 4) decyzją z dnia [...]2008 r., znak [...] Wojewoda Wielkopolski utrzymał w mocy decyzję Starosty K. z dnia [...]2008 r., 5) postanowieniem z dnia [...] 2009 r., sygn. II SA/Po 67/09 Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu odmówił wstrzymania wykonania zaskarżonej decyzji Wojewody Wielkopolskiego z dnia 22 grudnia 2008 r., 6) wyrokiem z dnia 11 września 2009 r., sygn. II SA/Po 67/09 Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu uchylił decyzję Wojewody Wielkopolskiego z dnia 22 grudnia 2008 r., 7) decyzją z dnia [...]2010 r., Wojewoda Wielkopolski po ponownym rozpatrzeniu odwołania utrzymał w mocy decyzję Starosty K. z dnia [...]2008 r., 8) postanowieniem z dnia [...] 2010 r., sygn. IV SA/Po 1020/10 Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu odmówił wstrzymania wykonania zaskarżonej decyzji Wojewody Wielkopolskiego z dnia 19 października 2010 r., 9) wyrokiem z dnia 22 marca 2011 r., sygn. IV SA/Po 1020/10 Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu oddalił skargę na decyzję Wojewody Wielkopolskiego z dnia 19 października 2009 r. 10) wyrokiem z dnia 23 października 2012 r., sygn. II OSK 1148/11 Naczelny Sąd Administracyjny oddalił skargę kasacyjną od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Poznaniu z dnia 22 marca 2011 r. Dalej organ wyjaśnił, iż zgodnie z art. 28 ust. 1 ustawy Prawo budowlane roboty budowlane rozpocząć można jedynie na podstawie ostatecznej decyzji o pozwoleniu na budowę. Wyjaśniono, iż od decyzji ostatecznych należy odróżnić decyzje prawomocne, czyli decyzje od których nie przysługuje skarga do sądu administracyjnego jak też decyzje, co do których sąd oddalił skargę. Odwołanie jest środkiem bezwzględnie suspensywnym, co oznacza że jego wniesienie wstrzymuje wykonanie decyzji. Natomiast skarga do sądu administracyjnego nie ma charakteru bezwzględnie suspensywnego co oznacza, że jej wniesienie nie wstrzymuje wykonania zaskarżonej decyzji. Zgodnie z art. 61 § 3 ustawy - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi po przekazaniu sądowi skargi sąd może na wniosek skarżącego wydać postanowienie o wstrzymaniu wykonania w całości lub w części zaskarżonej decyzji. WWINB wyjaśnił, iż decyzja Starosty K. z dnia [...] 2008 r., została utrzymana w mocy decyzją Wojewody Wielkopolskiego z dnia 22 grudnia 2008 r. Skoro więc stronom postępowania nie przysługiwało odwołanie ani wniosek o ponownego rozpatrzenie sprawy (jedynym bowiem środkiem zaskarżenia decyzji organu II instancji jest skarga do sądu administracyjnego) to decyzja organu II instancji z dnia 22 grudnia 2008 r., była ostateczna. Zatem inwestor miał prawo realizować inwestycję. Jak wynika z dziennika budowy - roboty budowlane rozpoczęto od dnia 10 marca 2009 r. (czyli po dniu 22 grudnia 2008 r., kiedy to Wojewoda Wielkopolski wydał decyzję utrzymującą w mocy decyzję o pozwoleniu na budowę). W dzienniku budowy widnieje zapis kierownika budowy, iż w dniu 10 sierpnia 2009 r., trwały prace adaptacyjne i malarskie. Następny wpis do dziennika budowy datowany jest na dzień 5 sierpnia 2010 r., i zawiera informację o decyzji inwestora o "chwilowym wstrzymaniu rozbudowy" i wykonaniu prac zabezpieczających. Kolejny wpis datowany jest na dzień 20 lipca 2012 r. (a więc już po wydaniu przez Wojewodę Wielkopolskiego decyzji z dnia [...] 2011 r.) i dotyczy "rozpoczęcia przebudowy otworu okiennego". Według WWINB Oznacza to, że w okresie od dnia 10 sierpnia 2009 r., do dnia 5 sierpnia 2010 r., zgodnie z wpisami dokonywanymi przez kierownika budowy - roboty budowlane na tej inwestycji nie były prowadzone. Ponadto w sprawie wykonalności decyzji Wojewody Wielkopolskiego z dnia 22 grudnia 2008 r., wypowiedział się także Wojewódzki Sąd Administracyjny w postanowieniu z dnia 16 kwietnia 2009 r., sygn. II SA/Po 67/09 odmawiając jej wstrzymania oraz w postanowieniu z dnia 21 grudnia 2010 r. sygn. IV SA/Po 1020/10 odmawiając wstrzymania wykonania decyzji Wojewody Wielkopolskiego z dnia 19 października 2009 r. Wobec przesądzenia przez Sąd o dopuszczalności realizacji inwestycji na terenie nieruchomości nr [...] przy ul. B. w K. na podstawie decyzji Starosty K. z dnia 15 października 2008 r. organy nadzoru budowlanego nie mają podstaw by zagadnienie legalności prowadzenia tych robót badać ponownie. WWINB wskazał także, że decyzją z dnia [...] 2010 r., znak [...] Wojewoda Wielkopolski ponownie utrzymał w mocy decyzję Starosty K. z dnia 15 października 2008 r., zatwierdzającą projekt budowlany i udzielającą pozwolenia na budowę całej inwestycji, a nie tylko tej części inwestycji, która nie została zrealizowana w okresie pomiędzy dniem 22 grudnia 2008 r. (datą wydania decyzji Wojewody Wielkopolskiego utrzymującą w mocy decyzję o pozwoleniu na budowę), a dniem 14 listopada 2009 r., kiedy to stał się prawomocny wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego uchylający decyzję Wojewody z dnia [...] 2008 r. Oznacza to, że zakresem przedmiotowym decyzji Wojewody Wielkopolskiego z dnia [...] 2010 r., została objęta cała inwestycja polegająca na rozbudowie istniejącego budynku handlowo - usługowego. Nie ma zatem racjonalnych podstaw by uznać, że na skutek długotrwałego prowadzenia administracyjnych i sądowoadministracyjnych postępowań w sprawie decyzji pozwolenia na budowę i (legalnego) zrealizowania w toku tych procedur części inwestycji uznać należy, że zrealizowana części inwestycji winna być objęta postępowaniem naprawczym prowadzonym przez Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w K.. Powyższe stanowi o bezprzedmiotowości niniejszego postępowania. Skargę na powyższą decyzję wniósł D. M. zarzucając naruszenie art. 28 ust. 1 Prawa budowlanego, przez jego błędną wykładnię, wskazując, iż- WWINB mylnie rozumuje twierdząc, że decyzja o pozwoleniu na budowę sanuje roboty budowlane wykonane przed jej wydaniem. Zdaniem strony skarżącej wydanie przez Wojewodę Wielkopolskiego kolejnej decyzji z dnia [...] 2010 r., znak [...] utrzymującej w mocy decyzję Starosty K. z dnia [...] 2008 r., znak: [...] nie zmienia faktu, że roboty wykonane przed 19 października 2010 r. nie mają oparcia w jakimkolwiek pozwoleniu na budowę, które byłoby ostateczne i funkcjonowało w obrocie prawnym. Uwadze WWINB umknęło to, że decyzją o pozwoleniu na budowę objęte są roboty, które mają być dopiero wykonane, a nie roboty, które już zostały wykonane. Decyzja o pozwoleniu na budowę stanowi dla inwestora uprawnienie do wykonania robót, ale nie jest decyzją, którą można sanować roboty, które zostały wykonane w przeszłości. A zatem decyzja z dnia [...]2010 r. uprawniała Inwestora do wykonania robót dopiero po tej dacie, a zatem nie obejmowała robót wykonanych na podstawie decyzji wyeliminowanej z obrotu prawnego (uchylonej przez WSA w Poznaniu). Umorzenie postępowania było zatem bezzasadne. Odpowiadając na skargę Wielkopolski Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego wniósł o jej oddalenie podtrzymując stanowisko wyrażone w zaskarżonej decyzji. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu zważył, co następuje. Zgodnie z art. 1 § 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. – Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. nr 153, poz. 1269 ze zm.), sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej, przy czym w świetle § 2 powołanego wyżej artykułu kontrola ta sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. Innymi słowy, wchodzi tutaj w grę kontrola aktów lub czynności z zakresu administracji publicznej dokonywana pod względem ich zgodności z prawem materialnym i przepisami procesowymi, nie zaś według kryteriów słusznościowych. Ponadto sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy, nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną (art. 134 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi; tekst jednolity Dz. U. z 2012 r., poz. 270 ze zm., dalej p.p.s.a.). Oceniając zaskarżoną decyzję w świetle powołanych wyżej kryteriów Sąd stwierdził, iż skarga okazała się niezasadna. Zauważyć należy, iż w rozpoznawanej sprawie poza sporem pozostają ustalenia faktyczne dokonane przez Wielkopolskiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego dotyczące przebiegu postępowania administracyjnego i sądowoadministracyjnego przeprowadzonego w sprawie pozwolenia rozbudowę istniejącego budynku handlowo-usługowego położonego na nieruchomości w K. przy ul. B. 2a (działka [...]) realizowanej przez inwestora spółkę jawną "A". Kwestą sporną pozostaje natomiast ocena czy część robót budowlanych przeprowadzonych w ramach tej inwestycji została wykonana bez stosownego pozwolenia na budowę. Zdaniem strony skarżącej w stosunku do robót budowlanych wykonanych przed dniem 19 października 2010 r. tj. przed datą wydania przez Wojewodę Wielkopolskiego decyzji ostatecznej kończącej postępowanie w sprawie udzielenia pozwolenia na budowę powinno zostać przeprowadzone postępowanie naprawcze. Co do zasady zgodnie z art. 28 ust. 1 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane (Dz. U. z 2013r. poz. 1409 ze zm.) roboty budowlane można rozpocząć jedynie na podstawie ostatecznej decyzji o pozwoleniu na budowę. Z treści tego przepisu wynika, iż pozwolenie na budowę może być udzielone jedynie przed rozpoczęciem, a nie po zakończeniu robót budowlanych. Celem postępowania dotyczącego wydania pozwolenia na budowę jest zbadanie przez organ administracji architektoniczno-budowlanej zgodności planowanego przez inwestora zamierzenia z przepisami prawa. Cel tego postępowania odpada w sytuacji, gdy inwestor zrealizował inwestycję. Nie jest bowiem celem wydania decyzji o pozwoleniu na budowę legalizowanie już zrealizowanej inwestycji ani też dokonanie oceny wykonanych robót ( patrz wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Szczecinie z dnia 15 stycznia 2015 r. o sygn. akt II SA/Sz 572/14 - publ. na stronie internetowej: http://orzeczenia.nsa.gov.pl). Dalej zaznaczyć należy, iż w orzecznictwie ugruntował się pogląd, iż w stosunku do robót budowlanych wykonanych na podstawie wyeliminowanych z obrotu prawnego decyzji postępowanie legalizacyjne winno toczyć się nie na podstawie art. 48 Prawa budowlanego, lecz na podstawie art. 50-51 tej ustawy (patrz m.in. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 14 września 2011 r. o sygn. akt II OSK 1336/10 oraz z dnia 25 lutego 2014 r. o sygn. akt II OSK 2286/12 i wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gorzowie Wlkp. z dnia 11 października 2012 r. o sygn. akt II SA/Go 623/12 – publ. na stronie internetowej: http://orzeczenia.nsa.gov.pl). Przenosząc powyższe uwagi na grunt rozpatrywanej sprawy zauważyć należy, iż wyrokiem z dnia 11 września 2009 r., sygn. II SA/Po 67/09 Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu uchylił ostateczną decyzję Wojewody Wielkopolskiego z dnia z dnia [...]2008 r., Nr [...] utrzymującą w mocy decyzję Starosty K. z 15 października 2008 r. o pozwoleniu na rozbudowę istniejącego budynku handlowo-usługowego położonego na nieruchomości w K. przy ul. B. 2a (działka [...]) realizowanego przez inwestora spółkę jawną "A". Wobec wyeliminowania ostatecznej decyzji o pozowaniu na budowę roboty wykonane dotychczas przez inwestora należało ocenić jako wykonane bez ostatecznego pozwolenia. Niemniej – co ma kluczowe znaczenie dla sprawy – kolejną decyzją z dnia [...]2010 r. Wojewoda Wielkopolski utrzymał w całości mocy decyzję Starosty K. z [...] 2008 r., nr [...] znak [...] dotyczącą rozbudowy przedmiotowego budynku handlowo-usługowego. Ta ostateczna decyzja Wojewody Wielkopolskiego stała się prawomocna, bowiem Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu, po rozpoznaniu skargi W. M. i D. M., nie znalazł podstaw do jej wyeliminowania z obrotu prawnego (patrz prawomocny wyrok z dnia 22 marca 2011 r., sygn. akt IV SA/Po 1020/10). Funkcjonowanie w obiegu prawnym ostatecznej i prawomocnej decyzji Wojewody Wielkopolskiego, którą utrzymał on w całości w mocy decyzję Starosty K. z dnia [...] 2008 r., nr [...], znak [...]uniemożliwia organom nadzoru budowlanego przeprowadzenie postępowania legalizacyjnego dotyczącego robót budowlanych wykonanych w ramach przedmiotowej inwestycji. Nie zachodzi bowiem okoliczność polegająca na wykonaniu robót budowlanych bez stosownego pozwolenia, skoro pozwolenie takie (ostateczna decyzja Wojewody Wielkopolskiego z dnia 19 października 2010 r.) istnieje w obrocie prawnym. Dopiero ewentualne wyeliminowanie z obiegu prawnego tej decyzji oraz poprzedzającej ją decyzji Starosty K. z [...] 2008 r. obligowałoby organy nadzoru budowlanego do wszczęcia postępowania legalizacyjnego. Inaczej rzecz ujmując brak jest obecnie podstaw do prowadzenia postępowania legalizacyjnego odnośnie robót budowlanych wskazanych w tejże ostatecznej decyzji Wojewody Wielkopolskiego z dnia 19 października 2010 r. o pozwoleniu na budowę, a sytuacja ta istnieć będzie tak długo jak decyzja ta pozostawać będzie w obrocie prawnym. Zarzuty strony, iż decyzja o pozwoleniu na budowę nie może obejmować robót wykonanych przed jej wydaniem mogą zaś być kierowane jedynie pod adresem tejże decyzji o pozwoleniu na budowę, a nie pod adresem rozstrzygnięcia organów nadzoru budowlanego poddanego kontroli sądowej w niniejszej sprawie. Zauważyć również należy, iż organy nadzoru budowlanego w ramach swoich kompetencji nadzorczych nie posiadają uprawnienia do uchylania bądź stwierdzenia nieważności decyzji wydawanych przez organy architektoniczno-budowlane. Zgodnie z treścią art. 84b ust. 1 i ust. 3 Prawa budowlanego, w ramach kompetencji kontrolnych, w przypadku ustalenia przez organy nadzoru budowlanego, że zachodzą okoliczności uzasadniające wznowienie postępowania albo stwierdzenie nieważności decyzji wydanej przez organ administracji architektoniczno-budowlanej, właściwy organ administracji architektoniczno-budowlanej wznawia lub wszczyna z urzędu postępowanie. Organy nadzoru budowlanego nie posiadają zatem uprawnień do bezpośredniego ingerowania w decyzje wydane przez organy administracji architektoniczno-budowlanej. Zaznaczyć przy tym należy, iż postępowanie kontrolne o którym mowa w wyżej opisanych przepisach przeprowadza się na zasadach i w trybie określonych w przepisach o kontroli w administracji rządowej (art. 84b ust. 4 Prawa budowlanego), a nie trybie administracyjnym i nie podlega ono kontroli sądów administracyjnych. W tym stanie rzeczy za prawidłową należ należy zaskarżoną decyzję WWINB utrzymującą w mocy decyzję PINB w K. z dnia [...]2014 r. o umorzeniu jako bezprzedmiotowego postępowania administracyjnego w sprawie wykonania robót budowlanych objętych pozwoleniem na budowę Starosty K. nr [...] znak [...] z dnia [...] 2008 r., a dotyczącego rozbudowy istniejącego budynku handlowo-usługowego położonego na nieruchomości w K. przy ul. B. 2a (działka [...]). Wobec powyższego Sąd oddalił skargę na podstawie art. 151 P.p.s.a.