II SA/Bk 312/15

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Białymstoku w składzie następującym: Przewodniczący sędzia NSA Danuta Tryniszewska-Bytys, Sędziowie sędzia WSA Marek Leszczyński (spr.),, sędzia WSA Małgorzata Roleder, Protokolant st. sekretarz sądowy Marta Anna Lawda, po rozpoznaniu w Wydziale II na rozprawie w dniu 23 czerwca 2015 r. sprawy ze skargi Fundacji "P." w B. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w S. z dnia [...] marca 2015 r. nr [...] w przedmiocie odmowy udostępnienia informacji publicznej 1. uchyla zaskarżoną decyzję oraz poprzedzającą jej wydanie decyzję Wójta Gminy w K. z dnia [...] lutego 2015 r. nr [...], 2. stwierdza, że uchylone decyzje nie mogą być wykonane w całości do czasu uprawomocnienia się niniejszego wyroku, 3. zasądza od Samorządowego Kolegium Odwoławczego w S. na rzecz skarżącej Fundacji "P." w B. kwotę 200 (dwieście) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego. Decyzją z dnia [...] marca 2015 r., nr [...], Samorządowe Kolegium Odwoławcze w S. utrzymało w mocy decyzję Wójta Gminy K. z dnia [...] lutego 2015 r., nr [...], odmawiającą Fundacji "P." w B. udostępnienia informacji publicznej. Decyzja Samorządowego Kolegium Odwoławczego w S. wydana została przy następujących ustaleniach stanu faktycznego i ocenie prawnej sprawy. Wnioskiem z dnia [...] stycznia 2015 r. Fundacja "P." w B., reprezentowana przez P. K. (zwana dalej: "skarżącą"), powołując się na art. 61 w zw. z art. 8 ust. 2 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej, art. 11 b ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym oraz art. 2 ust. 1 ustawy z dnia 6 września 2001 r. o dostępie do informacji publicznej (Dz. U. z 2014 r., poz. 782), zwróciła się do Urzędu Gminy K. o podanie imion i nazwisk osób, z którymi gmina zawarła umowy wymienione w rejestrze umów opublikowanym w Biuletynie Informacji Publicznej Gminy K. W przypadku opublikowania ww. dokumentu na stronie BIP skarżąca zwróciła się z prośbą, aby jej wniosek uznać za załatwiony bez konieczności udzielenia odpowiedzi, w przeciwnym razie poprosiła o podanie numeru ogłoszenia BIP. W przypadku, gdy dokumenty zawierają dane chronione ustawowo, zwróciła się o ich usunięcie (np. przez zamazanie). Fundacja jako sposób i formę udostępniania informacji podała kserokopie lub w formę elektroniczną. Decyzją z dnia [...] lutego 2015 r., nr [...], Wójt Gminy K., działając na podstawie art. 16 w zw. z art. 5 ust. 1 i ust. 2 u.d.i.p., odmówił stronie skarżącej udzielenia informacji publicznej w zakresie udostępnienia danych osobowych (imion i nazwisk) osób realizujących umowy zlecenia zawarte z Urzędem Gminy K. nieprowadzących działalności gospodarczej i niepełniących funkcji publicznych. W uzasadnieniu organ powołując się na treść art. 5 ust. 2 u.d.i.p. oraz wyrok NSA z dnia 25 kwietnia 2014 r., sygn. akt I OSK 2499/13, stwierdził, że brak jest podstaw prawnych do udostępnienia żądanych danych. Organ zaznaczył, że skarżącej udostępniono w BIP Urzędu Gminy K. rejestr umów zawartych między Gminą K. a osobami fizycznymi oraz innymi podmiotami z wyłączeniem imion i nazwisk osób nieprowadzących działalności gospodarczej i niepełniących funkcji publicznych. Po rozpatrzeniu odwołania, decyzją z dnia [...] lutego 2015 r., nr [...], Samorządowe Kolegium Odwoławcze w S. utrzymało w mocy zaskarżoną decyzję. W uzasadnieniu organ odwoławczy stwierdził, że organ I instancji zasadnie odmówił udzielenia informacji publicznej w zakresie danych osobowych (imion i nazwisk) osób realizujących umowy zlecenia zawarte z Urzędem Gminy K. Kolegium przytoczyło treść art. 1 i art. 7 pkt 2 ustawy z dnia 29 sierpnia 1997 r. o udostępnianiu danych osobowych oraz art. 5 ust. 2 u.d.i.p, a także orzecznictwo Naczelnego Sądu Administracyjnego, z którego wynika, że ograniczenie prawa do informacji publicznej ze względu na ochronę prywatności nie dotyczy informacji o osobach pełniących funkcje publiczne. Dane osobowe, takie jak imię, nazwisko, wiek, wykonywany zawód stanowią sferę prywatności, o jakiej mowa w art. 5 ust. 2 u.d.i.p. i zgodnie z art. 23 ust. 1 pkt 4 ustawy o ochronie danych osobowych przetwarzanie danych jest dopuszczalne, gdy jest to niezbędne do wykonania określonych prawem zadań realizowanych dla dobra publicznego. Organ odwoławczy podniósł też, że w przedmiotowej sprawie organ I instancji udzielił informacji publicznej wnioskodawcy w Biuletynie Informacji Publicznej Urzędu Gminy K. w postaci udostępnienia informacji zawartych w rejestrze umów zawartych między Gminą K. a osobami fizycznymi oraz innymi podmiotami z wyłączeniem imion i nazwisk osób nieprowadzących działalności gospodarczej i niepełniących funkcji publicznych. Zaznaczył, że dane osobowe nie zostały ujawnione, a Wójt Gminy K. zasadnie zaskarżoną decyzją odmówił udzielenia informacji publicznej w zakresie podania danych osobowych tychże zleceniobiorców. Końcowo organ odwoławczy stwierdził, że zarzut naruszenia art. 61 ust. 1 i 2 Konstytucji RP w zw. z art. 5 ust. 2 u.d.i.p. nie zasługuje na uwzględnienie. W skardze na powyższą decyzję, do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Białymstoku, Fundacja "P." w B. zarzuciła naruszenie prawa w postaci: 1) art. 61 ust. 1 i 2 Konstytucji RP poprzez nieudostępnienie informacji publicznej w postaci wskazanej we wniosku o udostępnienie informacji publicznej, 2) art. 5 ust. 2 u.d.i.p. poprzez uznanie, że informacja żądana we wniosku w całości podlega ograniczeniu ze względu na prawo do prywatności, 3) art. 7 oraz art. 107 § 3 Kodeksu postępowania administracyjnego poprzez brak właściwego rzetelnego ustalenia stanu faktycznego. Powołując się na powyższe zarzuty skarżąca wniosła o uchylenie skarżonych decyzji oraz nakazanie podmiotowi zobowiązanemu wykonanie wniosku zgodnie z przepisami ustawy o dostępie do informacji publicznej. W obszernym uzasadnieniu skargi strona skarżąca podniosła, że organ ograniczył się jedynie do przytoczenia jej wniosku, wyjaśniając jakich danych dotyczył oraz przedstawił wybrane orzeczenia w sprawie. Zdaniem ww. zabrakło określenia, w jakim stopniu podany przez Kolegium stan prawny odnosi się do stanu faktycznego sprawy. Skarżąca podkreśliła, że sprawa dotyczy danych osób, które zawarły umowy z jednostką samorządu terytorialnego i na tej podstawie otrzymały środki pochodzące z mienia publicznego. Według jej oceny dane identyfikujące w zakresie imienia i nazwiska zawarte w umowach nie podlegają ograniczeniu jawności, ponieważ każdy kto korzysta z przywileju czerpania z zasobów publicznych musi liczyć się z udostępnieniem tych danych. Wymaga tego jawność finansów publicznych w demokratycznym państwie. Wskazała, że ograniczeniu podlega adres zamieszkania, numer PESEL, dowód osobisty i tym podobne dane chronione. Osoby takie muszą liczyć się z tym, że ich personalia nie pozostaną anonimowe, ponieważ jest to niezbędne w demokratycznym państwie prawa do oceny gospodarowania majątkiem publicznym, zatem zawierając publiczny kontrakt godzą się na ujawnienie swoich danych. Ponadto strona skarżąca podniosła, że Kolegium błędnie wywiodło, że zastosowanie w sprawie mają przepisy ustawy o ochronie danych osobowych. Ustawa o dostępie do informacji publicznej w żadnym przepisie nie wskazuje, że dostęp do informacji publicznej ograniczony jest ze względu na ochronę danych osobowych. Jedynym ograniczeniem, które można powiązać ze stanem faktycznym sprawy jest, zdaniem strony skarżącej, ochrona prawa do prywatności. Wskazała również, że organy nie zdefiniowały pojęcia prawa do prywatności, o którym mowa w art. 5 ust. 1 i 2 u.d.i.p., a przede wszystkim w art. 47 Konstytucji RP. Na poparcie podniesionych zarzutów skarżąca powołała wyroki Trybunału Konstytucyjnego, Naczelnego Sądu Administracyjnego oraz Sądu Najwyższego. W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie podtrzymując w całości argumentację z uzasadnienia zaskarżonej decyzji. Pismem z dnia [...] maja 2015 r., swój udział w niniejszym postępowaniu w charakterze uczestnika postępowania, zgłosiło Stowarzyszenie Sieć obywatelska – W. Polska w W. Na rozprawie, postanowieniem z dnia 23 czerwca 2015 r., WSA w Białymstoku, dopuścił na mocy art. 33 § 2 p.p.s.a. do udziału w sprawie w charakterze uczestnika postępowania Stowarzyszenie Sieć obywatelska – W. Polska w W. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Białymstoku zważył, co następuje. Skarga jest zasadna i podlega uwzględnieniu. Zgodnie z art. 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153, poz. 1269 ze zm.) oraz art. 3 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j. Dz. U. z 2012 r., poz. 270 ze zm.; dalej: "p.p.s.a.") sąd administracyjny sprawuje kontrolę działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem, stosując środki przewidziane w ustawie. Natomiast stosownie do art. 134 § 1 p.p.s.a. sąd rozstrzyga w granicach sprawy, nie będąc związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną skargi. Materialnoprawną podstawę dla wydania przedmiotowych decyzji stanowiły przepisy ustawy z dnia z dnia 6 września 2001 r. o dostępie do informacji publicznej Dz.U. z 2001 r. Nr 112, poz. 1198; dalej: u.d.i.p.), a w szczególności art. 5 ust. 2, który stanowi, że prawo do informacji publicznej podlega ograniczeniu ze względu na prywatność osoby fizycznej lub tajemnicę przedsiębiorcy. Ograniczenie to nie dotyczy informacji o osobach pełniących funkcje publiczne, mających związek z pełnieniem tych funkcji, w tym o warunkach powierzenia i wykonywania funkcji, oraz przypadku, gdy osoba fizyczna lub przedsiębiorca rezygnują z przysługującego im prawa. W tym miejscu wyjaśnienia wymaga, że pojęcie informacji publicznej ustawodawca określił w art. 1 ust. 1 i art. 6 u.d.i.p. W świetle powyższych regulacji informacją publiczną jest każda informacja o sprawach publicznych, a w szczególności o sprawach wymienionych w art. 6. Ponieważ sformułowania te nie są zbyt jasne, w orzecznictwie sądowoadministracyjnym wskazuje się, iż przy ich wykładni należy kierować się art. 61 Konstytucji RP, zgodnie z którym prawo do informacji jest publicznym prawem obywatela, realizowanym na zasadach skonkretyzowanych w ustawie. Należy zatem uznać, że informacją publiczną będzie każda wiadomość wytworzona lub odnoszona do władz publicznych, a także wytworzona lub odnoszona do innych podmiotów wykonujących funkcje publiczne w zakresie wykonywania przez nie zadań władzy publicznej i gospodarowania mieniem komunalnym lub mieniem Skarbu Państwa. Informacja publiczna dotyczy strefy faktów. Jest nią treść dokumentów wytworzonych przez organy władzy publicznej, treść wystąpień i ocen przez nie dokonywanych, niezależnie, do jakiego podmiotu są one kierowane i jakiej sprawy dotyczą. Informację publiczną stanowi więc treść wszelkiego rodzaju dokumentów odnoszących się do organu władzy publicznej, związanych z organem bądź w jakikolwiek sposób dotyczący organu, bez względu na to, co jest ich przedmiotem. Są nią zarówno treści dokumentów bezpośrednio wytworzonych przez organ, jak i te, których organ używa przy realizacji przewidzianych prawem zadań, a także te, które tylko w części dotyczą organu, nawet gdy nie pochodzą wprost od niego. Charakteru informacji publicznej nie mają natomiast wnioski w sprawach indywidualnych, wnioski będące postulatem wszczęcia postępowania w innej sprawie, a także wnioski dotyczące przyszłych działań organów w sprawach indywidualnych (por. postanowienie NSA z dnia 11 grudnia 2002 r., sygn. akt II SAB 105/02, wyrok WSA w Warszawie z dnia 22 czerwca 2007 r., sygn. akt II SAB/Wa 175/06, oraz wyrok WSA w Warszawie z dnia 24 marca 2006 r., sygn. akt II SAB/Wa). Uwzględniając powyższe stwierdzić należy, iż poza sporem pozostaje, że charakter żądanej przez skarżącego informacji odpowiada przedstawionej wyżej definicji informacji publicznej. Powyższy wniosek powinien być zatem rozpoznany na podstawie ustawy o dostępie do informacji publicznej. W tym miejscu zauważenia wymaga, że ustawa o dostępie do informacji publicznej przewiduje klika sposobów załatwienia wniosku. Możliwe jest udostępnienie informacji publicznej w drodze czynność materialno – technicznej (art. 7 ust. 1 u.d.i.p.), jak również odmowa udostępnienia informacji (art. 16 ust. 1 u.d.i.p.). Forma decyzji administracyjnej wymagana jest wówczas, gdy organ odmawia udostępnienia informacji publicznej lub umarza postępowanie o udostępnienie informacji w przypadku określonym w art. 14 ust. 2 u.d.i.p. Pod pojęciem "odmowy udostępnienia informacji publicznej" należy rozumieć sytuację, w której organ posiada informację o charakterze publicznym, ale jej nie udostępnia z uwagi na ochronę danych osobowych, tajemnicę zawodową, służbową, państwową, skarbową, statystyczną, czy inną tajemnicę ustawowo chronioną bądź prawo do prywatności (por. wyrok NSA z 19 grudnia 2002 r., sygn. akt II SA 3301/02, Monitor Prawniczy z 2003 r. Nr 5, poz. 195). W sytuacji natomiast, gdy organ odmawia udostępnienia informacji publicznej z tego powodu, że nie dysponuje żądanymi informacjami, wówczas forma decyzji administracyjnej przewidziana dla odmowy udzielenia informacji nie jest wymagana. Podobnie stwierdzenie przez organ, iż żądane informacje nie stanowią informacji publicznej, skutkują jedynie koniecznością powiadomienia wnoszącego, że jego wniosek nie znajduje podstaw w przepisach prawa (por. wyrok NSA z dnia 25 marca 2003 r., sygn. akt II SA 4059/02). W rozpoznawanej sprawie Wójt Gminy K., na mocy art. 16 u.d.i.p. w zw. z art. 5 ust. 1 i ust. 2 u.d.i.p., odmówił w drodze decyzji, udostępnienia skarżącemu informacji publicznej w zakresie danych osobowych (imion i nazwisk) osób realizujących umowy zlecenia zawarte z urzędem Gminy K., nie prowadzących działalności gospodarczej i nie pełniących funkcji publicznych. W uzasadnieniu swego rozstrzygnięcia organ powołał się na treść wyroku NSA z dnia 25 kwietnia 2014 r., sygn. akt I OSK 2499/13. Rozpoznając odwołanie od powyższej decyzji, SKO w S. stanęło na stanowisku, że z art. 5 ust. 2 u.d.i.p. oraz art. 61 ust. 3 Konstytucji wynika, że ustawodawca kreując prawo obywateli do uzyskania informacji o działalności organów władzy publicznej, jako dobro nadrzędne nad prawem dostępu do informacji usytuował ochronę prywatności osób fizycznych – "jeżeli celem dostępu do informacji publicznej jest przejrzystość działalności organów władzy publicznej, przy jednoczesnym zachowaniu prawa do prywatności osób fizycznych, to cel informacyjny jest spełniony także wówczas, gdy informacja publiczna pomija dane osobowe skarżącego". Organ powołał się przy tym na orzecznictwo sądów administracyjnych, wskazując jednocześnie, że jego stanowisko jest zbieżne z aktualnym orzecznictwem NSA wyrażonym w wyroku w sprawie I OSK 2499/13. W ocenie Sądu, obie decyzje podlegają uchyleniu, gdyż organy naruszyły art. 5 ust. 2 u.d.i.p. oraz art. 7 i art. 77 § 1 k.p.a. i art. 107 § 3 k.p.a., które to naruszenia w rozumieniu art. 145 § 1 pkt 1 lit. a) i c) p.p.s.a., miały wpływ na treść ich rozstrzygnięć. Zauważenia bowiem wymaga, że z art. 5 ust. 2 u.d.i.p. wynika jednoznacznie, że prawo do informacji publicznej podlega ograniczeniu ze względu na prywatność osoby fizycznej lub tajemnicę przedsiębiorcy, ale ograniczenie to nie dotyczy między innymi przypadku, gdy osoba fizyczna lub przedsiębiorca rezygnują z przysługującego im prawa. W stanie faktycznym niniejszej sprawy oba organy kwestii ewentualnej rezygnacji osób fizycznych z przysługującego im prawa do ochrony prywatności w ogóle nie badały i się do niej nie odniosły w uzasadnieniach swoich decyzji. Zgodnie cytowały one wywody poczynione przez NSA w sprawie I OSK 2499/13, ale nie zauważyły, że sąd ten stwierdził także między innymi, że prawo do informacji publicznej podlega ograniczeniu w zakresie udostępnienia danych osobowych, chyba że chodzi o informację o osobach pełniących funkcje publiczne, mających związek z pełnieniem tych funkcji, w tym o warunkach powierzenia i wykonywania funkcji, oraz przypadek, gdy osoba fizyczna lub przedsiębiorca rezygnują z przysługującego im prawa. Zdaniem Sądu, zasadny jest także zarzut skargi dotyczący naruszenia art. 7 k.p.a. oraz art. 107 § 3 k.p.a. w zakresie braku odniesienia przez oba organy przedmiotowego stanu faktycznego do obowiązujących przepisów ustawy o dostępie do informacji publicznej, w tym w szczególności do art. 5 ust. 2 u.d.i.p. Oba organy, co trafnie podniesiono w skardze, poświęciły właściwie uwagę analizie niektórych orzeczeń sądów administracyjnych i na tej podstawie, bez głębszej refleksji i przekonującego uzasadnienia uznały, że rozstrzygnięcia w cytowanych orzeczeniach pasują do stanu faktycznego w sprawie niniejszej. Z takim stanowiskiem zgodzić się jednak nie można. Zauważenia bowiem wymaga, że nawet w przytoczonym przez organy wyroku NSA w sprawie I OSK 2499/13, sąd ten stwierdził, że w realiach niniejszej sprawy zastosowanie regulacji ustawy o ochronie danych osobowych do udostępniania informacji publicznej należało rozważyć nie w nawiązaniu do treści art. 5 ust. 1 u.d.i.p., lecz w kontekście przesłanki "prywatności osoby fizycznej" jako przesłanki ograniczającej prawo do informacji publicznej wymienionej w art. 5 ust. 2 u.d.i.p. Nie ma przy tym podstaw aby przyjmować jako założenie wyjściowe dla prowadzonej analizy, że przepisy ustawy o ochronie danych osobowych mają charakter szczególny w stosunku do ustawy o dostępie do informacji publicznej, a w konsekwencji, że przysługuje im pierwszeństwo, bądź odwrotnie. Jak podkreślono w orzecznictwie Naczelnego Sądu Administracyjnego "obie ustawy stanowią równorzędne akty prawne i w każdej sprawie konieczne staje się wyważenie możliwości realizacji prawa do informacji publicznej w sytuacji, gdy w tej informacji zawarte są jednocześnie dane osobowe. Z przepisów wymienionych ustaw nie można wyprowadzić generalnego zakazu udostępnienia informacji publicznej, w treści której figurują określone dane osobowe. Jednocześnie brak też takiej regulacji, która byłaby podstawą legalizującą co do zasady uzyskanie dostępu do danych osobowych w ramach realizowanego prawa do informacji publicznej". Jak z powyższego widać, w każdej sprawie konieczne staje się wyważenie możliwości realizacji prawa do informacji publicznej w sytuacji, gdy w tej informacji zawarte są jednocześnie dane osobowe. Z taką też sytuacją mamy do czynienia w sprawie niniejszej. Pogląd powyższy jest ugruntowany w orzecznictwie sądów administracyjnych. I tak, gdy wniosek o udostępnienie informacji publicznej dotyczy danych osobowych, podmiot zobowiązany do udzielania informacji winien zbadać, czy w świetle ochrony prawa do prywatności żądana informacja może być udzielona, a więc zastosować procedurę określona w u.d.i.p. z odwołaniem do przepisów statuujących ochronę danych osobowych (por. wyrok WSA we Wrocławiu z dnia 7 maja 2015 r., sygn. akt II SAB/Wr 76/15). Ochrona prywatności, o której mowa w art. 5 ust. 2 u.d.i.p. nie dotyczy działalności publicznej danej osoby fizycznej bądź jej działań lub zachowań, które wiążą się ściśle z działalnością publiczną, jak również nie dotyczy osoby, która zawiera kontrakt z urzędem i korzysta z przywileju czerpania z zasobów publicznych. Sąd w pełni aprobuje ten pogląd, jednakże należy zaznaczyć, że nie odnosi się on do sytuacji, gdy osoba ta otrzymała określoną kwotę ze środków publicznych należących do gminy, jednak nie z tytułu prowadzonej przez nią działalności publicznej, a w ramach odszkodowania za zajętą przez tę gminę nieruchomość (por. wyrok WSA w Gliwicach z dnia 25 marca 2015 r., sygn. akt IV SA/Gl 57/15). W ocenie Sądu, przy rozstrzyganiu sprawy niniejszej, organy nie mogą tracić z pola widzenia argumentacji podniesionej w najnowszych orzeczeniach sądów administracyjnych, wydanych później niż wyrok NSA z dnia 25 kwietnia 2014 r., sygn. akt I OSK 2499/13. W wyroku z dnia 8 kwietnia 2015 r., sygn. akt II SAB/Wa 966/14, WSA w Warszawie stanął na stanowisku, że organ poinformował skarżących, z kim Urząd Gminy w P. zawarł umowy zlecenia i umowy o dzieło za lata 2010 – 2013 z podaniem imion i nazwisk oraz kwot, i uznał to za działanie prawidłowe. Podobnie WSA w Gdańsku w wyroku z dnia 6 maja 2015 r., sygn. akt II SAB/Gd 30/15, przyjął za prawidłowe udzielenie przez organ informacji odnośnie tego, z kim (imię, nazwisko lub nazwa, adres) gmina miała obowiązujące w 2013 r. umowy albo komu (imię, nazwisko lub nazwa, adres) udzielała doraźnych zleceń wyłapywania/odławiania bezdomnych zwierząt. Ponadto WSA w Rzeszowie w wyroku z dnia 22 kwietnia 2015 r., sygn. akt II SAB/Rz 21/15, w oparciu o analizę wyroku Sądu Najwyższego z dnia 8 listopada 2012 r. w sprawie I CSK 190/12, przyjął, że reżim ochrony prawa do prywatności i reżim ochrony danych osobowych są wobec siebie niezależne. W określonych sytuacjach faktycznych przetworzenie danych osobowych może spowodować naruszenie dobra osobistego w postaci prawa do prywatności, bądź ochrona prawa do prywatności będzie wymagała sprzeciwienia się wykorzystaniu danych osobowych. Ujawnienie imion i nazwisk osób zawierających umowy cywilnoprawne z jednostką samorządu terytorialnego nie narusza prawa do prywatności tych osób, o którym mowa w art. 5 ust. 2 u.d.i.p. Zdaniem Sądu orzekającego w sprawie niniejszej, oba organy rozpoznały sprawę w sposób nieprawidłowy, bazując jedynie na zacytowaniu wybranych orzeczeń sądów administracyjnych i nie analizując przedmiotowego stanu faktycznego w kontekście obowiązujących przepisów prawa materialnego, co spowodowało, że zostały naruszone, wskazane powyżej przepisy postępowania oraz przepis art. 5 ust. 2 u.d.i.p., a to mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy (jeśli chodzi o naruszenie przepisów postępowania) oraz miało wpływ na wynik sprawy (gdy idzie o naruszenie przepisu prawa materialnego). Z racji na powyższe, brak jest – w ocenie Sądu – w stanie faktycznym niniejszej sprawy, podstaw do rozpoznawania przez Sąd pozostałych merytorycznych zarzutów skargi, gdyż powodowałoby to, że Sąd by orzekał za organ, do czego nie jest jednak uprawniony. Orzeczenia sądów administracyjnych mają bowiem charakter kasacyjny i z tego właśnie względu podstawą orzekania dla sądu administracyjnego jest materiał dowodowy i faktyczny sprawy zgromadzony przez organy w postępowaniu administracyjnym. Według art. 133 § 1 p.p.s.a. sąd wydaje wyrok po zamknięciu rozprawy na podstawie akt sprawy. Chodzi tu o akta obrazujące stan faktyczny i prawny sprawy w chwili wydania zaskarżonego aktu lub czynności, ponieważ sąd przeprowadza jedynie kontrolę działania organu administracyjnego. W konsekwencji sądy administracyjne nie dokonują ustaleń faktycznych. W postępowaniu sądowoadministracyjnym możliwe jest jedynie przeprowadzenie uzupełniającego postępowania dowodowego z dokumentów, na zasadach określonych w art. 106 § 3 p.p.s.a. Ze względu na kontrolne funkcje sądu administracyjnego sąd może dokonywać tylko takich ustaleń faktycznych, które są niezbędne dla oceny zgodności z prawem zaskarżonego aktu. Nie może natomiast dokonywać ustaleń, które mogłyby służyć merytorycznemu załatwieniu sprawy rozstrzygniętej zaskarżonym aktem. Inaczej mówiąc – nie może w tym zakresie wyręczać organu administracyjnego (por. wyrok NSA z dnia 20 lutego 2013 r., sygn. akt II GSK 150/11). Stwierdzone powyżej naruszenie przepisów postępowania sprowadzające się do braku rozpoznania przez organy istoty sprawy, czyni przedwczesną ocenę zaskarżonej decyzji z punktu widzenia prawidłowości zastosowania przepisów prawa materialnego. W postępowaniu sądowoadministracyjnym w pierwszej kolejności przeprowadzana jest bowiem kontrola aktów administracyjnych z punktu widzenia ewentualnego istnienia wad powodujących nieważność decyzji lub dających podstawę do uchylenia decyzji. Przyjęcie takiej kolejności badania zgodności z prawem decyzji uzasadnione jest tym, że ustalenie którejkolwiek z wad decyzji powodujących stwierdzenie jej nieważności lub dających podstawę do jej uchylenia czyni dalszą kontrolę nie tylko zbędną, ale i niedopuszczalną (por. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi; Komentarze, T. Woś, H. Knysiak- Molczyk, M. Romańska, WP LexisNexis; W-wa 2005, str. 461). Przy ponownym rozpoznaniu sprawy, organy przede wszystkim ustalą, czy osoby, które zawarły umowy z Gminą K. (o których mowa we wniosku), zrezygnowały lub nie z przysługującego im prawa do prywatności w rozumieniu art. 5 ust. 2 u.d.i.p., a ponadto wezmą pod uwagę argumentację przedstawioną przez Sąd w niniejszym wyroku, zaś przy wydawaniu rozstrzygnięcia zobowiązane będą uwzględnić dokonaną wykładnię omawianych przepisów. Mając powyższe na uwadze, na mocy art. 145 § 1 pkt 1 lit. a) i c) p.p.s.a. oraz art. 135 p.p.s.a., należało orzec jak w sentencji. Na mocy art. 152 p.p.s.a. należało stwierdzić, że uchylone decyzje nie mogą być wykonane w całości do czasu uprawomocnienia się niniejszego wyroku. O kosztach postępowania orzeczono na mocy art. 200 p.p.s.a.