II SA/Go 282/15

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gorzowie Wielkopolskim w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Michał Ruszyński Sędziowie Sędzia WSA Grażyna Staniszewska (spr.) Sędzia WSA Aleksandra Wieczorek Protokolant st. sekr. sąd. Monika Walentynowicz po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 24 czerwca 2015 r. sprawy ze skargi Prokuratora Apelacyjnego na rozporządzenie Wojewody z dnia [...] r. nr [...] w przedmiocie zmiany rozporządzenia nr [...] Wojewody z dnia [...] r. w sprawie utworzenia Parku Krajobrazowego o nazwie "[...]" I. stwierdza nieważność zaskarżonego rozporządzenia, II. określa, że zaskarżone rozporządzenie nie podlega wykonaniu Wojewoda, działając na podstawie art. 17 ust. 1 ustawy z dnia 16 kwietnia 2004 r. o ochronie przyrody (DZ.U. z 2004 r. Nr 92 poz. 880), w dniu 15 listopada 2004 r. wydał rozporządzenie Nr [...] o zmianie rozporządzenia Nr [...] Wojewody z dnia [...] września 2001 r. w sprawie utworzenia Parku Krajobrazowego o nazwie [...]. Rozporządzenie to zostało ogłoszone w Dzienniku Urzędowym Województwa Nr 91 poz. 7443. W rozporządzeniu Wojewoda zmienił treść § 3 ust. 1 rozporządzenia Nr [...] Wojewody z dnia [...] września 2001 r. w sprawie utworzenia Parku Krajobrazowego o nazwie [...], nadając mu nowe brzmienie: "na terenie parku zakazuje się: 1) realizacji przedsięwzięć mogących znacząco oddziaływać na środowisko w rozumieniu art. 51 ustawy z dnia 27 kwietnia 2001 r. - Prawo ochrony środowiska (Dz. U. Nr 62, poz. 627 ze zmianami), 2) umyślnego zabijania dziko występujących zwierząt, niszczenia ich nor, legowisk, innych schronień i miejsc rozrodu oraz tarlisk i złożonej ikry, z wyjątkiem amatorskiego połowu ryb oraz wykonywania czynności w ramach racjonalnej gospodarki rolnej, leśnej, rybackiej i łowieckiej, 3) likwidowania i niszczenia zadrzewień śródpolnych, przydrożnych i nadwodnych, jeżeli nie wynikają z potrzeby ochrony przeciwpowodziowej lub zapewnienia bezpieczeństwa ruchu drogowego lub wodnego lub budowy, odbudowy, utrzymania, remontów lub naprawy urządzeń wodnych, 4) pozyskiwania do celów gospodarczych skał, w tym torfu oraz skamieniałości, w tym kopalnych szczątków roślin i zwierząt, a także minerałów, 5) wykonywania prac ziemnych trwale zniekształcających rzeźbę terenu, z wyjątkiem prac związanych z zabezpieczeniem przeciwpowodziowym lub przeciwuskokowym lub budową, odbudową, utrzymaniem, remontem lub naprawą urządzeń wodnych, 6) dokonywania zmian stosunków wodnych, jeżeli zmiany te nie służą ochronie przyrody lub racjonalnej gospodarce rolnej, leśnej, wodnej lub rybackiej, 7) budowania nowych obiektów budowlanych w pasie szerokości 100m od linii brzegów rzek, jezior i innych zbiorników wodnych, z wyjątkiem obiektów służących turystyce wodnej, gospodarce wodnej lub rybackiej, 8) likwidowania, zasypywania i przekształcania zbiorników wodnych, starorzeczy oraz obszarów wodno - błotnych, 9) wylewania gnojownicy, z wyjątkiem nawożenia własnych gruntów rolnych, 10) prowadzenie chowu i hodowli zwierząt metodą bezściółkową, 11) utrzymywania otwartych rowów ściekowych i zbiorników ściekowych, 12) organizowania rajdów motorowych i samochodowych, 13) używania łodzi motorowych i innego sprzętu motorowego na otwartych zbiornikach wodnych. Na rozporządzenie Wojewody nr [...] o zmianie rozporządzenia Nr [...] Wojewody z dnia [...] września 2001 r. w sprawie utworzenia Parku Krajobrazowego o nazwie [...] skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gorzowie Wlkp. wniósł Prokurator Apelacyjny. Rozporządzeniu zarzucił: 1) rażące naruszenie przepisu art. 16 ust. 4 u.o.p. (DZ.U. Nr 92 poz. 880 w wersji z dnia wydania rozporządzenia), polegające na bezpodstawnym uznaniu, że projekt zaskarżonego rozporządzenia zmieniającego wcześniejsze rozporządzenie w sprawie utworzenia Parku Krajobrazowego nie wymagał uzgodnienia z właściwymi radami gmin, 2) przyjęcie nieznanej prawu instytucji "dostosowania" aktu normatywnego do zmian w porządku prawnym i uznania, że zwalnia ona z rygorów określonych dla nowelizacji tego aktu, 3) naruszenie art. 16 ust. 3 i ust. 4 i art. 157 u.o.p. w zw. z § 34 Zasad Techniki Prawodawczej - załącznik do rozporządzenia Prezesa Rady Ministrów z dnia 20 czerwca 2002 r. (DZ.U. Nr 100 poz. 908), polegającym na fragmentarycznej nowelizacji aktu wykonawczego zachowanego w mocy czasowo przez nową ustawę z dnia 16 kwietnia 2004 r. o ochronie przyrody nie przewidującej takiej nowelizacji. Skarżący wniósł o stwierdzenie nieważności zaskarżonego rozporządzenia. W uzasadnieniu skargi prokurator wskazał, że art. 16 ust. 1 u.o.p. stanowi, iż park krajobrazowy obejmuje obszar chroniony ze względu na wartości przyrodnicze, historyczne i kulturowe oraz walory krajobrazowe w celu zachowania, popularyzacji tych wartości w warunkach zrównoważonego rozwoju. Utworzenie parku krajobrazowego lub powiększenie jego obszaru następuje w drodze rozporządzenia wojewody, które określa nazwę, obszar, przebieg granicy i otulinę, szczególne cele ochrony oraz zakazy właściwe dla danego parku, o których mowa w art. 17 ust. 1 wynikające z potrzeb jego ochrony. Projekt rozporządzenia w sprawie utworzenia, zmiany granic lub likwidacji parku krajobrazowego wymaga uzgodnienia z właściwą miejscowo radą gminy. W przedmiotowej sprawie prokurator stwierdził, że zaskarżone rozporządzenie Wojewody wprowadza na terenie Parku szereg nowych lub odmiennie określonych zakazów wynikających z art. 17 ust. 1 u.o.p. Zmienione w tym zakresie rozporządzenie Wojewody Nr [...] z dnia [...] września 2001 r. w sprawie utworzenia Parku Krajobrazowego o nazwie [...] w sposób odmienny formułowało zakazy i ograniczenia obowiązujące na terenie parku ( § 3 ) wynikające z postanowień u.o.p. Podkreślenia wymaga, że z treści art. 16 ust. 3 u.o.p. wynika, że utworzenie parku krajobrazowego następuje rozporządzeniem, które powinno zawierać elementy wymienione w treści tego przepisu. Pod ustawowym pojęciem "utworzenia parku krajobrazowego" nie kryje się więc jedynie wyznaczenie terenów w sensie geograficznym, tzn. ustalenie ich położenia i granic czyli wyznaczenie terenów parku poprzez jego wskazanie w terenie. Pod pojęciem tym należy rozumieć inne wymogi wymienione w ustawie dotyczące parków krajobrazowych. W zakresie tego ustawowego pojęcia mieszczą się więc także ustalenia dotyczące szczególnych celów ochrony oraz zakazy właściwe dla danego parku krajobrazowego, wybrane spośród zakazów, o których mowa w art. 17 ust. 1 ustawy, wynikające z potrzeb jego ochrony. Prokurator zaznaczył, że z art. 16 ust. 4 u.o.p. wynika obowiązek wojewody do uzgodnienia z właściwymi miejscowo radami gmin projektu rozporządzenia w sprawie utworzenia parku krajobrazowego. W przepisie tym ustawodawca wyraźnie wskazuje, że uzgodnieniom podlega projekt rozporządzenia, a więc całe rozporządzenie, ze wszystkimi ustaleniami w nim zawartymi, które mogą zostać zapisane z mocy art. 16 ust. 3 u.o.p. Zdaniem skarżącego należy w związku z tym przyjąć, że każda zmiana rozporządzenia wydanego na podstawie u.o.p., nawet w przypadku, gdy rozporządzeniem tym nie zmienia się granic parku krajobrazowego, a zmienia się inne ustalenia dotyczące tego terenu, wymaga także uzgodnień z właściwymi radami gmin. Uzgodnień tych wymaga rozporządzenie w sprawie utworzenia parku krajobrazowego ze wszystkimi zawartymi tam elementami, a nie tylko rozporządzenie w części dotyczącej oznaczenia fizycznego (położenia) tychże terenów lub też pierwsze rozporządzenie wprowadzające tę formę ochrony na danym obszarze. Inna wykładnia wskazanego przepisu mogłaby prowadzić do obejścia prawa przez organ wydający takie rozporządzenie. Skoro bowiem, w sprawie należałoby dokonać uzgodnień jedynie przy pierwszym rozporządzeniu, którym utworzono obszar parku krajobrazowego i wprowadzono np. tylko część zakazów określonych w art 17 u.o.p., to zmieniając takie rozporządzenie wojewoda mógłby w sposób dowolny bez konieczności uzgodnień wprowadzić kolejne zakazy tym przepisem określone lub kolejne ustalenia dotyczące szczególnych celów ochrony, które przecież jak wyżej wskazano wymagają uzgodnienia z radami gmin. Taka wykładnia przepisu art. 16 ust. 3 i 4 u.o.p. byłaby niedopuszczalna. Wobec powyższego stwierdzić należy, że projekt rozporządzenia Wojewody z dnia [...] listopada 2004 r. Nr [...] o zmianie rozporządzenia Nr [...] Wojewody z dnia [...] września 2001 r. w sprawie utworzenia Parku Krajobrazowego o nazwie [...], wprowadzający nowe regulacje dotyczące zakazów wynikających z at. 17 ust. 1 ustawy, nie został uzgodniony z właściwymi miejscowo radami gmin (w tym przypadku Radami Gmin w [...]). Potwierdza to pismo Dyrektora Zespołu Parków Krajobrazowych Województwa z dnia [...] lutego 2015 r. wskazujące, że brak jest dokumentacji potwierdzającej przeprowadzenie procedury uzgadniającej projekt rozporządzenia z radami w.w. gmin. Zdaniem skarżącego stanowiło to istotne naruszenie procedury uzgodnień określonej w art. 16 ust. 4 u.o.p. Takie stanowisko znajduje także uzasadnienie w wyrokach NSA z dnia 18 stycznia 2007 r. II OSK 1589/06, z dnia 11 marca 2009 r. II OSK 1220/08, a także WSA w Olsztynie z dnia 24 lutego 2006 r. II SA/Ol 121/06, WSA w Poznaniu z dnia 10 czerwca 2009 r. IV SA/Po 324/09, z dnia 22 marca 2012 r. IV SA/Po 61/12, a także w wyroku WSA w Gorzowie Wlkp. z dnia 19 kwietnia 2012 r. N SA/Go 207/12. Ustawodawca nie przewidział możliwości zwolnienia organu wydającego rozporządzenie z powyższej procedury przyjęcia rozporządzenia. Szczegółowa procedura nie została też wprowadzona w przepisach przejściowych nowej ustawy o ochronie przyrody. Wprawdzie art. 153 ustawy o ochronie przyrody stanowi, że formy ochrony przyrody o których mowa w art. 6 ust. 1 pkt 1 - 4 i 6 - 10 (w tym także parku krajobrazowego) utworzone lub wprowadzone przed dniem wejścia w życie ustawy stają się formami przyrody w rozumieniu niniejszej ustawy, jednakże należy pamiętać, że formy ochrony przyrody utworzone na podstawie rozporządzeń wydanych w oparciu o przepisy ustawy o ochronie przyrody z 1991 r. (art. 23 w związku z art. 26 ustawy z 1991 r.) obowiązują w takim kształcie, w jakim istniały przed dniem wejścia w życie ustawy z 16 kwietnia 2004 r. o ochronie przyrody. Natomiast z chwilą wydania przepisów wykonawczych do ustawy z 16 kwietnia 2004 r. dotychczasowe przepisy wykonawcze wydane na podstawie poprzedniej ustawy o ochronie przyrody przestały obowiązywać, co oznacza także, że z tą chwilą poprzednie formy ochrony przyrody przestały istnieć, gdyż zostały zastąpione nowymi formami ochrony przyrody, zgodnymi z nowo wydana ustawą. Skarżący przywołał także stanowisko wyrażone przez WSA w Poznaniu w uzasadnieniu wyroku z dnia 22 września 2011 r. w sprawie IV SA/Po dot. rozporządzenia wojewody w przedmiocie obszaru chronionego krajobrazu. Stwierdzając nieważność tego rozporządzenia Sąd wskazał, że rozporządzenie wojewody w sprawie wyznaczenia obszaru chronionego krajobrazu (tudzież inny akt prawny ustanawiający określoną formę przyrody - w przedmiotowej sprawie park krajobrazowy) nie ma jednorodnego charakteru. "W części obejmującej określone zakazy wprowadzone na terenie danego obszaru, ma ono charakter rozporządzenia "klasycznego" tj. aktu zawierającego normy generalne i abstrakcyjne. Natomiast w zakresie, w jakim kreuje ono określoną formę ochrony przyrody, przybiera postać rozporządzenia będącego swoistym rozstrzygnięciem konkretnej sprawy. W tej kategorii rozporządzeń mieszczą się takie, które coś kreują, znoszą, przekazują (np. ustanawiają jakiś znak, wzór, powołują albo znoszą określoną sytuację), a więc poprzez które dokonuje się swoistych aktów rozumianych jako czynności. Rozróżnienie tych dwóch typów rozporządzeń ma bardzo doniosłe konsekwencje praktyczne. W odróżnieniu bowiem od rozporządzeń "klasycznych" które oddziałują przez cały okres swego obowiązywania, rozporządzenia należące do drugiej kategorii wywierają skutek "jednorazowo", tylko w momencie ich wejścia w życie - dokonując wówczas jakiejś zmiany w świecie (np. coś powołując, coś znosząc) - i z tą chwilą ulegają "skonsumowaniu". Natomiast powołane takim rozporządzeniem instytucje (ustanowione wzory, znaki itp.) funkcjonują nadal". Sąd podkreślił, że nowelizacja (zmiana) pierwotnego rozporządzenia jest możliwa, ale tylko co do "klasycznej" (normatywnej) części tego rozporządzenia. Z powyższych uwag wynika, że zaskarżonego rozporządzenia nie można uznać za akt nowelizujący rozporządzenie Nr [...], gdyż w istniejącym stanie rzeczy taka konstrukcja nie była dopuszczalna. Pozostaje przyjąć, że mamy w tym przypadku do czynienia ze swoistym rozporządzeniem, które "odnawia" granice Parku i jego otuliny określając je w odmienny niż dotychczas sposób (acz niewykluczone, iż zgodnie z dotychczasowym ich przebiegiem, za czym może przemawiać niezmieniona wielkość powierzchni Parku i otuliny), ustala szczególne cele ochrony Parku i wprowadza nowy katalog zakazów w miejsce dotychczasowych (które notabene najprawdopodobniej wygasły już wcześniej w związku z treścią art. 11 ustawy nowelizującej u.o.p. z 1991 r. z dnia 7 grudnia 2000 r.). Przy tym w zakresie, w jakim nowo wyznaczony obszar Parku pokrywa się z obszarem wytyczonym na podstawie rozporządzenia Nr 20, owo "wyznaczenie" miałoby wyłącznie skutek deklaratoryjny (potwierdzający kontynuację dotychczasowej formy). Natomiast w pozostałym zakresie, tj. co do terenów, które na skutek wskazywanego przez organ "doprecyzowania" i "uszczegółowienia" granic Parku zostałyby ewentualnie włączone w obszar Parku albo zeń wyłączone, a także co do ustalonych szczególnych celów ochrony oraz zmodyfikowanych zakazów, rozporządzenie wywierałoby skutek konstytutywny. Podkreślić należy, że w sferze ustanowionych zakazów zaskarżone rozporządzenie jest bardzo restrykcyjne, o czym świadczy fakt, że zostały w nim recypowane w zasadzie wszystkie zakazy przewidziane w art. 17 ust. 1 u.o.p. ( z wyjątkiem nieadekwatnego w tym przypadku art. 17 ust. 1 pkt 8). Nie sposób zatem przyjąć, że wprowadzenie tak obszernego i dolegliwego spektrum zakazów nie oddziaływałoby na sytuację prawną zainteresowanych gmin i pociągało za sobą obowiązku dokonania uzgodnień. Z zestawienia treści art. 153 i 157 u.o.p. wynika, że z momentem wejścia w życie nowych przepisów wykonawczych, stare przepisy (wydane na podstawie ustawy z 1991 r.) tracą moc. Uchylenie starych przepisów winno nastąpić automatycznie (z momentem wejścia w życie nowych przepisów wykonawczych) i obejmować cały akt prawny. Dlatego też, zdaniem skarżącego, nie mogło dojść do fragmentarycznej zmiany, nowelizacji treści wcześniejszych aktów powołujących do życia Park Krajobrazowy o nazwie [...]. Wcześniejsze przepisy z momentem wydania nowych traciły bowiem moc wiążącą. Wojewoda poprzestając tylko na częściowej nowelizacji rozporządzenia sprawił, że zaskarżone rozporządzenie odnosi się do przepisów, które już zostały uchylone. Regułą jest natomiast, że dotychczasowy akt wykonawczy - pozostawiony czasowo w mocy - nie jest nowelizowany, lecz zastępowany nowym aktem wykonawczym, opracowanym już pod rządami nowego prawa. Odpowiadając na skargę Sejmik Województwa zgodził się z zarzutami przedstawionymi w skardze i wniósł o stwierdzenie nieważności zaskarżonego rozporządzenia Nr [...] Wojewody z dnia [...] listopada 2004 r. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył co następuje. Skarga była zasada. Kontrola sądu administracyjnego, zgodnie z art. 1 § 1 i § 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (DZ.U. z 2002 r. nr 153, poz. 1269 ze zm.) oraz art. 3 § 1 i § 2 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (DZ.U. z 2012 r. poz. 270, dalej: p.p.s.a.) polega na badaniu zgodności z prawem zaskarżonych aktów administracyjnych. Kontrola ta sprowadza się do zbadania, czy w toku rozpoznania sprawy organy administracji publicznej nie naruszyły prawa materialnego i procesowego w stopniu istotnie wpływającym na wynik sprawy. Ocena ta jest dokonywana według stanu prawnego i zasadniczo na podstawie akt sprawy istniejących w dniu wydania zaskarżonego aktu. Przechodząc do tak rozumianej kontroli zaskarżonego rozporządzenia należy wskazać, że zgodnie z art. 16 ust. 1 u.o.p. park krajobrazowy obejmuje obszar chroniony ze względu na wartości przyrodnicze, historyczne i kulturowe oraz walory krajobrazowe w celu zachowania, popularyzacji tych wartości w warunkach zrównoważonego rozwoju (ust. 1). Utworzenie parku krajobrazowego lub powiększonego jego obszaru następuje w drodze rozporządzenia wojewody, które określa jego nazwę, obszar, przebieg granicy i otulinę, jeżeli została wyznaczona, szczególne cele ochrony oraz zakazy właściwe dla danego parku krajobrazowego lub jego części wybrane spośród zakazów, o których mowa w art. 17 ust. 1 ustawy, wynikające z potrzeb jego ochrony (ust. 3). Projekt rozporządzenia w sprawie utworzenia, zmiany granic lub likwidacji parku krajobrazowego wymaga uzgodnienia z właściwą radą gminy (ust. 4). Rację ma skarżący, że w przepisie art. 16 ust. 4 u.o.p. ustawodawca wyraźnie wskazuje, że uzgodnieniom podlega projekt rozporządzenia, a więc całe rozporządzenie, ze wszystkimi ustaleniami w nim zawartymi, które mogą być zapisane z mocy art. 16 ust. 3 u.o.p. W rozpoznawanej sprawie nie mamy do czynienia z nowym rozporządzeniem w sprawie utworzenia parku krajobrazowego - w związku z wejściem w życie ustawy z dnia 16 kwietnia 2004 r. o ochronie przyrody - lecz ze zmianą rozporządzenia z dnia 27 września 2001 r. w sprawie utworzenia Parku Krajobrazowego [...]. W tym kontekście słuszne jest stanowisko skarżącego, że każda zmiana rozporządzenia wydanego na podstawie u.o.p., nawet w przypadku gdy rozporządzeniem tym nie zmienia się granic parku krajobrazowego, a zmianie podlegają inne ustalenia dotyczące tego terenu (nowe zakazy właściwe dla parku krajobrazowego), wymaga także uzgodnień z właściwymi radami gmin. Uzgodnień tych nie dokonuje się tylko przy pierwszym rozporządzeniu w sprawie utworzenia parku krajobrazowego. W przeciwnym wypadku, jak słusznie zauważył skarżący, wojewoda zmieniając takie rozporządzenie mógłby w sposób dowolny bez konieczności uzgodnień wprowadzić kolejne zakazy, które wymagają uzgodnienia z radami gmin. Z dołączonego do skargi pisma Dyrektora Zespołu Parków Krajobrazowych Województwa z dnia [...] lutego 2015 r. wynika, że procedura dotycząca uzgodnienia projektu dokumentu z radami gmin w [...] nie została przeprowadzona. Stanowiło to istotne naruszenie procedury określonej w art. 16 ust. 4 u.o.p., uzasadniające stwierdzenie nieważności. Zgodnie z art. 157 u.o.p. dotychczasowe przepisy wykonawcze wydane na podstawie przepisów ustawy z dnia 16 października 1991 r. o ochronie przyrody (DZ.U. z 2001 r. Nr 99, poz. 1079 ze zm.) zachowują moc do czasu wejścia w życie aktów wykonawczych wydanych na podstawie niniejszej ustawy. § 34 Zasad Techniki Prawodawczej (załącznik do rozporządzenia Prezesa Rady Ministrów z dnia 20 czerwca 2002 r., DZ. U, Nr 100, poz. 908) stanowi, że nie nowelizuje się aktu wykonawczego zachowanego czasowo w mocy przez nową ustawę, chyba że ustawa wyraźnie taką możliwość przewiduje. Przepisy u.o.p., jak zasadnie wskazał skarżący, na temat ewentualnej dopuszczalności takiej nowelizacji milczą. Słuszna jest więc konstatacja skarżącego, że zaskarżone rozporządzenie w istocie nie można uznać za akt nowelizujący rozporządzenie Nr [...], gdyż taka konstrukcja w istniejącym stanie prawnym nie była dopuszczalna. Sejmik Województwa powinien więc wydać nowe rozporządzenie wykonawcze do u.o.p. Uzasadniony okazał się więc także zarzut naruszenia przepisu art. 16 ust. 3 i 4 oraz art. 157 u.o.p. w zw, z § 34 Zasad Techniki Prawodawczej. W tym stanie rzeczy Sąd, na podstawie art. 147 § 1 p.p.s.a., orzekł jak w punkcie I sentencji wyroku. O wykonalności zaskarżonego aktu (pkt II sentencji wyroku) orzeczono na podstawie art. 152 p.p.s.a. ----------------------- 8