II SA/Wa 1630/14

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Ewa Pisula-Dąbrowska (spr.), Sędziowie WSA Ewa Grochowska-Jung, Stanisław Marek Pietras, Protokolant referent stażysta Małgorzata Ciach, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 24 czerwca 2015 r. sprawy ze skargi M. N. na decyzję Komendanta Głównego Policji z dnia [...] lipca 2014 r. nr [...] w przedmiocie umorzenia postępowania administracyjnego 1. uchyla zaskarżoną decyzję oraz utrzymaną nią w mocy decyzję organu pierwszej instancji; 2. stwierdza, że zaskarżona decyzja nie podlega wykonaniu w całości. Komendant Główny Policji decyzją z dnia [...] lipca 2014 r. Nr [...], na podstawie art. 138 § 1 pkt 2 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2013 r., poz. 267), uchylił decyzję Komendanta Wojewódzkiego Policji w K. z dnia [...] kwietnia 2014 r. Nr [...], którą to decyzją odmówiono M. N., [...]. w stanie spoczynku, podwyższenia dodatku służbowego i umorzył postępowanie pierwszej instancji. W uzasadnieniu organ wskazał, że Komendant Wojewódzki Policji w K. rozkazem personalnym z dnia [...] maja 2013 r. zwolnił [...] w stanie spoczynku ze służby w Policji z dniem [...] czerwca 2013 r. Wnioskiem z dnia 26 czerwca 2013 r. M. N. zwrócił się do Komendanta Wojewódzkiego Policji w K. z prośbą o podwyższenie na stałe dodatku służbowego z kwoty 700 zł miesięcznie do kwoty wyższej z uwagi na pogarszający się stan zdrowia. Organ wskazał, że stosownie do art. 106 ust. 3 ustawy o Policji, prawo do uposażenia wygasa z ostatnim dniem miesiąca, w którym nastąpiło zwolnienie policjanta ze służby. W związku z tym, że brak jest podstaw (skoro nie wiąże go z organem stosunek służbowy) do prowadzenia postępowania w przedmiocie podwyższenia dodatku służbowego wynikającego z tego stosunku po dniu [...] czerwca 2013 r. Organ wskazał też, że decyzja o podwyższeniu dodatku służbowego jest decyzją wydawaną w ramach uznania administracyjnego po wszczęciu tego postępowania z urzędu (a nie na wniosek zainteresowanego) i po pozytywnej weryfikacji wywiązywania się przez funkcjonariusza z obowiązków służbowych. W konkluzji stwierdził, że nieracjonalnym byłoby wydawanie postanowienia o odmowie wszczęcia postępowania, skoro postępowanie to zostało przez organ I instancji rozstrzygnięte. Powyższa decyzja stała się przedmiotem skargi M. N. do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie. Wnosząc o stwierdzenie nieważności, ewentualnie uchylenie, zaskarżonej decyzji skarżący podniósł: I. naruszenie przepisów postępowania, mające istotny wpływ na wynik sprawy, a to art. 6, 7, 8, 11, art. 61 § 1, 138 § 1 pkt 2 w zw. z art. 105 § 1 w zw. art. 107 § 3 Kodeksu postępowania administracyjnego (dalej jako "k.p.a."), poprzez uchylenie decyzji Nr [...] [...] Komendanta Wojewódzkiego Policji z dnia [...] kwietnia 2014 r. w całości i umorzenie postępowania pierwszej instancji, w skutek błędnego przyjęcia przez organ II instancji, iż wniosek policjanta o przyznanie lub podwyższenie dodatku służbowego nie może wszczynać postępowania administracyjnego i kończyć się wydaniem decyzji w rozumieniu Kodeksu postępowania administracyjnego, bez należytego uzasadnienia przez organ tego stanowiska. Twierdził, iż zgodnie z art. 99 ust. 1, art. 100, art. 104 ust. 3 ustawy z dnia 6 kwietnia 1990 r. o Policji w zw. z przepisami § 1 pkt 4, § 2 ust. 1, § 3 ust. 1 pkt 2 rozporządzenia Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji z dnia 14 maja 2013 r. w sprawie szczegółowych praw i obowiązków oraz przebiegu służby policjantów (Dz. U. z 2013 r. Nr 0 poz. 644) sprawa należnego uposażenia jest sprawą osobową policjanta, która może być załatwiona również na wniosek policjanta, a złożenie wniosku powoduje wszczęcie postępowania administracyjnego, które powinno zakończyć się wydaniem decyzji administracyjnej rozstrzygającej sprawę co do istoty, II. naruszenie przepisów postępowania, mające istotny wpływ na wynik sprawy, a to art. 7, 8, 11, 28, 61 § 1 i 3, 138 § 1 pkt 2 w zw. z art. 105 § 1 w zw. z art. 107 § 3 Kodeksu postępowania administracyjnego, poprzez uchylenie decyzji Nr [...] [...] Komendanta Wojewódzkiego Policji w całości i umorzenie postępowania pierwszej instancji w skutek błędnego przyjęcia przez organ II instancji, iż zwolnienie skarżącego ze służby w Policji z dniem [...] czerwca 2013 r. nie daje podstaw do prowadzenia postępowania w przedmiocie podwyższenia dodatku służbowego, bez należytego uzasadnienia przez organ tego stanowiska. Twierdził, iż przepisy art. 99 ust. 1, art. 100, art. 104 ust. 3, art. 107 ust. 1 i 3 pkt 2 ustawy z dnia 6 kwietnia 1990 r. o Policji nie dają podstawy do umorzenia postępowania z uwagi na bezprzedmiotowość wobec rozwiązania stosunku służbowego, III. naruszenie przepisów postępowania, mające istotny wpływ na wynik sprawy, a to art. 15, 7, 77 § 1, 104 § 2, art. 107 § 1 i 3 k.p.a., poprzez nie rozstrzygnięcie w decyzji żądania skarżącego w przedmiocie przyznania dodatku, zgodnie ze złożonym wnioskiem z dnia 26 czerwca 2013 r. oraz nie uzasadnienie tego w zaskarżonej decyzji, IV. naruszenie przepisów postępowania, a to art. 6, 7, 156 § 1 pkt. 2 k.p.a. w zw. z art. 127 § 2 k.p.a., poprzez oparcie decyzji przez organ I instancji na akcie kierownictwa wewnętrznego, tj. na decyzji Komendanta Głównego Policji, nie stanowiącej źródła prawa powszechnie obowiązującego i niedostrzeżenie tego faktu przez organ II instancji, V. naruszenie przepisów postępowania, mające istotny wpływ na wynik sprawy art. 7, 8, 11, 138 § 1 pkt. 2 w zw. z art. 105 § 1 w zw. z art. 107 § 3 Kodeksu postępowania administracyjnego, poprzez uchylenie decyzji 34/14 Komendanta Wojewódzkiego Policji w K. i umorzenie postępowania pierwszej instancji z uwagi na bezprzedmiotowość, podczas gdy dla organu II instancji postępowanie nie było bezprzedmiotowe przy wydaniu decyzji nr [...] KGP z dnia [...] grudnia 2013 r., mimo, iż w dacie wydania tej decyzji skarżący nie był już czynnym policjantem, co nie budzi zaufania skarżącego do władzy publicznej. Podniósł, że organ nie uzasadnił, dlaczego w dniu [...] grudnia 2013 r. postępowanie dla organu II instancji nie było bezprzedmiotowe, natomiast w dniu [...] lipca 2014 r. stało się ono bezprzedmiotowe mimo, iż stan faktyczny sprawy nie zmienił się ponieważ organ I instancji nie wykonał żadnych czynności dowodowych, a ograniczył się jedynie do ponownego przeanalizowania sprawy, VI. naruszenie przepisów art. 7 k.p.a. oraz art. 2 i art. 45 ust. 1 Konstytucji RP, poprzez umorzenie postępowania w skutek błędnego przyjęcia, że niedopuszczalna jest droga administracyjna dochodzenia dodatku służbowego z wniosku policjanta oraz prowadzenie postępowania po rozwiązaniu stosunku służbowego z policjantem, co w konsekwencji prowadzi do pozbawienia policjanta możliwości dochodzenia należnych roszczeń ze stosunku służbowego na drodze sądowo-administracyjnej, co sprzeczne jest z konstytucyjną zasadą demokratycznego państwa prawnego oraz prawa do sądu, VII. naruszenie przepisów postępowania, mające istotny wpływ na wynik sprawy art. 10 § 1 w zw. z art. 8 k.p.a., poprzez nie zawiadomienie strony skarżącej przez organ I instancji o możliwości wypowiedzenia się co do zebranych dowodów i nie dostrzeżenie tego faktu przez organ II instancji w postępowaniu odwoławczym, VIII. naruszenie przepisów postępowania mające istotny wpływ na wynik sprawy, a to art. 7, 77 § 1, 80, 107 § 3 k.p.a., poprzez brak wyjaśnienia w sposób wyczerpujący stanu taktycznego niniejszej sprawy, odstąpienie od przeprowadzenia postępowania dowodowego, a w konsekwencji brak istotnych dla sprawy ustaleń przez organ I instancji, a także niewykonanie przez organ I instancji czynności wskazanych przez organ II instancji zawartych w decyzji Komendanta Głównego Policji nr [...] z dnia [...] grudnia 2013 r. i nie dostrzeżenie tych uchybień przez organ II instancji podczas kolejnego rozpatrywania sprawy w postępowaniu odwoławczym, IX. naruszenie art. 35 § 1 i 3 w zw. z art. 12 k.p.a., poprzez wydanie decyzji po upływie miesiąca od złożenia odwołania. W uzasadnieniu skargi skarżacy podniósł, że skoro przepisy ustawy o Policji nie stanowią wprost, w jakiej formie prawnej ma zostać rozstrzygnięty wniosek o podwyższenie dodatku, to w przypadku sporu należy przyjąć, że w formie decyzji, bo zwiększa to zakres ochrony prawnej adresata aktu. Podniósł też, że nie ma podstaw do twierdzenia, że policjant nie ma legitymacji do żądania wszczęcia postępowania o przyznanie i podwyższenie dodatku służbowego. Wskazał, że stosownie do art. 61 k.p.a., postępowanie administracyjne wszczyna się na żądanie strony lub z urzędu i przepis ten powinien być interpretowany w powiązaniu z art. 99 ust. 1, art. 100 i art. 104 ust. 3 ustawy o Policji oraz § 9 ust. 1, 2 i ust. 4 rozporządzenia Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji z dnia 6 grudnia 2001 r. w sprawie szczegółowych zasad otrzymywania uposażenie zasadniczego policjantów (...), a także z przepisami rozporządzenia Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji z dnia 14 mają 2013 r. w sprawie szczegółowych praw i obowiązków oraz przebiegu służby policjantów. W uzasadnieniu skargi podkreślono też, że policjant został zwolniony ze służby z dniem [...] czerwca 2013 r., co oznacza, że do tego dnia był czynnym policjantem, a postępowanie w zakresie dodatku zostało wszczęte drogą służbową w dniu 26 czerwca 2013 r. Oznacza to, że jego sprawa powinna być rozpoznana w drodze decyzji co do istoty, bowiem dotyczy wzrostu uposażenia, które skarżący nabył jeszcze podczas pełnienia służby. Twierdził, że z chwilą przejścia w stan spoczynku nie utracił przymiotu strony i nadal posiada interes prawny w rozstrzygnięciu sprawy merytorycznie a nie formalnie, poprzez umorzenie postępowania. W skardze odniesiono się również do polecenia służbowego Komendanta Głównego Policji zakazującego podwyższania dodatku służbowego policjantom, którzy nie legitymują się 25-letnim stażem, które to polecenie miało wpływ na rozstrzygnięcie sprawy. W uzasadnieniu skargi, skarżący rozwinął też zarzut naruszenia art. 107 § 3 k.p.a. W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje: Sądy administracyjne sprawują kontrolę działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem. Oznacza to, że w zakresie dokonywanej kontroli Sąd bada, czy organ administracji orzekając w sprawie nie naruszył prawa w stopniu mogącym mieć wpływ na wynik sprawy. Zgodnie z treścią art. 134 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jedn. Dz. U. z 2012 r. poz. 270 ze zm. ), Sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną. Skarga jest zasadna, albowiem zaskarżona decyzja narusza przepisy prawa. W pierwszej kolejności wskazać należy, iż przepis art. 105 § 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. - Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2013 r., poz. 267 ze zm.), który Komendant Główny Policji przyjął za podstawę rozstrzygnięcia sprawy dotyczącej przyznania i podwyższenia dodatku służbowego, wiąże bezprzedmiotowość postępowania z brakiem któregoś z elementów materialnego stosunku prawnego, co w konsekwencji powoduje niemożność rozstrzygnięcia sprawy co do jej istoty. Decyzja o umorzeniu postępowania zapada więc w sytuacji, gdy przyznanie określonego uprawnienia stało się zbędne lub organ administracji stwierdził oczywisty brak podstaw prawnych i faktycznych do merytorycznego rozpatrzenia sprawy. W świetle orzecznictwa Naczelnego Sądu Administracyjnego, bezprzedmiotowość postępowania rozumiana jest jako brak przedmiotu postępowania. Tym przedmiotem jest zaś konkretna sprawa, w której organ administracji publicznej jest władny i jednocześnie zobowiązany rozstrzygnąć na podstawie przepisów prawa materialnego o uprawnieniach lub obowiązkach indywidualnego podmiotu. Jeżeli w toku prowadzonego postępowania administracyjnego okaże się, że brak jest ustawowej przesłanki uwzględnienia żądania, to w takiej sytuacji można mówić o bezzasadności żądania, nie zaś o bezprzedmiotowości postępowania w rozumieniu art. 105 § 1 k.p.a. (tak też NSA w wyroku z dnia 20 września 2011 r. sygn. akt. I OSK 697/11, publik. LEX nr 1068530). Oznacza to konieczność załatwienia sprawy przez wydanie decyzji rozstrzygającej sprawę co do jej istoty. W doktrynie przyjmuje się, iż postępowanie staje się bezprzedmiotowe w przypadku śmierci strony, gdy sprawa dotyczy praw i obowiązków niedziedzicznych i nieprzechodzących na następców prawnych albo w toku postępowania okaże się, że osoba, której żądanie spowodowało wszczęcie postępowania, nie legitymuje się interesem prawnym; gdy decyzja będąca przedmiotem postępowania odwoławczego prowadzonego w trybie nadzoru wygasła: gdy w toku postępowania przestanie istnieć przedmiot sprawy, jeżeli sprawa nie podlega rozstrzygnięciu w drodze decyzji, a postępowanie zostało wszczęte na żądanie strony; w przypadku braku w obowiązującym systemie prawnym przepisu umożliwiającego stronie przyznanie żądanego uprawnienia; jeżeli w dniu podejmowania rozstrzygnięcia nie obowiązują już przepisy o załatwieniu sprawy w drodze decyzji administracyjnej. W ocenie Sądu, nie zaistniała przesłanka do umorzenia postępowania. Wniosek skarżącego pochodził od policjanta, a więc podmiotu uprawnionego - strony w rozumieniu art. 28 k.p.a. Strona domaga się przyznania świadczenia wynikającego z przepisów prawa materialnego - art. 100 w zw. z art. 104 ust. 3 ustawy z dnia 6 kwietnia 1991 r. o Policji (tekst jedn. Dz. U. z 2011 r. Nr 287 poz. 1687 ze zm.) oraz § 6 ust. pkt 3 i ust. 2, § 9 ust. 2 i 4 rozporządzenia Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji z dnia 6 grudnia 2001 r. w sprawie szczegółowych zasad otrzymywania i wysokości uposażenia zasadniczego policjantów, dodatków do uposażenia oraz ustalania wysługi lat, od której uzależniony jest wzrost uposażenia zasadniczego (Dz. U. Nr 152 poz. 1732 ze zm.). Zgodnie z ww. powołanymi przepisami, policjantowi za należyte wykonywanie obowiązków służbowych może być przyznany dodatek służbowy, jako stały składnik uposażenia. Przyznanie dodatku służbowego oraz jego wysokość uzależniono od oceny wywiązywania się przez policjanta z obowiązków oraz realizacji zadań i czynności służbowych, ze szczególnym uwzględnieniem ich charakteru i zakresu oraz rodzaju i poziomu posiadanych przez policjanta kwalifikacji zawodowych. Podwyższenie zaś dodatku służbowego może być dokonane na stałe określony w granicach określonych stawek, w związku z powierzeniem policjantowi nowych lub dodatkowych zadań bądź obowiązków służbowych na innym stanowisku, a także za wzorową służbę. Sąd nie podziela stanowiska Komendanta Głównego Policji wskazującego, iż postępowanie w przedmiotowej sprawie nie mogło być wszczęte na wniosek strony, albowiem tylko pozytywna weryfikacja wywiązywania się przez funkcjonariusza z zadań i czynności służbowych przez właściwego przełożonego w sprawach osobowych może skutkować wszczęciem takiego postępowania z urzędu oraz wydaniem decyzji w tym przedmiocie. W orzecznictwie wskazuje sie, iż przepis art. 104 ust. 3 w zw. z art. 100 ustawy o Policji zawiera sformułowania o charakterze ocennym, lecz ocena wskazanych w tych przepisach okoliczności musi znaleźć wyraz w uzasadnieniu orzeczenia w przedmiocie dodatku służbowego. W przypadku sporu co do formy rozstrzygnięcia należy przyjąć ogólne domniemanie działania organu w formie decyzji, choćby z tego względu, że zwiększa to zakres ochrony prawnej przyznanej adresatowi aktu administracyjnego. W postępowaniu administracyjnym obowiązuje ogólna zasada, że organ administracji publicznej załatwia sprawę przez wydanie decyzji, chyba że przepisy stanowią inaczej. Przykładowo, w postanowieniu z dnia 9 lipca 2011 r. sygn. akt II SAB/Rz 18/11 Wojewódzki Sąd Administracyjny w Rzeszowie stwierdził, że "ustalenie dodatków do uposażenia jest sprawą osobową funkcjonariusza. Przepis art. 100 ustawy o Policji stanowi bowiem, że uposażenie policjanta składa się z uposażenia zasadniczego i dodatków do uposażenia. Według § 3 ust. 1 pkt 2 Rozporządzenia Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji z dnia 2 września 2002 r. w sprawie szczegółowych praw i obowiązków oraz przebiegu służby policjantów (Dz. U. Nr 151, poz. 1261) sprawa należnego uposażenia policjanta jest sprawą osobową, która może być załatwiona również na wniosek policjanta. W tej sytuacji złożenie wniosku powoduje wszczęcie postępowania (...) a sprawa, która została wszczęta powinna być zakończona w sposób przewidziany prawem." Powyższy pogląd pozostaje aktualny na gruncie obecnie obowiązującego rozporządzenia Ministra Spraw Wewnętrznych z dnia 14 maja 2013 r. w sprawie szczegółowych praw i obowiązków oraz przebiegu służby policjantów (Dz. U. z 2013 r. poz. 644). W świetle § 1 ust. 4 tego rozporządzenia, za sprawy osobowe uznaje się sprawy związane z nawiązaniem, zmianą i rozwiązaniem stosunki służbowego oraz wynikającymi z jego treści prawami i obowiązkami policjantów. Sprawy osobowe policjantów dotyczą zaś należnego na danym stanowisku służbowym uposażenia (§ 3 ust. 1 pkt 2 ww. rozporządzenia), a składnikiem uposażenia jest dodatek służbowy (art. 100 w zw. z al. 104 § 3 ustawy o Policji). Mając powyższe na uwadze należy stwierdzić, iż brak było podstaw do twierdzenia przez organ II instancji o braku po stronie policjanta legitymacji co żądania wszczęcia postępowania o przyznanie i podwyższenie dodatku służbowego. Przepisy ustawy o Policji, jak też powołanych rozporządzeń wykonawczych nie zastrzegają inicjatywy wszczęcia postępowania we wskazanym przedmiocie jedynie dla organu Policji. A zatem pogląd organu o możliwości wszczęcia postępowania w niniejszej sprawie jedynie z urzędu, jest poglądem błędnym. Skoro postępowanie o przyznanie i podwyższenie dodatku służbowego może być wszczęte na wniosek strony, to bezprzedmiotowość z tej przyczyny nie zachodzi, a zaskarżona decyzja została wydana z naruszeniem art. 105 § k.p.a. w zw. z art. 107 § 3 k.p.a., co obliguje Sąd do jej uchylenia. Komendant Główny Policji będzie obowiązany ponownie merytorycznie rozpoznać odwołanie skarżącego od decyzji organu I instancji, odmawiającej podwyższenia dodatku służbowego oraz zbadać przesłanki z art. 105 § 1 k.p.a. w odniesieniu do umorzenia postępowania w części dotyczącej odmowy przyznania dodatku służbowego, mając ma względzie, iż w obrocie prawnym pozostaje rozkaz personalny Komendanta Miejskiego Policji w W. z dnia [...] marca 1999 r. Nr [...] przyznający skarżącemu dodatek służbowy w kwocie 10 zł, następnie podwyższony do kwoty 700 zł. W tym stanie rzeczy, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c oraz art. 152 ustawy - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, orzekł jak w sentencji.