I OSK 2684/15

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie następującym Przewodniczący Sędzia NSA Joanna Banasiewicz po rozpoznaniu w dniu 23 października 2015 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej Prezesa Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Gdańsku na postanowienie Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 24 czerwca 2015 r., sygn. akt IV SAB/Wa 70/15 odrzucające skargę Prezesa Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Gdańsku na bezczynność Prezesa Rady Ministrów w przedmiocie powołania Prezesa Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Gdańsku postanawia: oddalić skargę kasacyjną. W piśmie z dnia 8 grudnia 2014 r. Prezes Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Gdańsku wniósł do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie skargę na bezczynność Prezesa Rady Ministrów polegającą na niepowołaniu Prezesa tego Kolegium. W odpowiedzi na skargę Prezes Rady Ministrów wniósł o jej oddalenie jako bezzasadnej. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie postanowieniem z dnia 24 czerwca 2015 r., sygn. akt IV SAB/Wa 70/15, na podstawie art. 58 § 1 pkt 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r., (Dz. U. z 2012 r., poz., 270 ze zm. – dalej "p.p.s.a.") odrzucił skargę jako niedopuszczalną. W uzasadnieniu Sąd wskazał, że powołanie na stanowisko prezesa kolegium jest jednostronną czynnością prawną, do podjęcia której właściwy jest Prezes Rady Ministrów. Czynności powołania na stanowisko prezesa kolegium nie sposób przypisać cech działalności z zakresu administracji publicznej, o której mowa w art. 3 § 2 p.p.s.a. Ponadto, zgodnie z art. 5 p.p.s.a., sądy administracyjne nie są właściwe w sprawach: 1) wynikających z nadrzędności i podległości organizacyjnej w stosunkach między organami administracji publicznej, 2) wynikających z podległości służbowej między przełożonymi i podwładnymi, 3) odmowy mianowania na stanowiska lub powołania do pełnienia funkcji w organach administracji publicznej, chyba, że obowiązek mianowania lub powołania wynika z przepisów prawa. Sąd podkreślił, że z art. 3 § 2 p.p.s.a. wynika, że wolą ustawodawcy było objęcie kontrolą sądu administracyjnego tych prawnych form działania administracji publicznej, które są podejmowane przez organy administracji publicznej w stosunku do podmiotów administrowanych w indywidualnych sprawach, dla których załatwienia nie jest przewidziana forma decyzji lub postanowienia administracyjnego. W dotychczasowym orzecznictwie Naczelnego Sądu Administracyjnego jednolicie przyjmuje się, że akt lub czynność podejmowane są w sprawie indywidualnej w tym znaczeniu, iż jej przedmiotem jest określony i zindywidualizowany stosunek administracyjny, którego źródłem jest przepis prawa powszechnie obowiązującego (por. postanowienie składu siedmiu sędziów NSA z dnia 11 grudnia 2006 r., I OPS 4/06, ONSAiWSA 2007/2 poz. 28; uchwała składu siedmiu sędziów NSA z dnia 4 lutego 2008 r., I OPS 3/07, ONSAiWSA 2008/2 poz. 21). Wskazuje się jednocześnie, że sformułowanie "z zakresu administracji publicznej" - konieczny element kwalifikujący skargę do sądu administracyjnego jako dopuszczalną - należy rozumieć w ujęciu materialnym (por. postanowienie NSA z dnia 16 października 2007 r., II OSK 1364/07). Działalność z zakresu administracji publicznej obejmuje w tym znaczeniu sprawy administracyjne, a więc zadania i kompetencje w zakresie władzy wykonawczej, wykonywane w formie władczej, którą cechuje jednostronność działania, moc wiążąca oraz dopuszczalność stosowania przymusu. Za zasadniczy element charakterystyczny dla określenia aktów lub czynności z zakresu administracji publicznej uważany być musi element władztwa administracyjnego (por. B. Adamiak, Z problematyki właściwości sądów administracyjnych (art. 3 § 2 pkt 4 p.p.s.a.), ZNSA nr 2(5) 2006, s. 14-15). W ocenie Sądu czynności powołania na stanowisko Prezesa SKO powyższych cech przypisać nie sposób, zwłaszcza brak jest możliwości stosowania środków przymusu. Następnie Sąd omówił regulację zawartą w art. 5 ust. 1 i 2 ustawy z dnia 12 października 1994 r. o samorządowych kolegiach odwoławczych (Dz. U. z 2001 r., Nr 79, poz. 856 ze zm. – dalej "ustawa o sko") i podniósł, że procedura powołania prezesa sko jest dwuetapowa, w pierwszej kolejności obejmuje postępowanie przed zgromadzeniem ogólnym (dokonanie wyboru kandydatów) i kolejny etap przed Prezesem Rady Ministrów, które to postępowanie ma charakter wewnętrzny. Prezes Rady Ministrów ma swobodę działania, bowiem zobligowany jest wskazać prezesa spośród dwóch kandydatów przedstawionych przez zgromadzenie ogólne. Sąd zauważył, że Prezes Rady Ministrów nie jest związany przy wyborze prezesa sko żadnymi innymi kryteriami, ma zatem znacznie ograniczoną, jednak pewną swobodę wyboru, ponadto stanowisko o wyborze nie podlega uzasadnieniu. Sąd stwierdził, że powołanie, o którym mowa, nie jest decyzją administracyjną organu administracji publicznej, ani inną czynnością z zakresu administracji publicznej od której przysługują środki zaskarżenia. Następnie Sąd przedstawił obszerne wywody co do charakteru prawnego tego aktu powołania. Zauważył ponadto, że ustawodawca nie przewidział terminu, w jakim Prezes Rady Ministrów ma powołać prezesa kolegium. Po upływie kadencji dotychczasowy prezes pełni swoje obowiązki do czasu powołania nowego prezesa kolegium (art. 5 ust. 4 ustawy o sko). Zapewniona jest więc ciągłość reprezentacji organu. Sąd uznał, że wyłączona została sądowoadministracyjna droga do żądania powołania prezesa samorządowego kolegium odwoławczego. Od powyższego postanowienia skargę kasacyjną wniósł Prezes Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Gdańsku, reprezentowany przez radcę prawnego, zaskarżając je w całości. W skardze tej zarzucono: 1) naruszenie prawa materialnego poprzez błędną wykładnię art. 3 § 2 pkt 4 i pkt 8 w zw. z art. 5 pkt 3 a contrario p.p.s.a. w zw. z art. 5 ust. 1 ustawy z dnia 12 października 1994 r. o samorządowych kolegiach odwoławczych polegające na przyjęciu, że skarga na bezczynność Prezesa Rady Ministrów w przedmiocie powołania prezesa samorządowego kolegium odwoławczego jest niedopuszczalna i w konsekwencji błędne jej odrzucenie; 2) naruszenie prawa materialnego poprzez błędną wykładnię art. 5 ust. 1 ustawy o samorządowych kolegiach odwoławczych w zw. z art. 3 § 2 pkt 4 p.p.s.a. oraz art. 5 pkt 3 p.p.s.a. poprzez przyjęcie, że kompetencja Prezesa Rady Ministrów wyrażona normą art. 5 ust. 1 ustawy o s.k.o. nie wyczerpuje znamion wynikającego z przepisów prawa obowiązku powołania do pełnienia funkcji, a w konsekwencji odmowa powołania lub, równoznaczna w swych skutkach z odmową, bezczynność organu w tym zakresie nie podlega kontroli sądu administracyjnego; 3) naruszenie przepisów postępowania mające istotny wpływ na wynik sprawy postaci art. 54 § 2 p.p.s.a., poprzez niedoręczenie stronie skarżącej odpisu odpowiedzi na skargę, co doprowadziło do pozbawienia strony możliwości obrony swych praw; 4) naruszenie przepisów postępowania mające istotny wpływ na wynik sprawy w postaci art. 58 § 1 pkt 1 p.p.s.a., poprzez odrzucenie skargi przez Sąd I instancji mimo, że wniesiona skarga powinna być uznana za dopuszczalną i merytorycznie rozpoznana. W oparciu o powyższe zarzuty wniesiono o uchylenie zaskarżonego postanowienia w całości i przekazanie sprawy Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Warszawie do ponownego rozpoznania oraz o zasądzenie na rzecz strony skarżącej kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa procesowego według norm przepisanych. W uzasadnieniu skargi kasacyjnej podniesiono m. in., że powołanie prezesa samorządowego kolegium odwoławczego nie jest pozostawione dyskrecjonalnej kompetencji Prezesa Rady Ministrów do kształtowania obsady personalnej podległych mu organów i ich urzędów, lecz wyrazem obowiązku konkretyzacji normy art. 5 ust. 1 w zw. z art. 5 ust. 2 ustawy o s.k.o. w przypadkach przewidzianych jej hipotezą. Nie powinno zatem – w ocenie skarżącego kasacyjnie organu – budzić wątpliwości, że wyrażony w art. 5 ust. 1 ustawy o s.k.o. obowiązek powołania do pełnienia funkcji w organie administracji publicznej jakim jest samorządowe kolegium odwoławcze wynika z przepisów prawa. I jako taka sprawa ta podlega kontroli sądu administracyjnego. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Zgodnie z art. 3 § 2 ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi obowiązującym w dacie wydania zaskarżonego postanowienia, kontrola działalności administracji publicznej przez sądy administracyjne obejmuje orzekanie w sprawach skarg na: 1) decyzje administracyjne; 2) postanowienia wydane w postępowaniu administracyjnym, na które służy zażalenie albo kończące postępowanie, a także na postanowienia rozstrzygające sprawę co do istoty; 3) postanowienia wydane w postępowaniu egzekucyjnym i zabezpieczającym, na które służy zażalenie; 4) inne niż określone w pkt 1-3 akty lub czynności z zakresu administracji publicznej dotyczące uprawnień lub obowiązków wynikających z przepisów prawa; 4a) pisemne interpretacje przepisów prawa podatkowego wydawane w indywidualnych sprawach; 5) akty prawa miejscowego organów jednostek samorządu terytorialnego i terenowych organów administracji rządowej; 6) akty organów jednostek samorządu terytorialnego i ich związków, inne niż określone w pkt 5, podejmowane w sprawach z zakresu administracji publicznej; 7) akty nadzoru nad działalnością organów jednostek samorządu terytorialnego; 8) bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania w przypadkach określonych w pkt 1-4a. Stosownie do art. 5 ust. 1 ustawy o s.k.o., Prezes Rady Ministrów na wniosek zgromadzenia ogólnego kolegium powołuje prezesa kolegium spośród dwóch kandydatów będących etatowymi członkami kolegium. Podstawowe znaczenie dla rozstrzygnięcia sprawy w postępowaniu kasacyjnym ma ocena, czy zasadnie Sąd I instancji uznał, że czynność powołania na stanowisko prezesa samorządowego kolegium odwoławczego, o jakiej mowa w 5 ust. 1 ustawy o sko, nie podlega kognicji sądu administracyjnego, bowiem nie mieści się w zakresie właściwości rzeczowej sądów administracyjnych określonej w art. 3 § 2 p.p.s.a. Zdaniem Naczelnego Sądu Administracyjnego powyższa ocena zasługuje w pełni na aprobatę, podobnie jak i wnikliwa argumentacja przedstawiona w uzasadnieniu zaskarżonego postanowienia. W skardze kasacyjnej nie przedstawiono przekonujących wywodów prawnych które pozwalałyby przyjąć, że zarzucana Prezesowi Rady Ministrów bezczynność dotyczy czynności, o jakiej mowa w art. 3 § 2 pkt 4 p.p.s.a., a w konsekwencji, że w sprawie mógł mieć zastosowanie art. 3 § 2 pkt 8 tej ustawy. Powołanie na stanowisko prezesa kolegium jest jednostronną czynnością prawną, do podjęcia której właściwy jest Prezes Rady Ministrów, który powołuje prezesa kolegium spośród dwóch kandydatów będących etatowymi członkami kolegium. Słusznie Sąd I instancji zauważył, że w takiej sytuacji odpada przesłanka nawiązania stosunku pracy, bowiem stosunek taki już istnieje, skoro kandydat na prezesa kolegium musi być członkiem etatowym. Powołanie skutkuje zatem przekształceniem stosunku pracy na stanowisku szeregowego etatowego członka kolegium w stosunek pracy na stanowisku prezesa kolegium. Dopiero wówczas wolą ustawodawcy wyrażoną w art. 6 ust. 4 ustawy o sko, przewidziano ewentualną właściwość sądów administracyjnego. Mianowicie, zgodnie z treścią powołanego przepisu, na decyzję o odwołaniu ze stanowiska prezesa zainteresowanemu służy prawo wniesienia skargi do sądu administracyjnego. Wobec powyższego stwierdzić należy, że przedmiot skargi złożonej w niniejszej sprawie do sądu wojewódzkiego, obejmujący zarzuty dotyczące bezczynności Prezesa Rdy Ministrów polegającej na niepowołaniu Prezesa Kolegium Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Gdańsku, nie spełniał warunków określonych w art. 3 § 2 p.p.s.a., co oznacza, że – na podstawie art. 58 § 1 pkt 1 p.p.s.a. – skarga ta podlegała odrzuceniu. Odnosząc się do zarzutu naruszenia art. 54 § 2 p.p.s.a., poprzez niedoręczenie stronie skarżącej odpisu odpowiedzi na skargę stwierdzić należy, że również ten zarzut nie może być skuteczny. Strona skarżąca nie przedstawiła argumentacji służącej wykazaniu, że niedoręczenie odpisu odpowiedzi na skargę mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy, a tylko wówczas, gdyby okoliczność taka została wykazana – zgodnie z art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) p.p.s.a. – powyższy zarzut mógłby być uwzględniony. Skoro podniesione w skardze kasacyjnej zarzuty nie miały usprawiedliwionych podstaw, Naczelny Sąd Administracyjny, na podstawie art. 184 w zw. z art. 182, orzekł jak w sentencji.