II SAB/Go 17/15

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gorzowie Wielkopolskim w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Adam Jutrzenka-Trzebiatowski (spr.) Sędziowie Sędzia WSA Jacek Jaśkiewicz Sędzia WSA Marek Szumilas Protokolant sekr. sąd. Stanisława Maciejewska po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 25 czerwca 2015 r. sprawy ze skargi T.G. na bezczynność Starosty w przedmiocie nabycia praw do nieruchomości za odszkodowaniem I. zobowiązuje Starostę do załatwienia punktu 14 wniosku T.G. z dnia [...] r., złożonego w dniu 7 stycznia 2014 r., w terminie jednego miesiąca od dnia zwrotu akt wraz z prawomocnym wyrokiem; II. stwierdza, iż bezczynność i przewlekłe prowadzenie postępowania miały miejsce z rażącym naruszeniem prawa; III. wymierza Staroście grzywnę w wysokości 500 (pięćset) złotych; IV. zasądza od Starosty na rzecz skarżącego T.G. kwotę 100 (sto) złotych tytułem zwrotu kosztów sądowych. II SAB/Go 17/15 UZASADNIENIE W dniu 7 stycznia 2014 r. T.G. zwrócił się do Starosty z pismem – opatrzonym datą 12 listopada 2013 r. - w którym w pkt 14 wniósł o wydanie przez organ decyzji w trybie art. 122 a ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami ( tj. Dz. U. z 2014 r. poz. 518, ze zm. – określanej dalej jako u.g.n.) w sprawie nabycia na rzecz Skarbu Państwa albo właściwej jednostki samorządu terytorialnego za odszkodowaniem praw do fragmentu działki na trasie przebiegu linii ze strefami ochronnymi. Powyższy wniosek złożony został w toku postepowania administracyjnego wszczętego z wniosku P S.A. ( określanej dalej jako P ) z dnia [...] grudnia 2013 r. o wydanie przez Starostę decyzji zobowiązującej T. i B.G. - właścicieli nieruchomości oznaczonej nr działki [...], do jej udostępnienia spółce w celu wykonania czynności związanych z modernizacją linii elektroenergetycznych 220 kV relacji [...]. W treści wniosku z dnia [...] stycznia 2014 r. T.G. oświadczył, iż jako wyłączny właściciel nieruchomości – działki nr [...] oraz znajdujących się na niej obiektów budowlanych, nie wyraził i nie wyraża zgody na wejście na jego teren jakiejkolwiek firmy, ani też nie wyraził zgody do dysponowania nieruchomością na cele budowlane. Wyraził zgodę jedynie na ustanowienie odpłatnie służebności przesyłu, ale taka nie została ustanowiona. Zdaniem strony wniosek o wydanie decyzji w trybie art. 122 a u.g.n. jest uzasadniony mając na uwadze spełnienie przesłanek ustawowych tzn. zrealizowany został na przedmiotowej działce przez ,,inwestora państwowego" cel publiczny, a obecnie jest on realizowany przez bezumowne kontynuowanie zajęcia powyższej nieruchomości, przy jednoczesnym braku wydania w sprawie ostatecznej decyzji o wywłaszczeniu. W odpowiedzi na wniosek T.G. Starosta w piśmie z dnia [...] lutego 2014 r. poinformował wnioskodawcę, że gdyby stronie było wiadomo o spełnieniu w stosunku do przedmiotowej nieruchomości przesłanki umożliwiającej wszczęcie i prowadzenie postępowania w trybie art. 122a u.g.n. to organ oczekuje na złożenie poprawnego formalnie i merytorycznie wniosku wskazującego czas realizacji celu publicznego oraz postępowania wywłaszczeniowego podczas trwania, którego doszło do realizacji tego celu. Zdaniem organu art. 122 a u.g.n. nie ma zastosowania w przedmiotowej sprawie, gdyż postępowanie wywłaszczeniowe nie zostało wszczęte, a cel wywłaszczenia został zrealizowany. Organ wskazał, iż byłoby to możliwe, gdyby cel publiczny został zrealizowany przed wydaniem decyzji ostatecznej o wywłaszczeniu, a więc w toku postępowania wywłaszczeniowego. Podał ponadto, iż wszczęcie postępowania wywłaszczeniowego w trybie art. 122 a u.g.n. może nastąpić dopiero po bezskutecznym upływie dwumiesięcznego terminu do zawarcia umowy odszkodowania, wyznaczonego przez Starostę. Decyzją z dnia [...] maja 2014 r. znak: [...] Starosta zobowiązał T.G. do udostępnienia nieruchomości oznaczonej jako działka nr [...] w trybie art. 124 b u.g.n. w celu wykonania czynności związanych z modernizacją linii elektroenergetycznej 220 kV relacji [...], która następnie utrzymana została w mocy decyzją Wojewody z dnia [...] sierpnia 2014 r. znak: [...], a wyrokiem z dnia 5 listopada 2014 r. Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gorzowie Wlkp., II SA/Go 709/14 oddalono skargę na powyższą decyzję, która stała się prawomocna z dniem 6 grudnia 2014 r. Akta administracyjne sprawy zwrócono organowi 12 grudnia 2014 r. ( k. 43 i 46 akt sprawy II SA/Go 709/14). Wobec nierozpatrzenia przez organ wniosku złożonego w dniu 7 stycznia 2014 r. T.G. zwrócił się do Wojewody - jako organu wyższego stopnia w stosunku do Starosty - z zażaleniem na bezczynność Starosty. W postanowieniu z dnia [...] sierpnia 2014 r. znak: [...] wydanym na podstawie art. 37 § 2 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego ( t.j. Dz. U. z 2013 r. poz. 267 ze zm. – określanej dalej jako k.p.a.) Wojewoda uznał zażalenie za uzasadnione i wyznaczył Staroście dodatkowy termin załatwienia sprawy wynoszący miesiąc od dnia otrzymania niniejszego postanowienia, stwierdzając jednocześnie bezczynność organu oraz, że nie miała ona charakteru rażącego naruszenia prawa. W toku dalszego postępowania pismem z dnia [...] sierpnia 2014 r. Starosta zwrócił się do spółki P o podanie, czy przed budową linii elektroenergetycznej relacji [...] wszczęte było postępowanie wywłaszczeniowe dotyczące działki nr [...], a jeżeli tak, to czy cel publiczny wywłaszczenia został zrealizowany przed wydaniem decyzji ostatecznej o wywłaszczeniu. W odpowiedzi spółka P poinformowała, iż linia została wybudowana z zachowaniem wymogów prawnych, a nie byłoby to możliwe bez decyzji o wywłaszczeniu. Spółka jednocześnie oświadczyła, iż nie jest w posiadaniu powyższej decyzji. Następnie pismem z dnia [...] września 2014 r. organ zgodnie z art. 36 § 1 k.p.a. poinformował wnioskodawcę o przedłużeniu terminu załatwienia sprawy wydania decyzji w trybie art. 122 a u.g.n. do dnia [...] października 2014r. jako powód wskazując brak oryginałów dokumentów, które przesłane zostały do Wojewody. Jednocześnie Starosta ponownie zwrócił się do spółki P o udzielenie szczegółowych wyjaśnień co do pytania, z którym wcześniej organ się zwrócił do spółki. W odpowiedzi pełnomocnik P w piśmie z dnia [...] września 2014r. potwierdził, iż spółka nie jest w posiadaniu decyzji wywłaszczeniowej, jednocześnie wyjaśniając, iż przedmiotowa działka w okresie budowy spornej linii elektroenergetycznej nie została przekazana na własność Skarbu Państwa na mocy decyzji wywłaszczeniowej, gdyż decyzja wydana w trybie art. 35 ust. 1 oraz 2 ustawy z dnia 12 marca 1958 r. o zasadach i trybie wywłaszczania nieruchomości (Dz. U. z 1974 r. Nr 10 poz. 64) stanowiła szczególny tryb wywłaszczania nieruchomości, który polegał na tym, że organy administracji państwowej, instytucje i przedsiębiorstwa państwowe mogły za zezwoleniem naczelnika gminy, a w miastach – prezydenta lub naczelnika miasta zakładać i przeprowadzać na nieruchomościach - zgodnie z zatwierdzoną lokalizacją szczegółową – ciągi drenażowe, przewody służące do przesyłania płynów, pary, gazów, elektryczności oraz urządzenia techniczne łączność i sygnalizacji, a także inne podziemne lub nadziemne urządzenia techniczne niezbędne o korzystania z tych przewodów i urządzeń. Własność nieruchomości pozostawała zatem przy dotychczasowym właścicielu, a jego prawo zostało jedynie trwale ograniczone, stąd decyzje te potocznie nazywane są ,,wywłaszczeniowymi". Spółka dodała, powołując się na przepisy dotyczące archiwizacji dokumentów, iż nie miała obowiązku archiwizowania decyzji przez okres dłuższy niż 5 lat. Ponadto podkreśliła, iż uzyskanie pozwolenia na budowę spornej linii elektroenergetycznej nie mogła odbyć się bez wcześniejszego uzyskania decyzji wywłaszczeniowej. Pismem z dnia [...] września 2014 r. T.G. ponownie złożył zażalenie na bezczynność Starosty do Wojewody. W związku z wezwaniem Wojewody do przesłania całości dokumentów dotyczących sprawy, Starosta poinformował, iż nie ma potrzeby ich przesłania, gdyż ustalono, iż w Urzędzie Wojewódzkim akta sprawy skserowano. Jednocześnie ustosunkowując się do zażalenia Starosta wskazał, iż decyzja oparta o przepis art. 122 a u.g.n. zależy od istnienia wcześniejszej decyzji o wywłaszczeniu nieruchomości, tymczasem w operacie ewidencji gruntów, w księdze wieczystej prowadzonej dla nieruchomości, w teczce gospodarstwa w Urzędzie Miejskim nie ma decyzji wywłaszczeniowej. Mając powyższe na uwadze Starosta wyraził przekonanie, że postepowanie w sprawie jest bezprzedmiotowe. W dalszym toku postępowania Starosta ograniczył czynności jedynie do zawiadomienia wnioskodawcy o przedłużeniu terminu do rozpoznania sprawy w trybie art. 36 § 2 k.p.a. pismami z dnia: [...] października 2014r. (przedłużenia postępowania do 15 grudnia 2014r.), [...] grudnia 2014r. (przedłużenie postępowania do 31 stycznia 2015 r.), [...] lutego 2015r. (przedłużenie postępowania do 28 lutego 2015 r.), [...] lutego 2015 r. (przedłużenie postępowania do 31 marca 2015 r.), [...] marca 2015 r. ( przedłużenie postępowania do 30 kwietnia 2015 r.), [...] kwietnia 2015 r. ( przedłużenie do 31 maja 2015 r.) i [...] czerwca 2015 r. (przedłużenie do 30 czerwca 2015 r.), jako powód podając brak oryginałów dokumentów, które przesłane zostały do Wojewody w sprawie dotyczącej wydania decyzji w trybie art. 124 b ust. 1 u.g.n. Pismem z dnia [...] listopada 2014 r. T.G. złożył kolejne zażalenie na bezczynność Starosty w sprawie. W związku z powyższym zażaleniem Wojewoda w piśmie z [...] grudnia 2014 r. poinformował stronę o przekazaniu akt sprawy do Starostwa po zwrocie akt przez Sąd w sprawie o sygn. II SA/Go 709/14 w celu niezwłocznego rozpoznania wniosku strony. Pismem z dnia [...] stycznia 2015 r. skierowanym do Wojewody Starosta ponownie przekazał akta sprawy dotyczące wydania decyzji w trybie art. 124 b ust. 1 u.g.n., a Wojewoda przesłał je do Ministra Infrastruktury i Rozwoju w związku z zażaleniem na postanowienie Wojewody o odmowie wszczęcia postępowania administracyjnego w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji wywłaszczeniowej. Pismem z dnia [...] marca 2015 r. T.G. złożył do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gorzowie Wlkp. skargę na bezczynność Starosty, z wnioskiem o wyznaczenie Staroście terminu do wydania decyzji w sprawie zainicjowanej wnioskiem złożonym w dniu 7 stycznia 2014 r. Dodatkowo skarżący wniósł o zasądzenie kosztów postępowania w sprawie. W odpowiedzi na skargę Starosta przedstawił jedynie przebieg postępowania w sprawie, informując, iż po zwrocie akt sprawy przez Ministerstwo Infrastruktury i Rozwoju zostanie wydana decyzja w trybie art. 122 a u.g.n. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył co następuje: Zgodnie z art. 1 § 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych ( Dz. U. z 2014, poz. 1647 ) sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej oraz rozstrzyganie sporów kompetencyjnych i o właściwość między organami jednostek samorządu terytorialnego, samorządowymi kolegiami odwoławczymi i między tymi organami a organami administracji rządowej. Kontrola działalności administracji publicznej przez sądy administracyjne zgodnie z art. 3 § 2 pkt 8 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi ( Dz. U. z 2012 r., poz. 270 ze zm. – określanej dalej jako p.p.s.a. ) obejmuje m.in. orzekanie w sprawach skarg na bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania w przypadkach określonych w pkt 1 - 4a (decyzje administracyjne, postanowienia wydane w postępowaniu administracyjnym, na które służy zażalenie albo kończące postępowanie, a także postanowienia rozstrzygające sprawę co do istoty, postanowienia wydane w postępowaniu egzekucyjnym i zabezpieczającym, na które służy zażalenie, inne niż określone w pkt 1-3 akty lub czynności z zakresu administracji publicznej dotyczące uprawnień lub obowiązków wynikających z przepisów prawa, pisemne interpretacje przepisów prawa podatkowego wydawane w indywidualnych sprawach). W niniejszej sprawie przedmiot zaskarżenia poddany tak rozumianej kontroli Sądu stanowiła bezczynność organu – Starosty jaką zarzucił w skardze T.G.. Bezczynność ta zdaniem skarżącego polega na nierozpoznaniu przez organ złożonego przez niego w dniu 7 stycznia 2014 r. wniosku o wydanie decyzji w trybie art. 122 a u.g.n. polegającej na nabyciu praw do nieruchomości nieobjętej decyzją o wywłaszczeniu na rzecz Skarbu Państwa albo właściwej jednostki samorządu terytorialnego za odszkodowaniem. Na wstępie zbadać należało, czy skarga złożona przez T.G. spełniła niezbędne wymogi formalne umożliwiające merytoryczne jej rozpoznanie. Zasadniczym warunkiem skutecznego wniesienia skargi do sądu administracyjnego jest zgodnie z art. 52 § 1 i § 2 p.p.s.a. uprzednie wyczerpanie środków zaskarżenia, jeżeli służyły one skarżącemu w postępowaniu przed organem właściwym w sprawie, chyba że skargę wnosi prokurator, Rzecznik Praw Obywatelskich lub Rzecznik Praw Dziecka. Przez wyczerpanie środków zaskarżenia należy rozumieć sytuację, w której stronie nie przysługuje żaden środek zaskarżenia, taki jak zażalenie, odwołanie lub wniosek o ponowne rozpatrzenie sprawy, przewidziany w ustawie. Powyższy wymóg dotyczy również skargi na bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania. W myśl bowiem art. 37 § 1 k.p.a. na niezałatwienie sprawy w terminie określonym w art. 35, w przepisach szczególnych, ustalonym w myśl art. 36 lub na przewlekłe prowadzenie postępowania stronie służy zażalenie do organu wyższego stopnia, a jeżeli nie ma takiego organu - wezwanie do usunięcia naruszenia prawa. Nie ma przy tym znaczenia to, czy zażalenie takie zostało rozpatrzone oraz jakie stanowisko zajął w sprawie organ wyższego stopnia. Analiza akt administracyjnych sprawy wskazuje, iż w rozpoznawanej sprawie skarżący dopełnił wymogu formalnego wyczerpania środka zaskarżenia przed złożeniem skargi, składając do Wojewody - jako organu wyższego stopnia określonego w art. 9 a u.g.n. - trzykrotnie zażalenia w trybie art. 37 k.p.a. na bezczynność Starosty. Spełnienie powyższego warunku umożliwiło zatem Sądowi merytoryczne rozpoznanie skargi. Uwzględniając skargę na bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania sąd zobowiązuje organ do wydania w określonym terminie aktu lub dokonania czynności lub stwierdzenia albo uznania uprawnienia lub obowiązku wynikających z przepisów prawa. Jednocześnie sąd stwierdza, czy bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania miało miejsce z rażącym naruszeniem prawa ( art. 149 § 1 p.p.s.a.). Natomiast w razie nieuwzględnienia skargi, sąd ją oddala ( art. 151 p.p.s.a.). Istotnym jest to, że w razie uwzględnienia skargi na bezczynność lub przewlekłość wyrok nie może dotyczyć kwestii mających wpływ na merytoryczną treść przyszłego aktu lub czynności ( por. wyrok NSA z dnia 18 maja 2011r., sygn. akt I OSK 198/11, LEX nr 990211). W wyroku uwzględniającym skargę na bezczynność albo przewlekłość sąd nie może w szczególności określać w jaki sposób powinna być rozpoznana sprawa, w której organ pozostaje w bezczynności, nie może bowiem nakazywać organowi wydania konkretnej decyzji, postanowienia lub podjęcia czynności określonej treści. Także sama kontrola czynności podejmowanych przez organ administracji publicznej w konkretnej sprawie obejmuje jedynie ich kierunek wyznaczony przez przedmiot postępowania. Aby wyjaśnić przyczyny, które legły u postaw wydanego w przedmiotowej sprawie orzeczenia, niezbędne jest wcześniejsze wyjaśnienie dwóch pojęć, o których mowa w powołanym art. 149 p.p.s.a. tj. "bezczynności" organu i "przewlekłego prowadzenia postępowania". Ustawodawca celowo je wyodrębnił nadając im odmienny zakres znaczeniowy. Definicję obu pojęć ukształtowała judykatura oraz piśmiennictwo. Instytucja skargi na przewlekłe prowadzenie postępowania została do ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi wprowadzona ustawą z dnia 3 grudnia 2010 r. o zmianie ustawy Kodeks postępowania administracyjnego oraz ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U z 2011 nr 6, poz. 18 ze zm.). Na skutek tej nowelizacji zaistniała konieczność reinterpretacji pojęcia "bezczynność", poprzez ograniczenie jego rozumienia do sytuacji niewydania w prawnie ustalonym terminie ( art. 35 k.p.a.) decyzji lub postanowienia, względnie aktu lub podjęcia czynności, wskazanych w art. 3 § 2 pkt 4 p.p.s.a. W doktrynie i orzecznictwie przyjmuje się, że przewlekłość w prowadzeniu postępowania wystąpi wówczas, gdy organ nie załatwia sprawy w terminie, nie pozostając jednocześnie w bezczynności, a podejmowane przez ten organ czynności procesowe nie charakteryzują się koncentracją niezbędną w świetle art. 12 k.p.a., ustanawiającego zasadę szybkości postępowania, względnie mają charakter czynności pozornych, nieistotnych dla merytorycznego załatwienia sprawy. Przewlekłe prowadzenie postępowania przez organ zaistnieje zatem wówczas, gdy będzie mu można skutecznie przedstawić zarzut niedochowania należytej staranności w takim zorganizowaniu postępowania administracyjnego, by zakończyło się ono w rozsądnym terminie, względnie zarzut prowadzenia czynności (w tym dowodowych) pozbawionych dla sprawy jakiegokolwiek znaczenia. Za postępowanie prowadzone przewlekle uznać należy postępowanie prowadzone w sposób nieefektywny poprzez wykonywanie czynności w dużym odstępie czasu bądź wykonywaniu czynności pozornych, powodujących, że formalnie organ nie jest bezczynny ( por. J. P. Tarno, Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi Komentarz Wydanie 5, Warszawa 2012, s. 44; J. Drachal, J. Jagielski, R. Stankiewicz, Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi Komentarz pod red. R. Hausera i M. Wierzbowskiego, Warszawa 2011, s. 69-70 ). Pojęcie "przewlekłość postępowania" obejmować będzie zatem opieszałe, niesprawne i nieskuteczne działanie organu, w sytuacji, gdy sprawa mogła być załatwiona w terminie krótszym, jak również nieuzasadnione przedłużanie terminu załatwienia sprawy ( por. wyrok NSA z dnia 13 sierpnia 2013 r. sygn. akt II OSK 549/13 ). Zdaniem Sądu, podzielić należy też wypowiadany w doktrynie pogląd, iż pojęcie "przewlekłości postępowania" można odnosić również do przypadków prowadzenia postępowania w sprawach indywidualnych, jeszcze przed upływem obowiązującego terminu do załatwienia sprawy, gdy jest ono nieefektywne, polega na podejmowaniu czynności w dużych odstępach czasu, czy o charakterze pozornym, co realnie może wystąpić w tych sytuacjach, gdy przepisy szczególne przewidują znacznie dłuższe (np. sześcio- czy dwunastomiesięczne) terminy załatwiania sprawy niż ustanowione w k.p.a. (por. P. Kornacki "Intertemporalne aspekty orzekania sądu administracyjnego w przedmiocie skargi na przewlekłość postępowania przez organem administracji publicznej", ZNSA 2011, z. 5). Stwierdzenie, że w określonej dacie - a tą będzie data orzekania przez sąd administracyjny - można zakwalifikować postępowanie organu, jako dotknięte przewlekłością, wymaga zbadania sprawy pod wieloma względami, dokonania oceny czynności procesowych, analizy faktów i okoliczności zależnych od działania organu i jego pracowników oraz stanu zastoju procesowego sprawy wynikającego z zaniechania lub wadliwości działań podejmowanych przez strony lub innych uczestników postępowania (por. J. Borkowski [ w:] B. Adamiak, J. Borkowski, Kodeks postępowania administracyjnego. Komentarz, Warszawa 2011, s. 238, także wyrok NSA z 13 sierpnia 2013 r. sygn. akt II OSK 549/13, wyrok NSA z dnia 7 marca 2013 r. sygn. akt II OSK 34/13 ). W doktrynie wskazuje się, że celem poddania kognicji sądów administracyjnych kwestii badania przewlekłości postępowania przed organami administracji publicznej było wymuszenie nadania ich czynnościom sprawnego biegu, a więc zrealizowania interesu publicznego (sprawnego funkcjonowania aparatu administracji publicznej), przy jednoczesnym polepszeniu sytuacji prawnej obywatela - przyznanie dodatkowego instrumentu prawnego służącego osiągnięciu jego interesu prawnego ( por. P. Kornacki, ibidem). Z kolei w odniesieniu do bezczynności w orzecznictwie zwraca się uwagę na to, że organ administracji publicznej pozostaje w bezczynności w każdym przypadku niezałatwienia sprawy w terminie określonym w art. 35 k.p.a., jeżeli nie dopełnił czynności określonych w art. 36 k.p.a. lub nie podjął innych działań wynikających z przepisów procesowych mających na celu usunięcie przeszkody w wydaniu decyzji. Z bezczynnością mamy do czynienia w sytuacji, gdy brak jest aktywności organu w danej sprawie, w tym również nie wywiązuje się on z obowiązku zawiadomienia strony o przyczynach niezałatwienia sprawy w terminie i wyznaczenia nowego terminu jej rozpatrzenia ( por. wyrok NSA z dnia 5 lipca 2012 r., sygn. akt II OSK 1031/12 ). Po przybliżeniu pojęć "bezczynności organu" oraz "przewlekłości postępowania" należało rozważyć, czy Sąd jest związany przyjętą przez stronę skarżącą w skardze kwalifikacją wskazującą na bezczynność bądź na przewlekłość postępowania. Zdaniem Sądu wniesienie do sądu administracyjnego skargi, zawierającej żądanie zobowiązania organu do wydania w określonym terminie aktu czy interpretacji lub dokonania czynności ( art. 149 § 1 p.p.s.a.), opartej na przesłance bezczynności organu lub przewlekłego prowadzenia postępowania, nie ogranicza zakresu kontroli sądowej do przesłanki wskazanej w skardze. W sprawach ze skarg na bezczynność lub przewlekłe prowadzenie sprawy zakres kontroli sądowej wyznaczają granice sprawy administracyjnej, w której istnieje obowiązek wydania wymienionych w art. 3 § 2 pkt 8 p.p.s.a decyzji, postanowienia, aktu, interpretacji lub podjęcia czynności (por. wyrok NSA z dnia 29 stycznia 2014 r., sygn. akt II OSK 2521/13). Stosownie bowiem do przepisu art. 134 § 1 p.p.s.a., sąd administracyjny rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną w niej podstawą prawną. Za dopuszczalne, zważywszy na interes strony oraz stan faktyczny danej sprawy, uznać należy wniesienie przez nią obu wskazanych środków prawnych jednocześnie. Dokonując rozgraniczenia zakresu skarg na bezczynność i przewlekłość postępowania, należy mieć jednakże przede wszystkim na uwadze cel wprowadzenia obu tych instytucji w odniesieniu do podstawowego zadania sądownictwa administracyjnego jakim jest ochrona praw podmiotowych jednostki, w tym prawa do rozstrzygnięcia sprawy w rozsądnym terminie. Sąd podziela wyrażony w orzecznictwie sądów administracyjnych pogląd, zgodnie z którym decyzję dotyczącą tego, czy w danej sprawie istnieje stan bezczynności organu, czy stan przewlekłości prowadzonego postępowania podejmuje sąd, przy czym w postępowaniu zaistnieć może zarówno stan przewlekłego prowadzenia postępowania, jak również bezczynności, dla których wyróżnikiem będzie upływ terminu do załatwienia sprawy określony przez przepisy art. 35 § 1-3 k.p.a. W rozpoznawanej skardze strona skarżąca wniosła co prawda o stwierdzenie "bezczynności organu" jednakże w kontekście wskazanego wyżej rozumienia pojęć "bezczynności" i "przewlekłości postępowania" Sąd na tle ustalonego stanu faktycznego uznał, iż zaszły podstawy do stwierdzenia zarówno przewlekłości postępowania prowadzonego przez Starostę w sprawie wszczętej na skutek wniosku strony, złożonego w dniu 7 stycznia 2014 r. o wydanie decyzji w trybie art. 122 a u.g.n., jak również jego bezczynności. W celu wyjaśnienia podstaw przyjętego rozstrzygnięcia oraz wskazania, co uznano za przewlekłość postępowania, a co za bezczynność organu konieczne jest prześledzenie przebiegu postępowania w sprawie i jego poszczególnych etapów. Strona złożyła w dniu 7 stycznia 2014 r. wniosek o wydanie decyzji w trybie art. 122 a u.g.n. Zgodnie z jego treścią jeżeli cel publiczny został zrealizowany, a postępowanie wywłaszczeniowe nie zostało zakończone wydaniem ostatecznej decyzji o wywłaszczeniu, starosta, wykonujący zadanie z zakresu administracji rządowej, w drodze decyzji orzeka o nabyciu praw na rzecz Skarbu Państwa albo właściwej jednostki samorządu terytorialnego za odszkodowaniem. Starosta wykonujący zadanie z zakresu administracji rządowej przed wszczęciem postępowania wyznacza dwumiesięczny termin do zawarcia umowy. Po bezskutecznym upływie dwumiesięcznego terminu do zawarcia umowy odszkodowanie ustala się według przepisów rozdziału 5 u.g.n. Do postępowania prowadzonego w powyższym trybie, które kończy się wydaniem przez organ decyzji administracyjnej, zastosowanie mają przepisy k.p.a., w tym dotyczące terminu rozpoznania sprawy, gdyż kwestia ta nie została w sposób odrębny uregulowana w u.g.n. Postępowanie administracyjne wszczęte w dniu wpływu wniosku (w tej sytuacji – 7 stycznia 2014 r.) powinno zakończyć się w terminie jednego miesiąca, ewentualnie w ciągu dwóch miesięcy od dnia wszczęcia postępowania, jeżeli sprawa okazałby się szczególnie skomplikowana. Zgodnie bowiem z treścią art. 35 § 3 k.p.a. załatwienie sprawy wymagającej postępowania wyjaśniającego powinno nastąpić nie później niż w ciągu miesiąca, a sprawy szczególnie skomplikowanej - nie później niż w ciągu dwóch miesięcy od dnia wszczęcia postępowania. Z kolei w myśl art. 36 k.p.a. o każdym przypadku niezałatwienia sprawy w terminie określonym w art. 35 lub w przepisach szczególnych organ administracji publicznej jest obowiązany zawiadomić strony, podając przyczyny zwłoki i wskazując nowy termin załatwienia sprawy (§ 1). Ten sam obowiązek ciąży na organie administracji publicznej również w przypadku zwłoki w załatwieniu sprawy z przyczyn niezależnych od organu (§ 2). Starosta tymczasem pomimo upływu terminu określonego w art. 35 § 3 k.p.a. nie wydał w sprawie rozstrzygnięcia, ani nie zawiadomił strony o niezałatwieniu sprawy w terminie z podaniem przyczyny zwłoki i wyznaczeniem nowego terminu załatwienia sprawy. Organ jedynie udzielił stronie wyjaśnień pismem z dnia [...] lutego 2014 r. i dopiero w dniu 28 sierpnia 2014 r. podjął czynności mające na celu wyjaśnienie okoliczności sprawy, a następnie pismem z dnia [...] września 2014 r. poinformował wnioskodawcę o przedłużeniu terminu rozpoznania sprawy. Powyższe pozwoliło uznać, iż Starosta dopuścił się bezczynności w okresie od kiedy upłynął miesiąc od dnia złożenia wniosku przez skarżącego do dnia zawiadomienia strony o przedłużeniu postępowania, czyli od 7 lutego do 10 września 2014 r. Organ co prawda udzielił w tym czasie stronie wyjaśnień, ale pismo to (z dnia [...] lutego 2014 r.) nie stanowiło rozstrzygnięcia w sprawie. W późniejszym postępowaniu organ ponownie dopuścił się jeszcze dwukrotnie bezczynności (choć krótkotrwałych), wówczas, gdy nie dochował ciągłości pomiędzy zawiadomieniami o niezałatwieniu sprawy w terminie. Powyższe miało miejsce kiedy organ wyznaczył termin załatwienia sprawy do 31 stycznia 2015 r., a kolejne zawiadomienie o przedłużeniu tego terminu do 28 lutego 2015 r. pochodziło z dnia [...] lutego 2015 r. Podobnie kiedy organ przedłużył postępowanie do 31 maja 2015 r., a kolejne zawiadomienie o przedłużeniu do 30 czerwca 2015 r. nosiło datę [...] czerwca 2015 r. Wymienione powyżej uchybienia obowiązkom uznać należy w kontekście wcześniej podniesionych uwag za spełnienie przesłanki zakwalifikowania braku działania organu jako bezczynności. W ocenie tutejszego Sądu postępowanie w sprawie prowadzone było przez organ także w sposób przewlekły. Podejmowane bowiem przez niego czynności procesowe nie charakteryzują się koncentracją niezbędną w świetle art. 12 k.p.a., ustanawiającego zasadę szybkości postępowania. Wobec niezakończenia postępowania w okresie półtora roku od dnia jego wszczęcia nie sposób przyjąć, aby organ zmierzał do jego zakończenia w rozsądnym terminie. Zauważyć należy, iż organ w okresie od września 2014 r. do czerwca 2015 r. nie podejmował żadnych czynności zmierzających do zakończenia postępowania poza informowaniem strony o niezałatwieniu sprawy i przedłużaniu terminu jej załatwienia w trybie art. 36 k.p.a. Skorzystanie przez organ z uprawnień wynikających z art. 36 k.p.a. i zawiadomienie stron o przesunięciu terminu rozpatrzenia sprawy samo przez się nie wyłącza zarzutu, że postępowanie prowadzone jest przewlekle, gdyż nie powoduje, że zwłoka w stosunku do terminów kodeksowych przestaje istnieć. Wskazane bowiem przez organ przyczyny zwłoki, jak i poprawność ustalenia nowego terminu rozpoznania sprawy podlegają ocenie sądu administracyjnego. W okolicznościach rozpoznawanej sprawy uwagę zwraca okoliczność wskazana przez Starostę jako przyczyna niezałatwienia sprawy w terminie, każdorazowo przywołana w zawiadomieniu strony o przedłużeniu terminu rozpoznania sprawy. Stanowi ją brak oryginałów akt sprawy, przekazanych do innych organów (początkowo Wojewody, a potem do Ministerstwa Infrastruktury i Rozwoju). Zdaniem Sądu przywołanej przez organ przeszkody uniemożliwiającej mu rozpoznanie sprawy nie sposób uznać za uzasadnioną. Jeżeli w istocie brak oryginałów akt sprawy wstrzymywał organ od rozpoznania sprawy to stwierdzić należy, iż organ mógł w tej sytuacji wystąpić o czasowe udostępnienie akt do organu posiadającego te akta i sporządzić odpisy dokumentów znajdujących się w tych aktach. Poza tym, zwrócić należy uwagę, iż organ był w toku postępowania w posiadaniu akt sprawy w okresie po zwrocie akt przez Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gorzowie po zakończeniu sprawy o sygn. akt II SA/Go 709/14 w grudniu 2014 r., a przed ponownym przesłaniem przez organ tych akt do Wojewody w dniu 2 stycznia 2015 r. Natomiast jeżeli przyczyna nierozpoznania wniosku skarżącego ma inne podłoże, np. brak możliwości ustalenia, czy istotny dla sprawy dokument tj. decyzja dotycząca wywłaszczenia nieruchomości (co organ zasugerował w piśmie do strony z dnia [...] lutego 2014 r. oraz w piśmie do Wojewody z dnia [...] września 2014 r., podając, iż brak jest decyzji o wywłaszczeniu, a postepowanie uznając za bezprzedmiotowe) organ nie powinien przedłużać postępowania administracyjnego, uchylając się w ten sposób od wydania rozstrzygnięcia w sprawie. W takiej sytuacji podany przez organ w zawiadomieniu strony o przedłużeniu postępowania powód niezałatwienia sprawy byłby pozorny. Konkludując z akt administracyjnych w niniejszej sprawie nie wynika, aby Starosta podejmował czynności zmierzające do szybkiego i merytorycznego załatwienia sprawy. Podejmowane przez organ czynności nie zmierzają do rozstrzygnięcia sprawy. Takie działanie organu należy uznać za opieszałe i niesprawne, nie odpowiadające kryteriom zawartym w art. 12 k.p.a. W prowadzonym postępowaniu brak jest jakiejkolwiek dynamiki, koncentracji w czasie podejmowanych czynności zmierzających do rozstrzygnięcia spraw. W przedstawionych okolicznościach sprawy zasadne, zdaniem Sądu, pozostawało zatem uznanie, iż postępowanie w sprawie rozpoznania wniosku skarżącego złożonego w dniu 7 stycznia 2014 r. prowadzone jest przez Starostę w sposób przewlekły, ponadto spełniający przesłanki uznania również bezczynności tego organu. Mając na uwadze wyżej wskazane okoliczności Sąd - na podstawie art. 149 § 1 p.p.s.a. - zobowiązał Starostę do załatwienia wniosku skarżącego przez wydanie decyzji administracyjnej w terminie miesiąca od dnia zwrotu akt administracyjnych organowi. W ocenie Sądu, wskazany termin jest odpowiedni ze względu na przedmiot sprawy oraz pozostaje adekwatny do stopnia zaawansowania postępowania administracyjnego ( pkt I wyroku ) . Jednocześnie Sąd stwierdził, że przewlekłe prowadzenie postępowania oraz bezczynność miały miejsce z rażącym naruszeniem prawa ( pkt II wyroku ). Rażącym naruszeniem prawa, w rozumieniu art. 149 § 1 p.p.s.a., będzie stan, w którym bez żadnej wątpliwości i wahań możemy powiedzieć, bez potrzeby odwoływania się do szczegółowej oceny okoliczności sprawy, że naruszono prawo w sposób oczywisty ( por. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 21 czerwca 2012 r., sygn. akt I OSK 675/12, LEX nr 1218894). Rażące naruszenie prawa uznawane jest w orzecznictwie za postać kwalifikowaną naruszenia prawa i jako takie powinno być interpretowane ściśle. Ocena, czy mamy do czynienia z naruszeniem rażącym, powinna być dokonywana w powiązaniu z okolicznościami danej sprawy, rozpatrywanej indywidualnie, wyznaczonej przez wiele elementów zmiennych. Kwalifikacja naruszenia jako rażącego naruszenia prawa musi posiadać pewne dodatkowe cechy w stosunku do stanu określanego jako zwykłe naruszenie. Dla uznania rażącego naruszenia prawa nie jest wystarczające samo przekroczenie przez organ ustawowych obowiązków, czyli także terminów załatwienia sprawy. Wspomniane przekroczenie musi być znaczne i niezaprzeczalne. Rażące opóźnienie w podejmowanych przez organ czynnościach ma być oczywiście pozbawione jakiegokolwiek racjonalnego uzasadnienia (por. wyrok NSA z dnia 21 czerwca 2012 r., sygn. akt I OSK 675/12; postanowienie NSA z dnia 27 marca 2013 r., sygn. akt II OSK 468/13; wyrok WSA w Łodzi z dnia 17 października 2014 r., sygn. akt II SAB/Łd 124/14). Celem ustalenia, czy naruszenie prawa jest rażące, należy uwzględnić nie tylko proste zestawienie terminów rozpoczęcia postępowania i jego zakończenia, lecz także warunkowane okolicznościami materialnoprawnymi sprawy czynności, jakie powinien podjąć organ dążąc do merytorycznego rozstrzygnięcia konkretnej sprawy. W odniesieniu do rozpatrywanej sprawy Sąd uwzględnił, iż w zachowaniu organu w kontrolowanej sprawie można przypisać cechy lekceważącego traktowania obowiązków nakładanych na niego ustawą. W szczególności Sąd wziął pod uwagę czas jaki upłynął od dnia złożenia wniosku ( prawie półtora roku), niepodejmowanie w toku postępowania przez organ czynności zmierzających do wydania rozstrzygnięcia poza skierowaniem jednego pisma do skarżącego i dwóch do P oraz ograniczania się przez organ do przedłużania postępowania administracyjnego ze wskazaniem nieuzasadnionej przyczyny. Dodatkowo zwrócić należy uwagę, iż skarżący w toku postępowania trzykrotnie składał zażalenie na bezczynność organu, co jednak nie wpłynęło na terminowe rozpoznanie przez Starostę wniosku skarżącego. Dodatkowo Sąd uznał za uzasadnione – wobec stwierdzenia, iż bezczynność i przewlekłość miały miejsce z rażącym naruszeniem prawa - orzeczenie o wymierzeniu grzywny organowi ( pkt III wyroku ), tym bardziej, iż składane trzykrotnie przez skarżącego zażalenia oraz skarga na bezczynność w żaden sposób nie zmotywowały organu do zakończenia postępowania. Możliwość taką przewiduje art. 149 § 2 p.p.s.a. wskazując, iż sąd orzeka o grzywnie z urzędu lub na wniosek strony w razie uwzględnienia skargi. W przedmiotowej sprawie skarżący nie złożył wniosku o wymierzenie grzywny, wobec czego Sąd orzekł w tym względzie z urzędu. Zgodnie z art. 149 § 2 p.p.s.a. w związku z art. 154 § 6 p.p.s.a. grzywnę wymierza się do wysokości dziesięciokrotnego przeciętnego wynagrodzenia miesięcznego w gospodarce narodowej w roku poprzednim, ogłaszanego przez Prezesa Głównego Urzędu Statystycznego na podstawie odrębnych przepisów. Zgodnie z obwieszczeniem Prezesa Głównego Urzędu Statystycznego z dnia 17 lutego 2015 r. w sprawie przeciętnego wynagrodzenia miesięcznego w gospodarce narodowej w 2014 r. i w drugim półroczu 2014 r. ( M. P. z dnia 20 lutego 2015 r. poz. 221) przeciętne wynagrodzenie miesięczne w gospodarce narodowej, pomniejszone o potrącone od ubezpieczonych składki na ubezpieczenia emerytalne, rentowe oraz chorobowe, w 2014 r. wyniosło 3.308.33 zł. Należy tutaj zwrócić uwagę, że wysokość grzywny Sąd miarkował, uwzględniając długość pozostawania w bezczynności oraz w przewlekłości oraz oczywiście nieuzasadnioną przyczynę podaną przez organ jako tamującą postępowanie. W przedmiocie kosztów orzeczono w pkt IV wyroku na podstawie art. 200 p.p.s.a., który przewiduje zwrot kosztów na rzecz skarżącego od organu w razie uwzględnienia skargi. Na koszty te składa się wpis w wysokości 100, zł, ustalony zgodnie z § 2 ust. 1 pkt 6 rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 16 grudnia 2003 r. w sprawie wysokości oraz szczegółowych zasad pobierania wpisu w postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. nr 221, poz. 2193 ze zm. ).