II OSK 2790/13

Dnia 30 czerwca 2015 roku Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: sędzia NSA Marzenna Linska-Wawrzon sędzia NSA Elżbieta Kremer /spr./ sędzia del. WSA Katarzyna Golat Protokolant starszy sekretarz sądowy Mariusz Szufnara po rozpoznaniu w dniu 30 czerwca 2015 roku na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej M. W. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 30 lipca 2013 r. sygn. akt VII SA/Wa 2289/12 w sprawie ze skargi M. W. na uchwałę Naczelnej Rady Lekarskiej z dnia [...] lipca 2012 r. nr [...] w przedmiocie stwierdzenia uchybienia terminu do wniesienia odwołania oddala skargę kasacyjną. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie wyrokiem z 30 lipca 2013 r., VII SA/Wa 2289/12 oddalił skargę M. W. na uchwałę Naczelnej Rady Lekarskiej z dnia [...] lipca 2012 r. nr [...] w przedmiocie stwierdzenia uchybienia terminu do wniesienia odwołania. Wyrok zapadł na tle następujących okoliczności sprawy: Uchwałą z dnia [...] maja 2012 r. Okręgowa Rada Lekarska w Warszawie odmówiła uchylenia uchwały z dnia [...] stycznia 2008 r. w sprawie zawieszenia prawa wykonywania zawodu lek. M. W. ze względu na stan zdrowia, na okres trwania niezdolności do wykonywania zawodu. Od uchwały tej lek. M. W. wniosła odwołanie pismem z dnia [...] czerwca 2012 r. nadanym u operatora Poczty Polskiej w dniu [...] czerwca 2012 r. oraz przesłała odwołanie w dniu [...] czerwca 2012 r. drogą elektroniczną. Uchwałą z dnia [...] lipca 2012 r. nr [...] Prezydium Naczelnej Rady Lekarskiej stwierdziło uchybienie terminu do wniesienia odwołania, tzn. złożenie go przed terminem. Organ wskazał, iż w dniu [...] maja 2012 r. lek. M. W. zwróciła się drogą elektroniczną z wnioskiem o przesłanie ww. uchwały drogą emailową i listownie. W dniu [...] czerwca 2012 r. uchwała ta została przesłana na adres emailowy lek. M. W. oraz została wysłana za pośrednictwem operatora Poczty Polskiej. Przesyłka zawierająca uchwałę została odebrana w dniu [...] czerwca 2012 r. Pismo zawierające odwołanie z dnia [...] czerwca 2012 r. zostało nadane u operatora Poczty Polskiej w dniu [...] czerwca 2012 r. oraz odwołanie z tej daty zostało przesłane w dniu [...] czerwca drogą elektroniczną. Organ zauważył, że zgodnie z art. 129 § 2 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. - Kodeks postępowania administracyjnego (t.j. Dz.U. z 2000 r. Nr 98, poz. 1071 ze zm.) odwołanie wnosi się w terminie 14 dni od dnia doręczenia stronie decyzji, a gdy decyzja została ogłoszona ustnie - od dnia jej ogłoszenia. Podkreślił, że zaskarżona uchwała została doręczona lek. M. W. w dniu [...] czerwca 2012 r. i od tej daty rozpoczynał swój bieg czternastodniowy termin do wniesienia odwołania. Zdaniem organu lek. M. W. wniosła odwołanie z uchybieniem temu terminowi, bowiem odwołanie zostało wniesione przedwcześnie (w dniu [...] czerwca 2012 r.), a więc przed rozpoczęciem terminu do wniesienia odwołania. Organ wskazał, że uchybienie terminu dotyczy zarówno sytuacji wniesienia odwołania po upływie, jak również przed rozpoczęciem biegu wskazanego terminu, zanim decyzja weszła do obrotu prawnego. Oceniając skuteczność złożonego przez lek. M. W. drogą elektroniczną w dniu [...] maja 2012 r. wniosku o przesłanie uchwały z dnia [...] maja 2012 r. drogą emailową organ wskazał, że zgodnie z art. 39¹ § 1 k.p.a. doręczenie następuje za pomocą środków komunikacji elektronicznej w rozumieniu przepisów ustawy z dnia 18 lipca 2002 r. o świadczeniu usług drogą elektroniczną, jeżeli strona wystąpiła do organu administracji publicznej o doręczenie lub wyraziła zgodę na doręczenie jej pism za pomocą tych środków. W ocenie organu nie można uznać pisma przesłanego w dniu [...] maja 2012 r. drogą elektroniczną, zawierającego wniosek o przesłanie uchwały z dnia [...] maja 2012 r. drogą emailową, za skuteczne oświadczenie w zakresie doręczania lub wyrażenia zgody na doręczanie pism za pomocą środków komunikacji elektronicznej w rozumieniu przepisów ustawy z dnia [...] lipca 2002 r. o świadczeniu usług drogą elektroniczną. Organ podkreślił, że dla wywołującego skutki oświadczenia w zakresie doręczania lub wyrażenia zgody na doręczanie pism za pomocą środków komunikacji elektronicznej niezbędny jest dokument zawierający zgodę strony na korzystanie ze środków komunikacji elektronicznej, opatrzony bezpiecznym podpisem elektronicznym. Zdaniem organu pisma przesłanego w dniu [...] maja 2012 r. drogą emailową nie można uznać za taki dokument, bowiem nie jest ono opatrzone bezpiecznym podpisem elektronicznym. W konkluzji organ stwierdził, że odwołanie wniesione w dniu [...] czerwca 2012 r. przed skutecznym doręczeniem lek. M. W. zaskarżonej uchwały (co nastąpiło w dniu [...] czerwca 2012 r.), należy uznać za wniesione z uchybieniem terminu. Skargę na tę uchwałę złożyła M. W., zarzucając organowi, że w dniu [...] lipca 2012 r. w ogóle nie rozpatrzono jej odwołania od błędnej uchwały Okręgowej Rady Lekarskiej w Warszawie. Skarżąca podniosła, że pismo wraz z uchwałą organ przesłał jej w dniu [...] czerwca 2012 r., a odwołanie złożyła w dniu [...] czerwca 2012 r. W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie, podtrzymując stanowisko zawarte w zaskarżonej uchwale. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie oddalił skargę. Sąd wskazał, że pisma przesłanego przez M. W. drogą elektroniczną w dniu [...] maja 2012 r., zawierającego wniosek o przesłanie uchwały z dnia [...] maja 2012 r. drogą mailową, nie można uznać za skuteczne oświadczenie w zakresie wyrażenia zgody na doręczanie pism za pomocą środków komunikacji elektronicznej. Nie został on bowiem opatrzony podpisem elektronicznym, nie został też przesłany za pośrednictwem platformy ePUAP. Tak złożony wniosek nie czyni zadość wymogom formalnym określonym w art. 63 § 3a k.p.a. Nie może być więc on uznany za skuteczne wyrażenie zgody na doręczanie przez organ pism za pomocą środków komunikacji elektronicznej, o której mowa w art. 39¹ k.p.a. Zatem doręczenie M. W. uchwały z dnia [...] maja 2012 r. drogą mailową w dniu [...] czerwca 2012 r. nie wywołało jakichkolwiek skutków prawnych. Prawidłowe doręczenie decyzji nastąpiło dopiero w dniu [...] czerwca 2012 r., kiedy to skarżąca odebrała ww. uchwałę przesłaną za pośrednictwem Poczty Polskiej. Dopiero od tej daty, zgodnie z art. 129 k.p.a., zaczął zatem biec termin do wniesienia odwołania. Skoro przed dniem [...] czerwca 2012 r. uchwała z dnia [...] maja 2012 r. nie weszła do obrotu prawnego, to skuteczne jej zaskarżenie przed tą datą nie było możliwe. Odwołanie złożone przez M. W. w dniu [...] czerwca 2012 r. było zatem przedwczesne. Sąd zauważył, że w sytuacji, gdy strona wnosi środek odwoławczy przed doręczeniem jej aktu administracyjnego, to organ odwoławczy winien w oparciu o art. 134 k.p.a. stwierdzić niedopuszczalność odwołania. Wprawdzie organ orzekający w niniejszej sprawie z uwagi na przedwczesne wniesienia odwołania stwierdził uchybienie terminu do jego wniesienia (zamiast stwierdzić jego niedopuszczalność), naruszając tym samym art. 134 k.p.a., to jednak nie jest to zdaniem sądu naruszenie powodujące konieczność uchylenia zaskarżonej uchwały. Od tego wyroku skarżąca złożyła skargę kasacyjną, zaskarżając go w całości i zarzucając mu naruszenie prawa procesowego, to jest przepisu art. 1 § 2 p.u.s.a. oraz art. 3 § 1 i 3 p.p.s.a. i art. 145 § 1 pkt [brak wskazania w skardze kasacyjnej] lit. c) p.p.s.a. przez niedostrzeżenie naruszenia art. 112 k.p.a. przez organ administracji, co miało istotny wpływ na wynik sprawy. Wniosła o uchylenie wyroku w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania oraz zasądzenie kosztów postępowania. Do sądu wpłynęły także: pismo z [...] czerwca 2015 r. wysłane przez skarżącą drogą elektroniczną oraz pismo z [...] maja 2015 r. stanowiące odwołanie skarżącej do NRL. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Przede wszystkim wskazać należy, że zgodnie z art. 134 k.p.a. organ odwoławczy stwierdza w drodze postanowienia niedopuszczalność odwołania oraz uchybienie terminu do wniesienia odwołania. Postanowienie w tej sprawie jest ostateczne. Przepis ten obliguje zatem organ odwoławczy do przeprowadzenia badania dopuszczalności wniesionego środka odwoławczego. Organ ma zatem za zadanie zweryfikować, czy nie zawiera on żadnych braków formalnych, w tym czy został wniesiony we właściwym terminie przewidzianym przez przepisy prawa. W przypadku stwierdzenia uchybień organ powinien wydać jedno z postanowień przewidzianych w art. 134 k.p.a. Tylko zachowanie wymogów formalnych środka odwoławczego pozwala organowi na dalsze badanie sprawy. W rozpoznawanej sprawie organ stwierdził uchybienie terminu do wniesienia odwołania, tzn. złożenie go przed terminem. Wskazać trzeba, że doręczenie pism w postępowaniu administracyjnym co do zasady odbywa się – zgodnie z art. 39 k.p.a. w brzmieniu obowiązującym w dacie wydania zaskarżonej uchwały – za pośrednictwem operatora publicznego, przez pracowników organu lub inne upoważnione osoby lub organy. Ponadto zgodnie z art. 39¹ § 1 k.p.a. doręczenie następuje za pomocą środków komunikacji elektronicznej w rozumieniu przepisów ustawy z dnia 18 lipca 2002 r. o świadczeniu usług drogą elektroniczną (Dz. U. Nr 144, poz. 1204 ze zm.), jeżeli strona lub inny uczestnik postępowania wystąpił do organu administracji publicznej o doręczenie, albo wyraził zgodę na doręczenie mu pism za pomocą tych środków. Sposoby i formy doręczenia pism stronie mają znaczenie dla realizacji i zagwarantowania jej uprawnień procesowych, w tym możliwości złożenia odwołania od wydanego aktu. Nie jest zatem choćby z tych względów możliwe odstępstwo od reguł doręczania pism wyznaczonych przez przepisy prawa. Jak trafnie wskazał sąd pierwszej instancji, pisma przesłanego przez M. W. drogą elektroniczną w dniu [...] maja 2012 r., zawierającego wniosek o przesłanie uchwały z dnia [...] maja 2012 r. drogą mailową, nie można uznać za skuteczne oświadczenie w zakresie wyrażenia zgody na doręczanie pism za pomocą środków komunikacji elektronicznej. Wskazać bowiem należy, że zgodnie z art. 63 § 1 Kpa podania (żądania, wyjaśnienia, odwołania, zażalenia) mogą być wnoszone pisemnie, telegraficznie, za pomocą telefaksu lub ustnie do protokołu, a także za pomocą innych środków komunikacji elektronicznej przez elektroniczną skrzynkę podawczą organu administracji publicznej utworzoną na podstawie ustawy z dnia 17 lutego 2005 r. o informatyzacji działalności podmiotów realizujących zadania publiczne, przy czym – zgodnie z art. 63 § 3a - podanie wniesione w formie dokumentu elektronicznego powinno: 1) być uwierzytelnione przy użyciu mechanizmów określonych w art. 20a ust. 1 albo ust. 2 ustawy z dnia 17 lutego 2005 r. o informatyzacji działalności podmiotów realizujących zadania publiczne oraz 2) zawierać dane w ustalonym formacie, zawartym we wzorze podania określonym w odrębnych przepisach, jeżeli te przepisy nakazują wnoszenie podań według określonego wzoru. Stosownie do treści art. 20a ust. 1 ustawy z dnia 17 lutego 2005r. o informatyzacji działalności podmiotów realizujących zadania publiczne (Dz. U. z 2005 r., Nr 64 poz. 565 ze zmianami) identyfikacja użytkownika systemów teleinformatycznych udostępnianych przez podmioty określone w art. 2 (realizujące zadania publiczne) następuje przez zastosowanie kwalifikowanego certyfikatu przy zachowaniu zasad przewidzianych w ustawie z dnia 18 września 2001 r. o podpisie elektronicznym (Dz. U. Nr 130, poz. 1450 ze zmianami), lub profilu zaufanego ePUAP. Stosownie zaś do art. 20a ust. 2 tej ustawy podmiot publiczny, który używa do realizacji zadań publicznych systemów teleinformatycznych, może umożliwiać użytkownikom identyfikację w tym systemie przez zastosowanie innych technologii, chyba że przepisy odrębne przewidują obowiązek dokonania czynności w siedzibie podmiotu publicznego. Jak wynika z akt postępowania, przesłany drogą elektroniczną wniosek skarżącej z dnia [...]maja 2012 r., w którym zwróciła się o przesłanie uchwały z dnia [...] maja 2012 r. drogą mailową, nie został opatrzony podpisem elektronicznym, nie został też przesłany za pośrednictwem platformy ePUAP. Tak złożony wniosek nie czyni zadość wymogom formalnym określonym w art. 63 § 3a k.p.a. Nie może być więc on uznany za skuteczne wyrażenie zgody na doręczanie przez organ pism za pomocą środków komunikacji elektronicznej, o której mowa w art. 39¹ Kpa. Zatem doręczenie M. W. uchwały z dnia [...] maja 2012 r. drogą mailową w dniu [...] czerwca 2012 r. nie wywołało jakichkolwiek skutków prawnych. Dla oceny trafności stanowiska organu co do uchybienia terminu do złożenia odwołania niezbędne jest zatem ustalenie kiedy nastąpiło doręczenie uchwały, które można w świetle przywołanych przepisów prawa uznać za skuteczne. Jak wynika z akt sprawy. prawidłowe doręczenie decyzji nastąpiło [...] czerwca 2012 r., kiedy skarżąca odebrała ww. uchwałę przesłaną za pośrednictwem Poczty Polskiej. Od tej daty rozpoczął bieg termin do wniesienia odwołania. Przed doręczeniem uchwały jej skuteczne zaskarżenie nie było możliwe, gdyż nie funkcjonowała ona jeszcze wtedy w obrocie prawnym. W związku z tym odwołanie złożone przez skarżącą [...] czerwca 2012 r. było przedwczesne. Zasadnie zatem organ nie przeszedł do merytorycznego rozpoznania odwołania, a stwierdził nieprawidłowości w jego wniesieniu. Odnosząc się zaś do kształtu rozstrzygnięcia proceduralnego organu wskazać trzeba, że nie jest ono prawidłowe. Organ powinien był bowiem stwierdzić niedopuszczalność odwołania, nie zaś stwierdzić uchybienie terminu. Wniesienie odwołania przed rozpoczęciem biegu terminu do dokonania tej czynności jest przedwczesne i nie może wywołać skutków prawnych. Gdy środek zaskarżenia zostanie wniesiony przedwcześnie – jeszcze przed odbiorem decyzji, organ odwoławczy powinien stwierdzić niedopuszczalność tego środka na podstawie art. 134 k.p.a. Rozpoznanie odwołania wniesionego przed wejściem do obrotu prawnego decyzji organu I instancji w efekcie powoduje, że zaskarżona decyzja została wydana z urzędu, co jest niedopuszczalne. Takie stanowisko znajduje potwierdzenie w orzecznictwie sądów administracyjnych (por. m.in. wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Łodzi z dnia 15 września 2011 r. sygn. II SA/Łd 554/11, wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Olsztynie z dnia 6 października 2009 r. sygn. II SA/Ol 656/09, wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gorzowie Wielkopolskim z dnia 21 maja 2014 r., sygn. II SA/Go 302/14). Uchybienie to nie ma jednak istotnego wpływu na samą treść i skutki wydanego przez organ rozstrzygnięcia – odwołanie nie zostało bowiem rozpoznane. Jest to zatem wada, która nie powoduje uchylenia postanowienia organu. Zasadnie zatem sąd pierwszej instancji zaaprobował generalne stanowisko organu w sprawie i oddalił skargę. W związku z tym wyrok sądu pierwszej instancji jest prawidłowy. Odnosząc się zaś do zarzutu niedostrzeżenia przez sąd pierwszej instancji naruszenia przez organ art. 112 k.p.a. wskazać trzeba, że nie jest on trafny. Zgodnie z art. 112 k.p.a. błędne pouczenie w decyzji co do prawa odwołania albo wniesienia powództwa do sądu powszechnego lub skargi do sądu administracyjnego nie może szkodzić stronie, która zastosowała się do tego pouczenia. Przede wszystkim zauważyć należy, że co prawda strona nie została przez organ pouczona o tym, że przesłanie uchwały droga emajlową nie ma waloru skutecznego doręczenia i uchwała ta przesyłana jest skarżącej na jej prośbę tylko do wiadomości, lecz organ nie pouczył także skarżącej błędnie, zgodnie z dosłownym brzmieniem przepisu, że takie doręczenie wywołuje skutki prawne i od niego rozpoczyna się bieg terminu do złożenia odwołania. Uczynił to dopiero przy doręczaniu uchwały za pomocą Poczty Polskiej. Strona nie została zatem wprowadzona w błąd przez organ wskutek wadliwego pouczenia, gdyż takie pouczenie w piśmie przesyłanym drogą elektroniczną się nie znalazło. Zauważy także trzeba, że strona nie powinna być nieświadoma skutków nieprawidłowego doręczenia w postępowaniu administracyjnym, gdyż w toku postępowań w związku z zawieszeniem prawa wykonywania zawodu, podobna sytuacja, jak ta będąca przedmiotem rozpoznawanej sprawy, miała już w stosunku do skarżącej miejsce. Mając na uwadze powyższe, Naczelny Sąd Administracyjny na podstawie art. 184 p.p.s.a. orzekł jak w sentencji.