II SA/Go 302/14

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gorzowie Wielkopolskim w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Adam Jutrzenka-Trzebiatowski (spr.) Sędziowie Sędzia WSA Marek Szumilas Sędzia WSA Jacek Jaśkiewicz Protokolant sekr. sąd. Elżbieta Dzięcielewska po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 21 maja 2014 r. sprawy ze skargi A.K. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego z dnia [...] r., nr [...] w przedmiocie odmowy przyznania zasiłku celowego I. stwierdza nieważność zaskarżonej decyzji, II. stwierdza, iż zaskarżona decyzja nie podlega wykonaniu. Decyzją z dnia [...] grudnia 2013r. nr [...] Burmistrz – działając na podstawie art. 2 ust. 1 , art. 3 ust.1 i 4 , art. 7 pkt 5 , art. 8 ust. 1 pkt 1 i 3 , art. 39 ust. 1 i 2 , art. 106 ust. 1 ustawy z dnia 12 marca 2004 r. o pomocy społecznej ( Dz. U. z 2013 r. poz. 182) i art. 104 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego ( Dz. U. z 2013 r. poz. 267 określanej dalej jako k.p.a ) - odmówił A.K. przyznania zasiłku celowego na zakup leków i opału, z uwagi na nie spełnienie kryterium dochodowego. Została ona doręczona wnioskującemu o pomoc w dniu 6 grudnia 2013 r. W uzasadnieniu decyzji wyjaśniono, iż A.K. wnioskiem nr [...] i nr [...]r. z dnia [...] października 2013 r. wystąpił o przyznanie my zasiłków celowych na zakup leków i opału. W trakcie wywiadu środowiskowego przeprowadzonego dnia [...] października 2013 r. ustalono, iż prowadzi on jednoosobowo gospodarstwo domowe. Jednakże z uwagi na okoliczność, że żona A.K. występując o przyznanie dodatku mieszkaniowego wskazała go jako osobę wspólnie z nią prowadzącą gospodarstwo domowe, A.K. zgodził się na połączenie swojego gospodarstwa wraz z gospodarstwem domowym małżonki oraz dzieci (dwoje dzieci). W oświadczeniu z dnia [...] października 2013 r. wnioskodawca zmienił jednak zdanie i zadeklarował, iż prowadzi samodzielnie gospodarstwo domowe – jednoosobowo. Organ wyjaśnił jednak, że pracownik socjalny szczegółowo wyjaśnił sprawę i ustalił, że w mieszkaniu zajmowanym przez państwo K. trudno jest prowadzić oddzielne gospodarstwa domowe. Ponadto małżonkowie uzupełniają się w czynnościach na rzecz funkcjonowania rodziny, bowiem małżonka prowadzi sprawy urzędowe, natomiast wnioskodawca sprząta część mieszkania. Ponadto A.K. wskazała A.K. jako członka gospodarstwa domowego, w związku z czym korzysta on również z tego świadczenia. Strona wskazała również na ponoszenie części wydatków na utrzymanie mieszkania m. in. energii elektrycznej i gazu. Tym samym uzyskane przez wnioskodawcę świadczenia zasilają budżet rodziny. Przyczynia się on tym samym do funkcjonowania wspólnoty, wykonując na jej rzecz czynności związane z codziennymi zajęciami. W trakcie wywiadu skarżący zadeklarował jako dochód rodziny dodatek mieszkaniowy, zarobek syna z pracy dorywczej, alimenty z funduszu alimentacyjnego, świadczenia rodzinne, świadczenie pielęgnacyjne oraz przyznany zasiłek stały. Nadto do dochodu rodziny zaliczyć należało wynagrodzenie za pracę A.K.. W konsekwencji organ ustalił, że miesięczny dochód rodziny wynosi 2621,88 zł, co przekracza ustalone ustawą kryterium dochodowe na rodzinę wynoszące 1824,00 zł. Tym samym brak jest możliwości przyznania wnioskodawcy świadczenia, w postaci zasiłku celowego na podstawie art. 39 ust. 1 i 2 ustawy o pomocy społecznej. Natomiast wskazana we wniosku okoliczność, nie może być uznana za zdarzenie szczególne, nietypowe i niemożliwe do przewidzenia, które uprawniało by stronę do przyznania jej specjalnego zasiłku w oparciu o przepis art. 41 pkt 1 powyższej ustawy. W piśmie z dnia [...] grudnia 2013r. skierowanym do Samorządowego Kolegium Odwoławczego, które zostało przez tenże organ potraktowane jako odwołanie od powyższej decyzji, A.K. podkreślił, iż prowadzi gospodarstwo domowe samodzielnie, o czym organ I instancji wie doskonale, bo na tej podstawie przyznano mu uprzednio zasiłek stały. Podkreślił, iż z żoną są w faktycznej separacji. Wskazał również, iż czyni starania o przyznanie mu lokalu socjalnego, bowiem chciałby się wyprowadzić z zajmowanego mieszkania, jednakże dotychczas nie miał takiej możliwości, zaś organ nie informował go o możliwości ubiegania się o przyznanie lokalu socjalnego. Samorządowe Kolegium Odwoławcze decyzją z dnia [...] grudnia 2013 r. [...] – na podstawie m.in. art. 138 § 1 pk1 k.p.a. i art. 3, art. 6 pkt 14 , art. 8 ust. 1 pkt 3, art. 39 ust. 1 i 2 ustawy o pomocy społecznej - utrzymało w mocy zaskarżoną decyzję. Organ wyjaśnił, iż w jego ocenie organ I instancji prawidłowo ustalił stan faktyczny sprawy stanowiący podstawę rozstrzygnięcia, przyjmując, że w skład gospodarstwa domowego A.K. wchodzą cztery osoby - wnioskodawca, jego żona oraz dwóch synów. Wynika to z ustaleń wywiadu środowiskowego przeprowadzonego [...] października 2013 r., gdzie nawet zainteresowany (wnioskodawca) zgodził się na połączenie gospodarstwa domowego wraz z żoną i dziećmi oraz protokołu przesłuchania strony z [...] listopada 2013 r. Łączny dochód rodziny wynosi 2.621,88 zł (655,47 zł na osobę w rodzinie) i przekracza kryterium dochodowe określone dla rodziny w ustawie o pomocy społecznej tj. 1.824,00 zł (4 osoby x 456 zł dla osoby w rodzinie). Ponadto organ podkreślił, iż z decyzji tego samego organu z dnia [...] października 2013 r. nr [...] wynika, iż przyznano A.K. dodatek mieszkaniowy w wysokości 260,50 zł na sześć miesięcy od [...] października 2013 r. do [...] marca 2014 r. Z uzasadnienia decyzji oraz deklaracji o dochodach wynika, że gospodarstwo domowe tworzą cztery osoby - wnioskodawczym, jej mąż i dwóch synów. Zgodnie natomiast z art. 4 ustawy z dnia 21 czerwca 2001 r. o dodatkach mieszkaniowych (Dz. U, 2013 r. poz. 966, zm.: poz. 984) przez gospodarstwo domowe rozumie się gospodarstwo prowadzone przez osobę ubiegającą się o dodatek mieszkaniowy, samodzielnie zajmującą lokal albo gospodarstwo prowadzone przez tę osobę wspólnie z małżonkiem i innymi osobami stale z nią zamieszkującymi, gospodarującymi, które swoje prawa do zamieszkiwania w lokalu wywodzą z prawa tej osoby. Z kolei przepisy ustawy o pomocy społecznej posługują się pojęciem rodziny, przez co należy rozumieć osoby spokrewnione lub niespokrewnione pozostające w faktycznym związku, wspólnie zamieszkujące i gospodarujące ( art. 6 pkt 14 ) . Skoro w rozumieniu przepisów ustawy o dodatkach mieszkaniowych odwołujący tworzy gospodarstwo domowe wraz z żoną oraz synami, co oznacza, że stale z nimi zamieszkuje, gospodaruje i gospodarstwo to otrzymuje dodatek mieszkaniowy, to te same osoby tworzą również rodzinę w rozumieniu przepisów ustawy o pomocy społecznej, jako osoby wspólnie zamieszkujące i gospodarujące. Organ odwoławczy podkreślił, iż w jego ocenie nie może być tak, że z jednej strony dla 4-osobowe gospodarstwa domowego przyznanie jest świadczenie w postaci dodatku mieszkaniowego, który dodatek jest także świadczeniem w szeroko rozumianym pojęciu pomocy społecznej, a dla przyznania zasiłku celowego te same osoby nie tworzą już rodziny, co oznacza, że wspólnie nie zamieszkują i nie gospodarują. Ponadto Samorządowe Kolegium Odwoławcze wskazało, iż organ I instancji decyzją nr [...] z dnia [...] grudnia 2013r. przyznał rodzinie pomoc społeczną w postaci zasiłku celowy na zakup żywności w kwocie 300 zł., zauważając jednocześnie, że ze względu na ograniczone możliwości finansowenie jest możliwe zaspokojenie wszystkich potrzeb w wysokości żądanej przez stronę. Mianowicie wskazał, że w 2013 r. na zasiłki celowe dysponuje kwotą 153.584 zł, w przeliczeniu na liczbę korzystających ze wsparcia około 700 rodzin, co daje średnio na osobę lub rodzinę rocznie około 220 zł. Na dzień 03 grudnia 2013 r. na zasiłki celowe przeznaczono już 152.500 zł. Przyznana stronie w 2013 r. pomoc w postaci zasiłków celowych przekracza ponad dwukrotnie średnią wysokość świadczenia planowanego dla osoby samotnie gospodarującej lub rodziny. Wnosząc skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gorzowie Wlkp. na powyższą decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego A.K. wskazał, że zaskarżona decyzja może doprowadzić do zburzenia jego całego życia. Wskazał, że w konsekwencji decyzji wymeldował się z mieszkania, a tym samym stał się osobą bezdomną i mieszka "kątem" u znajomych, a uczynił to po to by nie utracić jedynego źródła dochodu jaki stanowi dla niego zasiłek stały przyznany przez organ pomocy społecznej i żeby organy nie uznawały, że prowadzi wspólne gospodarstwo domowe wraz z żoną. Podkreślił, że nie prowadzi z żoną wspólnego gospodarstwa domowego, każde z nich żyje na własny rachunek i nie korzysta z dochodu drugiego, a od piętnastu lat korzysta z pomocy społecznej. W odpowiedzi na skargę Samorządowe Kolegium Odwoławcze wniosło o oddalenie skargi, powołując się na argumenty wskazane zaskarżonej decyzji. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje : Stosownie do art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 roku - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153, poz. 1269 ze zm.) sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej, przy czym kontrola ta sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. Zgodnie natomiast z art. 3 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U z 2012r., Nr 270 ze zm., powoływanej dalej jako p.p.s.a.), sądy administracyjne sprawują kontrolę działalności administracji publicznej i stosują środki określone w ustawie. W ramach badania, czy przy wydaniu zaskarżonego aktu nie doszło do naruszenia przepisów prawa materialnego i przepisów postępowania sąd nie jest związany zarzutami i wnioskami skargi ani powołaną w niej podstawą prawną ( art. 134 § 1 p.p.s.a.). Oznacza to, iż kontrola sądowa sprawowana jest w granicach sprawy administracyjnej zakończonej zaskarżoną decyzją, a sąd administracyjny ma obowiązek uwzględnić każde dostrzeżone naruszenia prawa, o ile miało lub mogło mieć wpływ na treść wydanej decyzji. Mając na uwadze tak nakreślony zakres kognicji sąd uznał, iż skarga zasługuje na uwzględnienie, jednakże nie z przyczyn w niej wskazanych, lecz z powodu naruszenia przez organ odwoławczy prawa procesowego, które Sąd dostrzegł z urzędu. Zaskarżona decyzja została wydana po rozpoznaniu pisma skarżącego z dnia [...] grudnia 2013r. , które zostało potraktowane jako odwołanie od decyzji Burmistrza z dnia [...] grudnia 2013 r.. Odwołanie wnosi się do właściwego organu odwoławczego za pośrednictwem organu, który wydał decyzję ( art. 129 § 1 k.p.a ) w terminie czternastu dni od dnia doręczenia decyzji stronie, a gdy decyzja została ogłoszona ustnie - od dnia jej ogłoszenia stronie ( art. 129 § 2 k.p.a ). Warunkiem możliwości wniesienia odwołania jest spełnienie przesłanek z art. 109 k.p.a. i z art. 110 k.p.a. tj. uzewnętrznienie woli organu przez doręczenie (ogłoszenie) decyzji stronie, gdyż z tą chwilą organ jest związany decyzją . W niniejszej sprawie decyzja organu I instancji została doręczona skarżącemu w dniu 06 grudnia 2013 r. i w tym dniu tenże organ stał się związany tą decyzją, bowiem z tym dniem weszła ona do obrotu prawnego. Wobec powyższego dopiero po odbiorze decyzji, skarżący nabył uprawnienie do wniesienia odwołania. W ocenie sądu, pisma skarżącego z dnia [...] grudnia 2013r, które w tym samym dniu zostało złożone do organu I instancji - nie można uznać za skutecznie wniesione odwołanie – mimo, iż tak je potraktował organ II instancji i takie znaczeniu nadaje mu również skarżący w skardze do sądu administracyjnego - gdyż wpłynęło do organu przed dniem, w którym decyzja weszła do obrotu, co więcej nawet zanim decyzja została wydana. Stąd też błędnie Samorządowe Kolegium Odwoławcze przystąpiło do merytorycznej oceny decyzji organu I instancji . Obowiązkiem Kolegium jako organu odwoławczego w pierwszej kolejności było dokonanie oceny, czy odwołanie jest dopuszczalne, czy zostało wniesione w terminie. Oceny takiej organ dokonuje się w fazie wstępnej postępowania odwoławczego, dopiero po ustaleniu, iż odwołanie jest dopuszczalne, zostało wniesione w terminie, może przejść do fazy postępowania wyjaśniającego, a następnie do fazy wydania decyzji. Stosownie do treści art. 134 k.p.a. organ odwoławczy stwierdza w drodze postanowienia niedopuszczalność odwołania oraz uchybienie terminu do wniesienia odwołania. Gdy środek zaskarżenia zostanie wniesiony przedwcześnie, organ odwoławczy powinien stwierdzić niedopuszczalność tego środka na podstawie art. 134 k.p.a. Wniesienie odwołania przed rozpoczęciem biegu terminu do dokonania tej czynności jest przedwczesne i nie może wywołać skutków prawnych Powyższe stanowisko ugruntowane jest zarówno w orzecznictwie, jak i w piśmiennictwie ( por. K. Glibowski /w:/ Kodeks postępowania administracyjnego. Komentarz, pod red. M. Wierzbowskiego i A. Wiktorowskiej, Wydawnictwo C.H. Beck, Warszawa 2011, s. 749, wyrok NSA z dnia 05 czerwca 2008r., I OSK 831/07, wyrok WSA w Szczecinie z dnia 20 października 2011r., II SA/Sz 608/11, WSA w Kielcach z dnia 13 marca 2014 r. II SA/Ke 1125/13, wyrok WSA w Warszawie z dnia 6 lutego 2008 r. II SA/Wa 1839/07 ) . Skoro organ odwoławczy rozpoznał odwołanie wniesione przed wejściem do obrotu prawnego decyzji organu I instancji, to w efekcie należało przyjąć, iż zaskarżona decyzja została wydana z urzędu, co jest niedopuszczalne. Uchybienie to stanowi rażące naruszenie prawa, o którym mowa w art. 156§1 pkt 2 k.p.a , co musiało skutkować stwierdzeniem nieważności zaskarżonej decyzji zgodnie z art. 145 § 1 pkt 2 p.p.s.a . Mając na uwadze powyższe sąd orzekł jak w pkt. I wyroku. Rozpoznając ponownie sprawę Samorządowe Kolegium Odwoławcze uwzględni powyższe wskazania sądu, które uzasadniały uchylenie zaskarżonej decyzji . Rozstrzygnięcie z pkt. II wyroku znajduje uzasadnienie w art. 152 p.p.s.a., który stanowi, iż w razie uwzględnienia skargi sąd w wyroku określa, czy i w jakim zakresie zaskarżony akt lub czynność nie mogą być wykonane. Rozstrzygnięcie to traci moc z chwilą uprawomocnienia się wyroku.