II SAB/Łd 68/15

Dnia 30 czerwca 2015 roku Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi – Wydział II w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia NSA Zygmunt Zgierski Sędziowie Sędzia NSA Anna Stępień (spr.) Sędzia NSA Grzegorz Szkudlarek Protokolant st. specjalista Lidia Porczyńska po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 30 czerwca 2015 roku sprawy ze skargi S. M. na bezczynność Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w B. w przedmiocie wniosku dotyczącego samowolnego wybudowania przyłączy kanalizacji deszczowej 1. zobowiązuje Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w B. do rozpoznania wniosku S. M. z dnia [...] w terminie 14 dnia od dnia uprawomocnienia się niniejszego wyroku; 2. stwierdza, że bezczynność organu miała miejsce z rażącym naruszeniem prawa; 3. wymierza Powiatowemu Inspektorowi Nadzoru Budowlanego w B. grzywnę w wysokości 200 (dwieście) złotych; 4. zasądza od Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w B. na rzecz skarżącego S. M. kwotę 100 (sto) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania. LS W dniu 10 marca 2015 r. S. M. złożył do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Łodzi skargę na bezczynność Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w B. w przedmiocie załatwienia wniosku z dnia [...] w sprawie samowolnego wybudowania przyłączy kanalizacji deszczowej do budynku handlowego położonego w B. przy ulicy A nr 6c na działce nr 340/24. W skardze wniósł o: zobowiązanie organu do wydania w określonym terminie aktu administracyjnego; stwierdzenie, że bezczynność organu miała miejsce z rażącym naruszeniem prawa oraz wymierzenie Powiatowemu Inspektorowi Nadzoru Budowlanego w B. grzywny w trybie art. 149 § 2 w zw. z art. 156 § 6 p.p.s.a. mając na względzie, że bezczynność organu i przewlekłe prowadzenie postępowania miały miejsce bez żadnego uzasadnienia i z rażącym naruszeniem prawa; powiadomienie organu wyższego stopnia o mających miejsce nieprawidłowościach w funkcjonowaniu PINB w B.; zasądzenie w trybie art. 200 p.p.s.a. od PINB w B. na rzecz skarżącego kosztów postępowania sądowego. W motywach skargi strona wskazała, że postanowieniem z dnia [...][...] Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego w Ł. uznał za zasadne jej zażalenie na bezczynność w załatwieniu sprawy administracyjnej i wyznaczył PINB dodatkowy termin na załatwienie sprawy do dnia 31 stycznia 2015 r. Do dnia wniesienia skargi organ pozostawał w nieuzasadnionej bezczynności. Odpowiadając na skargę PINB wniósł o jej odrzucenie argumentując, że wnioskiem z dnia [...] S. M. zawiadomił o samowoli budowlanej popełnionej przez Firmę A w B., polegającej na samowolnym wykonaniu kanalizacji deszczowej do budynku handlowego zlokalizowanego przy ul. A nr 6c, działka nr ewid. 340/24, obręb [...] B. Z wyjaśnień PINB wynika, że w dniu 28 listopada 2013 r. organ przeprowadził kontrolę prowadzonych robót budowlanych w zakresie budowy parkingów oraz dojść wraz z odwodnieniem terenu działki nr ewid. 68/4, 69, 268/6, 339/1, 340/46, 346, 348/1524, 528/21 i 528/22 obręb [...]oraz działki nr ewid. 571/12 obręb [...] rejon ul. A /B, realizowanej na podstawie pozwolenia na budowę - decyzji nr [...] z dnia [...]. W dniu oględzin przedłożono dziennik budowy, w którym dokonywane były bieżące wpisy kolejnych etapów budowy. Kierownik budowy oświadczył, iż obiekt przy ul. A nr 6c w chwili obecnej nie jest podłączony do projektowanej kanalizacji deszczowej. Zrealizowane w dniu kontroli roboty budowlane uniemożliwiały dokonanie sprawdzenia podpięcia instalacji do budynku przy ul. A nr 6c w B. do realizowanej kanalizacji deszczowej. Z oświadczenia kierownika budowy wynika, iż podczas realizacji inwestycji w zakresie instalacyjnym doszło do pomyłkowego podpięcia do kanalizacji deszczowej w/w budynku. Po stwierdzeniu tej okoliczności kierownik nakazał jego demontaż. W wyniku przeprowadzonego przez organ postępowania wyjaśniającego oraz kontroli z urzędu w/w robót budowlanych nie potwierdzono okoliczności wykonywania ich w warunkach samowoli budowlanej. Wobec powyższego stosownym zawiadomieniem w trybie art. 233 k.p.a. z dnia 7 listopada 2014 r. PINB w B. poinformował skarżącego o niepotwierdzeniu okoliczności wykonywania robót budowlanych w warunkach samowoli budowlanej. W dniu 7 listopada 2014 r. S. M. wniósł uwagi do sprawy zgłaszając okoliczność nielegalnego użytkowania przedmiotowego parkingu realizowanego na podstawie pozwolenia na budowę na mocy decyzji nr [...]z dnia [...] W związku ze złożeniem przez Gminę [...] wniosku o pozwolenie na użytkowanie w/w inwestycji w zakresie budowy parkingu oraz dojść wraz z odwodnieniem terenu obejmującego działki wskazane wyżej PINB przeprowadził obowiązkową kontrolę w/w inwestycji, podczas której nie stwierdzono użytkowania przedmiotowego parkingu. Decyzją z dnia [...] PINB udzielił pozwolenia na użytkowanie przedmiotowego parkingu. Postanowieniem z dnia [...] nr [...][...] [...] Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego, po rozpatrzeniu zażalenia S. M. na niezałatwienie sprawy zgodności wykonania w/w przyłącza kanalizacji deszczowej do budynku handlowego przy ul. A nr 6c w B., wyznaczył PINB dodatkowy termin zakończenia sprawy do dnia 31 stycznie 2015r. Organ II instancji stwierdził, iż PINB pozostaje w zwłoce w ustaleniu najistotniejszej dla sprawy okoliczności, tj. posiadania przez wnoszącego skargę interesu prawnego w sprawie. W dniu 19 marca 2015 r. Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego w B. wszczął z urzędu postępowanie administracyjne w przedmiocie zgodności wykonania z prawem przyłączy kanalizacji deszczowej do budynku na działce nr ewid. 340/24, przy ul. A nr 6c w B., realizowanych przy budowie parkingów na ul. A w B., o czym powiadomił strony postępowania, w tym skarżącego. Celem ustalenia stanu faktycznego sprawy PINB w dniu 14 kwietnia 2015 r. przeprowadził ponowne oględziny przedmiotu postępowania. Dokonano oględzin projektowanej studzienki D1, istniejącej studzienki D2 i oraz projektowanych studzienek ściekowych w1-w3. W trakcie oględzin S. M. wniósł uwagi w zakresie niezgodności dokumentacji technicznej, na podstawie której dokonywano kontroli z kopią dokumentacji, w posiadaniu której jest skarżący. W toku prowadzonego postępowania administracyjnego S. M. w dniu 16 kwietnia 2015 r. wniósł o rozszerzenie prowadzonego postępowania o przyłącza kanalizacji deszczowej do obiektów handlowych zlokalizowanych w sąsiedztwie wykonanego parkingu, tj. o obiekty [...];[...];[...],[...] przy ul. A w B., które zostały wykonane w drodze samowoli budowlanej. Odnosząc się do treści skargi PINB stwierdził, że zaniedbanie w zakresie terminowości prowadzonego postępowania jest od niego niezależne. Brak odpowiedniej kadry pracowniczej, liczne, rozbudowane postępowania administracyjne oraz konieczność podjęcia natychmiastowych działań w przypadku wystąpienia zagrożenia zdrowia i życia mieszkańców powiatu powoduje niezależne od niego zaniedbania w terminowym załatwianiu spraw. PINB podkreślił, że każdy obywatel ma prawo skorzystać z przysługujących mu uprawnień składania skarg i petycji w związku z czym organ zmuszony jest rozpatrzyć każdy wniosek, który powoduje przy nieodpowiedniej kadrze pracowniczej nawarstwianie się spraw. Szeroki zakres ustawowych kompetencji organu nadzoru budowlanego przy niewielkiej liczbie pracowników powoduje, że organ staje przed wyborem mniejszego zła wybierając kontrole, gdzie ewidentnie występuje bezpośrednie zagrożenie zdrowia i życia ludzi, narażając się tym samym na bezczynność w innych ważnych sprawach. W chwili obecnej organ posiada kadrę techniczną w postaci Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego oraz jednego inspektora, trzech referentów, którzy na dzień dzisiejszy muszą obsłużyć i zapewnić bezpieczeństwo mieszkańcom ponad 113 tysięcznego powiatu o obszarze 971 km2, na terenie którego zlokalizowane są duże strefy przemysłowe m.in. Spółka Akcyjna B. PINB w B. wyjaśnił dodatkowo, iż prowadzi kilkadziesiąt odrębnych postępowań administracyjnych z udziałem S. M., który wykorzystując skrupulatnie prawne możliwości swojego uczestnictwa w prowadzonych postępowaniach oraz przysługujące mu uprawnienia obnaża błędy ustrojowe, nieprawidłowości w funkcjonowaniu organu, przy jednoczesnym braku akceptacji ze strony organów zwierzchnich. Dodatkowe obciążenie inspektoratu grzywnami za bezczynność czy też przewlekłość nie pomoże w ulepszeniu pracy jednostki, która poprawić się może jedynie w przypadku zwiększenia kadry inspektoratu, na co potrzebne są środki finansowe, których w budżetówce na chwilę obecną nie ma. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi zważył, co następuje: Skarga podlega uwzględnieniu. Stosownie do treści art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (j.t. Dz.U. z 2014 r., poz. 1647) w zw. z art. 3 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (j.t. Dz.U. z 2012 r., poz. 270 ze zm.) - przywoływanej dalej w tekście jako "p.p.s.a.", sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości poprzez kontrolę działalności administracji publicznej. Wspomniana kontrola sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. Obejmuje ona między innymi orzekanie w sprawach skarg na bezczynność organów w przypadkach niepodejmowania przez organy administracyjne nakazanych prawem aktów lub czynności w sprawach indywidualnych (art. 3 § 2 pkt 8 p.p.s.a.). Przedmiotem skargi S. M. jest bezczynność Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w B. w przedmiocie samowolnego wybudowania przyłączy kanalizacji deszczowej do budynku handlowego położonego w B. przy ulicy A nr 6c - działka nr 340/24. Warunkiem dopuszczalności skargi na bezczynność organu jest uprzednie wyczerpanie środków zaskarżenia, jeżeli służyły one skarżącemu w postępowaniu przed organem właściwym w sprawie (art. 52 § 1 p.p.s.a.). W przypadku skargi na bezczynność organu niezbędne jest złożenie zażalenia do organu wyższego stopnia, jak stanowi art. 37 § 1 k.p.a. Organ ten może wyznaczyć dodatkowy termin na załatwienie sprawy (art. 37 § 2 k.p.a.). Dopiero po wyczerpaniu tego trybu strona może wnieść skargę na bezczynność organu, przy czym skarga jest dopuszczalna niezależnie od pozytywnego, czy negatywnego stanowiska zajętego przez organ wyższego stopnia. Dla uznania wyczerpania toku zażaleniowego przez stronę wystarczające jest zatem wykazanie, że złożyła ona stosowne zażalenie do organu wyższego stopnia. Zgromadzony w rozpoznawanej sprawie materiał dowodowy świadczy bezspornie o wyczerpaniu przez S. M. trybu przewidzianego w art. 37 § 1 k.p.a., a tym samym o dopuszczalności skargi na bezczynność PINB. Niewątpliwie skarżący, pismem opatrzonym datą 24 września 2014 r., w dniu 25 września 2014 r. wniósł zażalenie do [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Ł. na bezczynność Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w B. w przedmiocie samowolnego wybudowania przyłączy kanalizacji deszczowej do budynku handlowego, położonego w B., przy ulicy A nr 6c na działce nr 340/24. [...] Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego postanowieniem z dnia [...]. wyznaczył Powiatowemu Inspektorowi Nadzoru Budowlanego w B. dodatkowy terminu załatwienia sprawy do dnia 31 stycznia 2015 r. i stwierdził, że niezałatwienie sprawy nie miało miejsca z rażącym naruszeniem prawa. W dniu 10 marca 2015 r. S. M. wniósł do tutejszego sądu skargę na bezczynność organu I instancji. Wobec powyższego brak jest jakichkolwiek podstaw do odrzucenia skargi, jak wnioskował o to PINB w treści odpowiedzi na skargę, nie precyzując zresztą żadnych podstaw prawnych w tym zakresie. Przechodząc do meritum sprawy wyjaśnić następnie trzeba, że z bezczynnością organu administracji publicznej mamy do czynienia wówczas, gdy w prawnie ustalonym terminie organ ten nie podjął żadnych czynności w sprawie lub wprawdzie prowadził postępowanie, ale - mimo istnienia ustawowego obowiązku - nie zakończył go wydaniem w terminie decyzji, postanowienia lub też innego aktu lub nie podjął stosownej czynności, wymienionych w art. 3 § 2 pkt 1-4a p.p.s.a. Dla zasadności skargi na bezczynność nie ma znaczenia okoliczność, z jakich powodów określony akt nie został podjęty lub czynność dokonana, a w szczególności, czy bezczynność została spowodowana zawinioną albo też niezawinioną opieszałością organu, czy też wiąże się z jego przeświadczeniem, że stosowny akt lub czynność w ogóle nie powinny zostać dokonane. W toku postępowania administracyjnego jedną z podstawowych zasad jest szybkość postępowania administracyjnego wyrażona w art. 12 § 1 i 2 k.p.a. Jej istota sprowadza się do tego, że organy administracji publicznej powinny działać w sprawie wnikliwie i szybko, posługując się możliwie najprostszymi środkami prowadzącymi do jej załatwienia. Natomiast sprawy, które nie wymagają zbierania dowodów, informacji lub wyjaśnień, powinny być załatwione niezwłocznie. W myśl art. 35 § 1 - § 3 k.p.a. organy administracji publicznej obowiązane są załatwiać sprawy bez zbędnej zwłoki. Niezwłocznie powinny być załatwiane sprawy, które mogą być rozpatrzone w oparciu o dowody przedstawione przez stronę, łącznie z żądaniem wszczęcia postępowania lub w oparciu o fakty i dowody powszechnie znane albo znane z urzędu organowi, przed którym toczy się postępowanie, bądź możliwe do ustalenia na podstawie danych, którymi rozporządza ten organ. Załatwienie sprawy wymagającej postępowania wyjaśniającego powinno nastąpić nie później niż w ciągu miesiąca, a sprawy szczególnie skomplikowanej - nie później niż w ciągu dwóch miesięcy od dnia wszczęcia postępowania, zaś w postępowaniu odwoławczym - w ciągu miesiąca od dnia otrzymania odwołania. O każdym przypadku niezałatwienia sprawy w terminie określonym w art. 35 k.p.a. lub w przepisach szczególnych organ administracji publicznej jest obowiązany zawiadomić strony, podając przyczyny zwłoki i wskazując nowy termin załatwienia sprawy (art. 36 § 1 k.p.a.). Ten sam obowiązek ciąży na organie administracji publicznej również w przypadku zwłoki w załatwieniu sprawy z przyczyn niezależnych od organu (art. 36 § 2 k.p.a.). Sąd, uwzględniając skargę na bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania przez organy w sprawach określonych w art. 3 § 2 pkt 1-4a, zobowiązuje organ do wydania w określonym terminie aktu lub interpretacji lub dokonania czynności lub stwierdzenia albo uznania uprawnienia lub obowiązku wynikających z przepisów prawa. Jednocześnie sąd stwierdza, czy bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania miały miejsce z rażącym naruszeniem prawa (art. 149 § 1 p.p.s.a.). Sąd, w przypadku, o którym mowa w § 1, może ponadto orzec z urzędu albo na wniosek strony o wymierzeniu organowi grzywny w wysokości określonej w art. 154 § 6 (art. 149 § 2 p.p.s.a.). Odnosząc się do zarzutu bezczynności w postaci niewydania decyzji rozstrzygającej merytorycznie sprawę skarżącego stwierdzić trzeba, że zarówno w dacie złożenia skargi jak i w dniu rozprawy – 30 czerwca 2015 r., Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego w B. niewątpliwie pozostawał w bezczynności w przedmiocie samowolnego wybudowania przyłączy kanalizacji deszczowej do budynku handlowego położonego w B., przy ulicy A nr 6c na działce nr 340/24. Okoliczność tę przyznał zresztą sam organ w treści odpowiedzi na skargę. Z akt sprawy wynika, że wniosek S. M. o wszczęcie postępowania wpłynął do PINB w dniu 25 lipca 2014 r., a nie w dniu 25 sierpnia 2014 r., jak błędnie podaje organ w treści odpowiedzi na skargę. Pierwszą czynność w tej sprawie w postaci kontroli robót budowlanych PINB przeprowadził w dniu 1 sierpnia 2014 r., zaś odpowiedź na przedmiotowy wniosek w trybie art. 233 k.p.a. udzielono skarżącemu pismem z dnia 4 listopada 2014 r. Wobec treści postanowienia ŁWINB z dnia [...]., które wpłynęło do PINB w dniu 13 stycznia 2015 r., organ I instancji zawiadomieniem z dnia 19 marca 2015 r. poinformował o wszczęciu w dniu 13 grudnia 2014 r. z urzędu postępowania administracyjnego w przedmiocie zgodności z prawem wykonania przyłączy kanalizacji deszczowej do budynku na działce nr ewid. 340/24 przy ul. A nr 6c, zaś w dniu 14 kwietnia 2015 r. przeprowadził oględziny wykonanych przyłączy kanalizacji deszczowej. Od tego momentu, co potwierdza materiał dowodowy sprawy, organ nie podjął żadnych czynności zmierzających do zakończenia postępowania, przede wszystkim zaś nie wydał żadnego rozstrzygnięcia administracyjnego. Nadto w toku niniejszego postępowania PINB ani razu nie zawiadomił strony w trybie art. 36 § 1 k.p.a. o braku możliwości zakończenia postępowania w ustawowym terminie. Bezczynność organu ma wobec tego charakter oczywisty i co za tym idzie - rażący. Odnosząc się w tym miejscu do argumentacji organu o problemach kadrowych i finansowych, zaprezentowanej w odpowiedzi na skargę, podkreślić trzeba, że w orzecznictwie sądów administracyjnych utrwalił się pogląd, iż swej bezczynności organ nie może tłumaczyć trudnościami kadrowymi wynikającymi ze zbyt dużego wpływu spraw w stosunku do obsady kadrowej organu. Kłopoty organizacyjne organu nie mogą bowiem wywoływać negatywnych skutków dla stron postępowania, jakimi może być brak rozstrzygnięcia w zakresie ich praw lub obowiązków. Praca organu powinna zostać zorganizowana w taki sposób, aby nie dochodziło do naruszeń praw stron (por: wyroki: Wojewódzkich Sądów Administracyjnych: w Warszawie z dnia 17 maja 2007 r. sygn. akt IV SAB/Wa 35/07 oraz z dnia 8 lipca 2011 r. sygn. akt I SAB/Wa 123/11, w Łodzi z dnia 16 maja 2013 r. sygn. akt II SAB/Łd 29/13, w Opolu z dnia 24 października 2013 r. sygn. akt II SAB/Op 57/13, wszystkie dostępne na stronie internetowej – http://orzeczenia.nsa.gov.pl). Z tych powodów sąd w trybie art. 149 § 1 zdanie 1 p.p.s.a. uwzględnił skargę S. M. i w punkcie pierwszym sentencji wyroku zobowiązał Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w B. do załatwienia wniosku skarżącego z dnia [...]w terminie 14 dni od dnia uprawomocnienia się niniejszego wyroku. Jednocześnie w punkcie drugim sentencji wyroku sąd na podstawie art. 149 § 1 zdanie 2 p.p.s.a. stwierdził, że bezczynność organu I instancji miała miejsca z rażącym naruszeniem prawa. Zupełna bierność PINB, podejmowanie w znacznych odstępach czasu wskazanych wyżej czynności oraz fakt, że do dnia wyrokowania, poza oględzinami w dniu 14 kwietnia 2015 r., nie zostały podjęte żadne inne czynności dowodowe, nie mówiąc już o rozstrzygnięciu sprawy co do meritum, nie zasługuje na aprobatę. Poczynione wyżej rozważania oraz podniesione w odpowiedzi na skargę okoliczności uzasadniały wymierzenie organowi grzywny w wysokości 200 zł, o czym orzeczono w punkcie trzecim sentencji wyroku w trybie art. 149 § 2 w zw. z art. 154 § 6 p.p.s.a. Grzywna w takiej wysokości powinna spełnić swoją dyscyplinującą rolę. O kosztach postępowania należnych skarżącemu od organu sąd rozstrzygnął w punkcie czwartym sentencji wyroku, uwzględniając brzmienie art. 200 i art. 205 § 1 p.p.s.a. Sąd za niezasadny uznał natomiast wniosek skargi o wystąpienie z sygnalizacją do organu wyższego stopnia w oparciu o art. 155 § 1 p.p.s.a. Wprawdzie przepis ten przewiduje taką możliwość w przypadku stwierdzenia w toku rozpoznawania sprawy istotnych naruszeń prawa lub okoliczności mających wpływ na ich powstanie, niemniej jednak z akt sprawy wynika, że stan opieszałości PINB jest doskonale znany organowi wyższego stopnia z urzędu, który rozpatruje szereg zażaleń skarżącego na niezałatwianie w terminie spraw przezeń zainicjowanych. IB