II SA/Ke 617/15

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Kielcach w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Jacek Kuza, Sędziowie Sędzia WSA Dorota Chobian, Sędzia WSA Dorota Pędziwilk-Moskal (spr.), Protokolant Starszy sekretarz sądowy Sebastian Styczeń, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 26 sierpnia 2015 r. sprawy ze skargi J. S. na decyzję Wojewody z dnia 7 maja 2015r. znak: [...] w przedmiocie ograniczenia sposobu korzystania z nieruchomości oddala skargę. Decyzją z dnia [...] Wojewoda, po rozpatrzeniu odwołania J. S., uchylił w całości decyzję Starosty z dnia [...] w przedmiocie ograniczeniu sposobu korzystania z nieruchomości i w tym zakresie orzekł o : 1. ograniczeniu sposobu korzystania z nieruchomości położonej w obrębie [...], gm. Busko-Zdrój, oznaczonej w ewidencji gruntów jako działka nr A, której właścicielką jest J. S., dla której Sąd Rejonowy IV Wydział Ksiąg Wieczystych prowadzi księgę wieczystą KUB/00061341/4, poprzez udzielenie dla P. zezwolenia na budowę napowietrznej linii energetycznej niskiego napięcia na długości około 65 metrów, o napięciu znamionowym linii 0,4 kV zaprojektowanej wzdłuż granicy z działką oznaczoną numerem B, na której zlokalizowana jest droga powiatowa, budowę słupa linii niskiego napięcia w części północno-zachodniej działki w odległości około 5 metrów od granicy z działką B - droga powiatowa i 5 metrów od granicy z działką oznaczoną numerem C będącą drogą wojewódzką oraz wymianę napowietrznej linii niskiego napięcia o długości 1 m i wymianę słupa linii niskiego napięcia. Pole powierzchni terenu przeznaczonego pod budowę napowietrznej linii energetycznej niskiego napięcia wynosi 140 m2 (70 metrów długości x 2 metry szerokości). 2. zobowiązaniu właścicielki, tj. J. S., do udostępnienia przedmiotowej nieruchomości w celu wykonania czynności związanych z założeniem, a następnie konserwacją oraz usuwaniem awarii przewodów i urządzeń służących do przesyłania energii elektrycznej, tj. napowietrznej linii energetycznej niskiego napięcia, o napięciu znamionowym linii 0,4 kV, 3. zobowiązaniu P. do przywrócenia nieruchomości do stanu poprzedniego, niezwłocznie po zakończeniu robót wymienionych w pkt. 1, 4. jeżeli przywrócenie nieruchomości do stanu poprzedniego stanie się niemożliwe, albo spowoduje nadmierne trudności lub koszty, bądź też na skutek zrealizowanej inwestycji zmniejszy się wartość nieruchomości, w odrębnej decyzji ustalone zostanie odszkodowanie za wynikłe z tego tytułu szkody, 5. ostateczna decyzja o ograniczeniu sposobu korzystania z nieruchomości stanowić będzie podstawę do dokonania wpisów w księdze wieczystej, Powyższe rozstrzygnięcie zostało wydane w następującym stanie faktycznym i prawnym: Nieruchomość położona w [...], oznaczona w ewidencji gruntów jako działka nr A, stanowi zgodnie z księgą wieczystą prowadzoną przez Sąd Rejonowy IV Wydział Ksiąg Wieczystych własność J. S. Jak wynika z dokumentacji z rokowań, strony tj. zarówno właścicielka przedmiotowej nieruchomości jak i przedstawiciele inwestora nie doszli do porozumienia w kwestii wypracowania wspólnego stanowiska co do uzyskania zgody na udostępnienie gruntu w celu realizacji ww. inwestycji. Organ wyjaśnił, że korespondencja kierowana do J. S. zawierała informacje na temat planowanej inwestycji jaka będzie realizowana na jej nieruchomości. Do właścicielki przesłane zostały m.in. załącznik graficzny obrazujący przebieg linii przez działkę nr A i projekt umowy celem zapoznania się i jej podpisania. W odpowiedzi na otrzymaną korespondencję właścicielka poinformowała inwestora, że zaproponowane jej odszkodowanie w wysokości 2.610,00 zł jest zbyt niskie i w związku z tym jest nie do zaakceptowania. Nadto strona wskazała, że warunki i kształt umowy są bardzo niekorzystne, dlatego nie wyraża zgody na budowę linii energetycznej na działce nr A. Przy czym w dalszej części ww. pisma strona wskazała, że za ustanowienie służebności przesyłu żąda jednorazowego odszkodowania w wysokości 5.000,00 zł za zniszczenia dokonane w trakcie montażu plus 500,00 zł miesięcznie bezterminowo. Według J. S. istnieje możliwość przeprojektowania linii energetycznej tak, aby została ona zlokalizowana na działce znajdującej się po drugiej stronie drogi powiatowej. W odpowiedzi na powyższe pełnomocnik inwestora poinformował właścicielkę, że kwota zadośćuczynienia wymieniona w piśmie z dnia 12.11.2014 r. jest nie do zaakceptowania i tym samym uważa w imieniu swojego mocodawcy, że negocjacje nie zostały zakończone zawarciem umowy. Wobec braku porozumienia i braku zgody właścicielki na udostępnienie jej nieruchomości, pełnomocnik inwestora na podstawie art. 124 ugn wnioskiem z dnia 22.12.2014 r., skierowanym do Starosty , zwrócił się o wydanie decyzji o ograniczeniu sposobu korzystania z nieruchomości położonej w obrębie [...], oznaczonej w ewidencji gruntów jako działka nr A, poprzez udzielenie dla P. Dystrybucja S.A. zezwolenia na budowę kablowej linii energetycznej, zgodnie z decyzją o ustaleniu lokalizacji inwestycji celu publicznego z dnia 3.09.2014r. wydanej przez Burmistrza Miasta i Gminy. Do wniosku inwestor przedłożył m.in. dokumentację z rokowań, wypis i wyrys z rejestru gruntów, duplikat decyzji o ustaleniu lokalizacji inwestycji celu publicznego z dnia 03.09.2014 r., pełnomocnictwa, odpis zwykły z księgi wieczystej. Starosta zawiadomieniem z dnia 13.01.2015 r., poinformował uczestników postępowania o jego wszczęciu, a następnie w toku prowadzonego postępowania poinformował strony, że w dniu 11.03.2015r. zostaną przeprowadzone oględziny działki nr A. Z protokołu sporządzonego na okoliczność przeprowadzonych w dniu 11.03.2015r r. oględzin przedmiotowej nieruchomości wynika, że działka nr A od strony północnej graniczy z drogą wojewódzką, a od strony zachodniej graniczy z drogą powiatową. Na działce znajdują się m.in. 2 słupy: w części północno-zachodniej słup drewniany telefoniczny, w części południowo-zachodniej około 8 m od ogrodzenia znajduje się słup energetyczny betonowy. Ponadto na terenie działki znajduje się urządzony plac zabaw dla dzieci oraz plantacja truskawek na szerokości 17 m. W dalszej części protokołu właścicielka stwierdziła, że nie wyraża zgody na zlokalizowanie na jej nieruchomości przedmiotowej inwestycji celu publicznego. Decyzją z dnia [...] Starosta orzekł o ograniczeniu sposobu korzystania z nieruchomości położonej w obrębie [...], oznaczonej w ewidencji gruntów jako działka nr A, której właścicielką jest J. S., poprzez udzielenie dla P. zezwolenia na budowę napowietrznej linii energetycznej niskiego napięcia na długości około 65 metrów, o napięciu znamionowym linii 0,4 kV, zaprojektowanej wzdłuż granicy z działką oznaczoną numerem B, na której zlokalizowana jest droga powiatowa, budowę słupa linii niskiego napięcia w części północno-zachodniej działki w odległości około 5 metrów od granicy z działką B - droga powiatowa i 5 metrów od granicy z działką oznaczoną numerem C będącą drogą wojewódzką oraz wymianę napowietrznej linii niskiego napięcia o długości 1 m i wymianę słupa linii niskiego napięcia. Odwołanie od powyższej decyzji wniosła J. S.. Wojewoda, wydając w trybie art. 138 § 1 pkt 2 K.p.a. opisane na wstępie rozstrzygnięcie wskazał, że zgodnie z art. 124 ust. 1 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997r. o gospodarce nieruchomościami starosta, wykonujący zadanie z zakresu administracji rządowej, może ograniczyć w drodze decyzji, sposób korzystania z nieruchomości przez udzielenie zezwolenia na zakładanie i przeprowadzenie na nieruchomości ciągów drenażowych, przewodów i urządzeń służących do przesyłania płynów, pary, gazów i energii elektrycznej oraz urządzeń łączności publicznej i sygnalizacji, a także innych podziemnych, naziemnych lub nadziemnych obiektów i urządzeń niezbędnych do korzystania z tych przewodów i urządzeń, jeżeli właściciel lub użytkownik wieczysty nie wyraża na to zgody. Ograniczenie to następuje zgodnie z planem miejscowym, a w przypadku braku planu, zgodnie z decyzją o ustaleniu lokalizacji inwestycji celu publicznego. Z powyższego przepisu wynika, że w sytuacji, gdy inwestor realizujący cele publiczne na nieruchomościach niestanowiących jego własności, nie uzyska zgody właściciela na wykonanie prac, o których mowa w art. 124 ust. 1 ugn może, zgodnie z art. 124 ust. 2 tej ustawy, wystąpić do właściwego starosty o wydanie zezwolenia ograniczającego sposób korzystania z nieruchomości. Organ II instancji wskazał, że ww. przepis i wydana na jego podstawie decyzja organu I instancji wbrew twierdzeniom strony zawartym w odwołaniu i informacji zamieszczonej na str. 3 decyzji z dnia 24.03.2015r. nie polega na udzieleniu czasowego zezwolenia na zajęcie przedmiotowej nieruchomości. Inwestycja realizowana na gruncie stanowiącym własność J. S. nie ma charakteru tymczasowego. Po wykonaniu prac przez inwestora nowe urządzenia wybudowane na działce nr A na niej pozostaną i nie zostaną zdemontowane dopóty dopóki nie uzna tego za zasadne inwestor. Konsekwencją realizacji inwestycji celu publicznego będzie konieczność udostępnienia gruntu przez właścicielkę w przypadku wystąpienia awarii bądź w przypadku dokonywania cyklicznych konserwacji urządzeń. Dalej organ II instancji podniósł, że z art. 124 ugn wynika również konieczność ustalenia, czy ograniczenie sposobu korzystania z nieruchomości następuje zgodnie z planem miejscowym, a w przypadku braku planu, z decyzją o ustaleniu lokalizacji inwestycji celu publicznego. W niniejszej sprawie o lokalizacji linii napowietrznej m.in. na działce nr A położonej w obr. [...], przesądziła decyzja Burmistrza Miasta i Gminy z dnia 03.09.2014 r. o ustaleniu lokalizacji inwestycji celu publicznego. Linie rozgraniczające teren inwestycji oznaczono na załączniku graficznym do w/w decyzji lokalizacyjnej. Trasa projektowanej napowietrznej linii energetycznej wskazana została na załączniku graficznym do wniosku o wydanie decyzji w trybie art. 124 ugn. Ww. decyzja o ustaleniu lokalizacji inwestycji celu publicznego funkcjonuje w obiegu prawnym i jest wiążąca dla organu orzekającego w sprawie ograniczenia sposobu korzystania z nieruchomości. Organ wyjaśnił, że decyzja o ustaleniu lokalizacji inwestycji celu publicznego stała się ostateczna w dniu 02.10.2014r. Okoliczność ta powoduje, że przedmiotowa działka jest przeznaczona pod realizację celu publicznego, o którym mowa w art. 6 pkt 2 ugn. Uwzględniając powyższe organ II instancji stwierdził, iż brak jest podstaw, na obecnym etapie postępowania administracyjnego, do przeprojektowania przebiegu linii energetycznej - tak jak zaproponowała to w swoim odwołaniu właścicielka działki nr A. Organy orzekające w przedmiotowej sprawie są związane treścią i ustaleniami ww. decyzji Burmistrza Miasta i Gminy i muszą stosować się do niej tak, aby nie dopuścić do jej naruszenia. Rozstrzyganie na obecnym etapie postępowania czy inwestycja i sposób jej realizacji narusza zasady gospodarcze i naraża inwestora na zwiększenie kosztów jej realizacji nie mogą zostać poddane pod rozwagę organu. J. S. miała możliwość odwołania się od decyzji Burmistrza Miasta i Gminy, ale z tego prawa nie skorzystała. Pozbawiła się tym samym możliwości skutecznego zakwestionowania lokalizacji inwestycji celu publicznego na własnej działce i co za tym idzie dokonania jej przeprojektowania według własnych oczekiwań. Decyzja Burmistrza Miasta i Gminy z dnia 03.09.2014 r. określa przebieg projektowanej inwestycji liniowej poprzez wskazanie działek pod nią przeznaczonych, determinuje zakres i sposób ograniczenia prawa własności, a więc inwestor (wnioskodawca) może skorzystać z przymusowego ograniczenia prawa właściciela, tylko tych nieruchomości, które pod taką inwestycję zostały przeznaczone (por. wyrok WSA w Łodzi z dnia 16 grudnia 2013r. sygn. akt II SA/Łd 621/13). Odnosząc się do kwestii późniejszego zagospodarowania działki nr A w sposób zaplanowany przez właścicielkę organ II instancji zauważył, że to zdarzenie przyszłe i niepewne, zatem nie można uzależniać budowy napowietrznej linii energetycznej niskiego napięcia, będącej inwestycją celu publicznego w rozumieniu przepisów ugn od przyszłych planów właścicielki z nią związanych. Zdaniem organu II instancji wniosek inwestora określa ramy postępowania, którymi związany jest organ je prowadzący. Tym samym skoro inwestor wnioskuje o ograniczeniu sposobu korzystania z nieruchomości oznaczonej jako działka nr A to organ administracji jest tym związany. Nie może przy tym ingerować we wniosek tj. zmieniać jego zakres i formę. Wojewoda zwrócił uwagę, iż udzielenie zezwolenia, o którym mowa w art. 124 ust. 1 ugn, powinno być poprzedzone rokowaniami z właścicielem lub użytkownikiem wieczystym nieruchomości o uzyskanie zgody na wykonanie prac, o których mowa w ust. 1. Rokowania przeprowadza osoba lub jednostka organizacyjna zamierzająca wystąpić z wnioskiem o zezwolenie. Do wniosku należy dołączyć dokumenty z przeprowadzonych rokowań. Zgodę, o której mowa w art. 124 ust. 1 ugn, należy rozumieć, jako zawarcie umowy cywilnoprawnej, która pozwoli w sposób sprawny i bezkonfliktowy zrealizować cele publiczne określone w art. 6 ugn. Przepis art. 124 ust. 3 ugn nie precyzuje formy ani charakteru prawnego, jakie powinna mieć propozycja skierowana przez podmiot zamierzający realizować cel publiczny, dotycząca uzyskania zgody na wykonanie prac, skierowana do właściciela lub użytkownika wieczystego nieruchomości. Jednakże spełnienie obowiązku przeprowadzenia rokowań, jako przesłanki wszczęcia postępowania w sprawie ograniczenia sposobu korzystania z nieruchomości w drodze decyzji przez udzielenie zezwolenia na przeprowadzenie przez nieruchomość przewodów i urządzeń oznacza taką sytuację, w której osoba lub jednostka organizacyjna określiła i zaproponowała warunki uzyskania zgody na wykonanie prac. Niemożność zaś uzyskania takiej zgody oznacza stan, w którym właściciel nieruchomości na zaproszenie do rokowań nie odpowiedział lub w ogóle sprzeciwił się udzieleniu takiej zgody albo też strona lub strony postawiły sobie warunki, które druga strona uznała za niemożliwe do przyjęcia. Zgodnie z art. 124 ust. 3 zdanie 2 ugn "Rokowania przeprowadza osoba lub jednostka organizacyjna zamierzająca wystąpić z wnioskiem o zezwolenie". Rokowania takie może przeprowadzić osoba odpowiednio umocowana przez inwestora. Dokonana przez organ odwoławczy analiza dokumentacji z rokowań pomiędzy J. S. a inwestorem wskazuje, że właścicielka otrzymała ofertę i miała możliwość z nią się zapoznać. Fakt wystąpienia do właścicielki przedmiotowej nieruchomości z korespondencją potwierdzają załączone do akt pisma z dnia 03.11.2014 r. i z dnia 20.11.2014 r., które zostały, jak wynika ze zwrotnych potwierdzeń odbioru, odebrane przez samą właścicielkę. Proces rokowań nie może przebiegać w nieskończoność, albowiem rozbieżności, mogą być na tyle duże, że nawet znaczny upływ czasu nie doprowadziłby do uzyskania konsensusu (wyrok NSA z dnia 20.01.2010 r. sygn. akt I OSK 1274/09). Rokowania mogą zostać zakończone w dowolnym czasie, jeśli jedna ze stron dojdzie do przekonania, że nie ma szans na zawarcie porozumienia. Przepisy prawa nie przewidują przy tym jakiejś szczególnej formy ich zakończenia. Oznacza to, że strony samodzielnie i dowolnie decydują nie tylko o tym, czy dojdą do porozumienia tj. do podpisania umowy, lecz również o tym, kiedy zakończyć rokowania (np. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dn. 22.02.2012r. sygn. I OSK 357/11, oraz wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Poznaniu z dn. 07.10.2009r. sygn. IV SA/Po 381/09). Organ orzekający w sprawie ograniczenia sposobu korzystania z nieruchomości nie posiada żadnych uprawnień do oceny merytorycznej tych rokowań. Winien jedynie stwierdzić, czy miały one miejsce i czy zakończyły się wynikiem negatywnym (brak zgody). W postępowaniu prowadzonym w trybie art. 124 ugn, nie podlegają weryfikacji organu okoliczności, czy inwestor zaproponował właścicielowi takie warunki, które są dla niego korzystne, czy takie, które są dla niego nie do przyjęcia. Reasumując powyższe rozważania organ wskazał, że wszelkie wymogi formalne, związane z przeprowadzeniem rokowań poprzedzających wydanie decyzji w oparciu o art. 124 ugn, w niniejszej sprawie zostały spełnione. Inwestor bowiem podejmował rokowania z właścicielką działki nr A. Przeprowadzone rokowania nie przyniosły zamierzonego rezultatu tj. wyrażenia zgody na wejście na teren ww. działki celem przeprowadzenia linii energetycznej. Wobec odmowy przyjęcia przez J. S. zaproponowanych przez inwestora warunków, inwestor wystąpił z wnioskiem z dnia 22.12.2014 r. do Starosty o wydanie decyzji ograniczającej sposób korzystania z nieruchomości. Inwestora reprezentował prawidłowo umocowany pełnomocnik, który w zakresie swoich umocowań posiadał uprawnienia m.in. do prowadzenia z właścicielami nieruchomości objętych planowaną inwestycją negocjacji w celu uzyskania zgody na dobrowolne ich udostępnienie. Odnosząc się do kwestii ustalenia wartości nieruchomości przed i po podjęciu prac przez inwestora organ II instancji stwierdził, że wysokość ewentualnego odszkodowania na rzecz właścicielki z tytułu poniesionych przez nią szkód na przedmiotowej nieruchomości może zostać określona w odrębnej decyzji, jednakże dopiero po zakończeniu realizacji inwestycji i po stwierdzeniu, że przywrócenie nieruchomości do stanu poprzedniego jest niemożliwe albo powoduje nadmierne trudności lub koszty. Za podstawą takiej kolejności rzeczy przemawia brak możliwości oszacowania wartości poniesionych szkód jak też obiektywnej oceny zmniejszenia się wartości nieruchomości przed realizacją ww. inwestycji. Inwestor ma przede wszystkim obowiązek przywrócenia nieruchomości do stanu poprzedniego niezwłocznie po przeprowadzeniu przewodów i urządzeń, co jest podstawowym sposobem naprawiania szkód na gruncie przepisów ugn. (art. 124 ust. 4 ugn) i w wielu przypadkach może prowadzić do naprawienia całej szkody (m.in. wyrok WSA w Kielcach z dnia 03.02.2011r. sygn. akt II SA/Ke 567/10). Takie też zobowiązanie adresowane do inwestora znalazło się w punkcie 3 decyzji organu pierwszej instancji. Organ podkreślił, że przedmiotem niniejszego postępowania jest jedynie ograniczenie sposobu korzystania z nieruchomości, a nie odszkodowanie z tego tytułu. Kwestia odszkodowania, o której mowa powyżej może być ewentualnie rozpatrywana w odrębnym postępowaniu, prowadzonym jednak dopiero po zakończeniu inwestycji. Podstawą prawną w tej materii będzie art. 128 ust. 4 oraz art. 129 ust. 5 pkt 1 i 2 ugn. Zgodnie bowiem z art. 129 ust. 5 ugn, starosta wydaje odrębną decyzję o odszkodowaniu w przypadku o którym mowa m.in. w art. 124 ugn, po uzyskaniu opinii rzeczoznawcy majątkowego, który przy określaniu wartości poniesionych szkód na nieruchomości zobowiązany jest uwzględnić w szczególności stan jej zagospodarowania na dzień wydania decyzji o ograniczeniu korzystania z ww. nieruchomości oraz stan jej zagospodarowania na dzień zakończenia działań uzasadniających wydanie takiej decyzji. Organ nadmienił, że przy ustaleniu zakresu szkód winien zostać uwzględniony stan zagospodarowania pasa przedmiotowej nieruchomości, na którym będzie realizowana inwestycja celu publicznego, co z kolei powinno zostać udokumentowane w protokole z oględzin. Wyjaśniając przyczyny uchylenia decyzji Starosty organ wskazał, że organ I instancji nie zawarł w sentencji informacji o obowiązku zamieszczenia w dziale III księgi wieczystej wpisu o ograniczonym sposobie korzystania z przedmiotowej nieruchomość. Zgodnie bowiem z art. 124 ust. 7 ugn decyzja ostateczna, o której mowa w ust. 1 art. 124 ugn, stanowi podstawę do dokonania wpisu w księdze wieczystej. Wpisu dokonuje się na wniosek starosty, wykonującego zadanie z zakresu administracji rządowej. Ponadto organ I instancji błędnie podał długość pasa zajętego pod planowaną inwestycję. W ocenie organu odwoławczego 140 m2 odnosić się winno do powierzchni całego pasa zajętego pod budowę napowietrznej linii energetycznej. Powyższe potwierdza iloczyn długości budowanej linii napowietrznej wynoszącej 70 m. Organ nadmienił, że nowo wybudowana linia napowietrzna będzie miała długość 65 m i będzie łączyła się za pomocą słupa z linią napowietrzną o długości 5 m zlokalizowaną na działce nr A. Szerokość pasa o jaką wnioskuje inwestor będzie wynosiła w związku z budową napowietrznej linii energetycznej 2 metry. Brak jest uregulowań prawnych w kwestii szerokości pasa niezbędnego dla prawidłowego funkcjonowania i eksploatacji napowietrznej linii energetycznej. Inwestor powołał się w swoim wniosku z dnia 22.12.2014 r. na normę SEP-E-004, która określa parametry jakie powinno się stosować przy ustaleniu szerokości tegoż pasa. W ocenie organu, należy przychylić się do wniosku inwestora i uznać szerokość pasa o wymiarze 2 metrów za optymalną. Zdaniem organu odwoławczego, opisane powyżej uchybienia organu I instancji nie mają wpływu na merytoryczne rozstrzygnięcie w sprawie, podobnie jak zarzuty i argumentacja J. S. przedstawiona w odwołaniu. Skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Kielcach wniosła J. S., zarzucając decyzji organu odwoławczego naruszenie: a) przepisów postępowania, mogące mieć wpływ na wynik postępowania, tj. art. 7 § 1, art. 15, art. 77 § 1, art. 107 §1 i § 3, art. 136, art. 138 § 2K.p.a. poprzez wydanie przez organ II instancji decyzji co do istoty sprawy, podczas gdy organ I instancji nie podjął czynności niezbędnych do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego sprawy, np. poprzez przeprowadzenie dowodu z oględzin nieruchomości celem ustalenia, czy przebieg planowanej inwestycji nie narusza prawa własności wnioskodawczyni ponad miarę oraz czy jest możliwe inne, mniej uciążliwe przeprowadzenie napowietrznej linii energetycznej oraz poprzez brak w uzasadnieniu decyzji analizy jak najmniejszej uciążliwości dla właściciela, oraz poprzez nie powołanie w podstawie prawnej art. 124 ust. 6 ustawy o gospodarce nieruchomości, mimo orzeczenia o zobowiązaniu właścicielki do udostępnienia nieruchomości w związku z konserwacją oraz usuwaniem awarii przewodów i urządzeń służących do przesyłania energii elektrycznej, b) naruszenie prawa materialnego – art. 124 ust. 1 ugn poprzez nie określenie terminu udzielenia zezwolenia na zajęcie nieruchomości skarżącej, w sytuacji gdy przepis ten upoważnia Starostę jedynie do czasowego zajęcia nieruchomości. W uzasadnieniu skarżąca wskazała, że budowa linii napowietrznej na działce nr A w miejscowości [...] jest dla niej szczególnie uciążliwa. Działka powyższa jest zagospodarowana od kilku lat. W ocenie skarżącej Wojewoda nie rozważył jej uzasadnionego interesu jako właściciela nieruchomości jak i najmniejszej dla niej uciążliwości. Tymczasem unormowanie zawarte w art. 124 ust. 1 ugn jest szczególnym rodzajem wywłaszczenia polegającym na ograniczeniu prawa własności, o jakim mowa w art. 64 ust. 3 Konstytucji RP. Wydanie decyzji na podstawie art. 124 ust. 1 ugn ma charakter wyjątkowy i wymaga przekonywującego wykazania, że interes społeczny przemawiający za realizacją tej inwestycji jest tak ważny i znaczący, że wymaga ograniczenia uprawnień właścicielskich obywatela. Organ analizy takiej w uzasadnieniu decyzji nie dokonał. Tymczasem - jak wskazuje się w orzecznictwie decyzja ta wydawana jest po to, aby zrealizować określone zamierzenie inwestycyjne, stanowiące cel publiczny (wyrok WSA w Krakowie, sygn. akt II SA/Kr 88/13). Skarżąca podniosła, że zgodnie z jednolitym orzecznictwem sądów administracyjnych (np. wyrokiem WSA w Olsztynie - sygn. akt II SA/Ol 144/13) przepis art. 138 ust. 1 ugn upoważnia Starostę do władczego rozstrzygnięcia w formie decyzji administracyjnej o zezwoleniu na zajęcia nieruchomości, ale tylko czasowe. Obowiązek zastrzeżenia terminu wynika, jak wskazał Sąd ww. orzeczeniu, z użytych przez ustawodawcę w omawianym przepisie form czasownikowych "może ograniczyć", "przez udzielenie zezwolenia na zakładanie i przeprowadzenie". Zgodnie z tymi zapisami właściciel nieruchomości ma zatem obowiązek udostępnienia nieruchomości tylko na czas konieczny do wykonania celowych robót budowlanych. Stosownie do ust. 4 art. 124 ugn niezwłocznie po dokonaniu tych robót stan nieruchomości musi zostać przywrócony do stanu pierwotnego. Termin jest zatem zasadniczym elementem przedmiotowej decyzji, który wyznacza horyzont czasowy pozbawienia właściciela uprawnień rzeczowych do skutecznego sprzeciwu wobec udzielonego zezwolenia. Skarżona decyzja terminu udzielenia zezwolenia nie określa. Mając na uwadze powyższe skarżąca wniosła o uchylenie zaskarżonej decyzji i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania. W odpowiedzi na skargę organ odwoławczy wniósł o jej oddalenie. Na rozprawie sądowej w dniu 26 sierpnia 2015r. skarżąca popierając skargę dodatkowo podniosła, że negocjacje zostały przeprowadzone, ale z uwagi na niemożliwe do przyjęcia zaproponowane przez P. warunki – nie miały one realnego charakteru oraz, że skarżąca nie została zawiadomiona o rozprawie administracyjnej, w związku z tym uważa, że rozprawy nie było. Skarżąca nie uzasadniła przy tym jaki wpływ na wynik sprawy miały wskazane naruszenia prawa. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Skarga podlega oddaleniu. Zgodnie z art. 3 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2012r. poz. 270), zwanej dalej ustawą P.p.s.a., wojewódzkie sądy administracyjne sprawują kontrolę działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem. Sądowa kontrola legalności zaskarżonych orzeczeń administracyjnych sprawowana jest w granicach sprawy, a sąd nie jest związany zarzutami, wnioskami skargi, czy też powołaną w niej podstawą prawną (art. 134 § 1 ustawy P.p.s.a. ). Z mocy art. 145 § 1 pkt 1 ustawy P.p.s.a, uwzględnienie skargi na decyzję następuje w przypadku naruszenia prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy (lit. a), naruszenia prawa dającego podstawę do wznowienia postępowania administracyjnego (lit. b) lub innego naruszenia przepisów postępowania, jeżeli mogło ono mieć istotny wpływ na wynik sprawy (lit. c). W przypadku braku wskazanych uchybień, jak również braku przyczyn uzasadniających stwierdzenie nieważności aktu, bądź stwierdzenia wydania go z naruszeniem prawa (art. 145 § 1 pkt 2 i pkt 3 P.p.s.a.), skarga podlega natomiast oddaleniu, na podstawie art. 151 P.p.s.a. Dokonując oceny zaskarżonej decyzji w ramach tak zakreślonej kognicji, Wojewódzki Sąd Administracyjny nie dopatrzył się naruszeń przepisów prawa materialnego, czy też postępowania, skutkujących koniecznością uchylenia lub stwierdzenia nieważności przedmiotowego rozstrzygnięcia. Na wstępie wskazać należy, że ograniczenie sposobu korzystania z nieruchomości jest jedną z form wywłaszczenia nieruchomości, która uregulowana została w art. 124 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami ( tekst jednolity: Dz. U. z 2015 r., poz. 782), zwanej dalej ugn. Zgodnie z art. 124 ust. 1 ugn, starosta, wykonujący zadanie z zakresu administracji rządowej, może ograniczyć, w drodze decyzji, sposób korzystania z nieruchomości przez udzielenie zezwolenia na zakładanie i przeprowadzenie na nieruchomości ciągów drenażowych, przewodów i urządzeń służących do przesyłania lub dystrybucji płynów, pary, gazów i energii elektrycznej oraz urządzeń łączności publicznej i sygnalizacji, a także innych podziemnych, naziemnych lub nadziemnych obiektów i urządzeń niezbędnych do korzystania z tych przewodów i urządzeń, jeżeli właściciel lub użytkownik wieczysty nieruchomości nie wyraża na to zgody. Ograniczenie to następuje zgodnie z planem miejscowym, a w przypadku braku planu, zgodnie z decyzją o ustaleniu lokalizacji inwestycji celu publicznego. Z kolei zgodnie z art. 124 ust. 2 ugn, udzielenie zezwolenia następuje z urzędu albo na wniosek organu wykonawczego jednostki samorządu terytorialnego, innej osoby lub jednostki organizacyjnej. Stosownie do art. 124 ust. 3 ugn udzielenie zezwolenia, o którym mowa w ust. 1, powinno być poprzedzone rokowaniami z właścicielem lub użytkownikiem wieczystym nieruchomości o uzyskanie zgody na wykonanie prac, o których mowa w ust. 1. Rokowania przeprowadza osoba lub jednostka organizacyjna zamierzająca wystąpić z wnioskiem o zezwolenie. Do wniosku należy natomiast dołączyć dokumenty z przeprowadzonych rokowań. Mając na uwadze powyższe uregulowania należy stwierdzić, że ustawodawca ustanowił pierwszeństwo umownego rozstrzygnięcia kwestii dysponowania przez inwestora nieruchomością przed rozstrzygnięciem jej w formie decyzji administracyjnej. Dopiero brak osiągnięcia porozumienia pomiędzy właścicielem nieruchomości i inwestorem oraz brak zgody właściciela na wykonanie na jego nieruchomości prac inwestycyjnych upoważnia organ administracyjny do wydania zezwolenia o którym mowa w art. 124 ust. 1 ugn. Jak wskazuje się w orzecznictwie i doktrynie rokowania stanowią jeden ze sposobów zawarcia umowy, przy czym brak jest ich sformalizowania w przepisach prawa. Oznacza to, że ich zakres, forma i przebieg pozostawione są woli stron. Mogą też zostać one zakończone w dowolnym czasie, gdy w ocenie którejś ze stron nie ma szans na zawarcie porozumienia, przy czym inwestor nie jest zobowiązany do uzasadniania swojego stanowiska, podobnie jak takiego obowiązku nie mają właściciele nieruchomości. Zastosowanie art. 124 ust. 1 ugn wymaga zatem jedynie ustalenia przez organ na podstawie przedłożonych dokumentów, że zostały wyczerpane możliwości uzyskania w drodze rokowań zgody właściciela na wejście inwestora na nieruchomość. W orzecznictwie wskazuje się również, że spełnienie obowiązku przeprowadzenia rokowań, jako przesłanki wszczęcia postępowania o uzyskanie zezwolenia na zajęcie nieruchomości, oznacza taką sytuację, w której inwestor określił i zaproponował właścicielowi określone warunki uzyskania zgody na wykonanie prac wymienionych w art. 124 ugn. Z kolei niemożność uzyskania zgody właściciela nieruchomości oznacza stan, w którym nie odpowiedział on na zaproszenie do rokowań, sprzeciwił się wyrażaniu zgody albo też strony postawiły sobie wzajemnie takie warunki, że uznały je za niemożliwe do przyjęcia. W postępowaniu z art. 124 ust. 1 ugn chodzi bowiem o zawarcie między stronami stosownej umowy. Wyrażenie zgody przez właściciela w sprawie wejścia na teren zastępuje pozwolenie, o którym mowa w art. 124 ust. 1 ugn. Jeżeli zatem, mimo prowadzonych rokowań, nie doszło do umowy, to tym samym właściciel nie wyraził zgody na wykonywanie prac (por. wyrok WSA w Opolu z dnia 18 marca 2014 r., sygn. akt II SA/Op 523/13; wyrok NSA z dnia 5 października 2006 r., sygn. akt I OSK 1307/05, LEX nr 281429). W rozpoznawanej sprawie słuszne jest stanowisko organu, że spełnione zostały wszystkie przesłanki do wydania decyzji w trybie tego przepisu. Przy tym, stwierdzić trzeba, że wbrew zarzutom strony skarżącej organy obu instancji w sposób właściwy wywiązały się z wymogu dążenia do wyjaśnienia wszystkich okoliczności sprawy (art. 77 § 1 K.p.a.), a zebrany materiał dowodowy oceniły stosownie do reguł wskazanych w art. 80 K.p.a. Z kolei uzasadnienie decyzji zawiera wszystkie elementy określone w art. 107 § 3 K.p.a. Niewątpliwie, jak słusznie uznały organy, w świetle art. 6 pkt 2 ugn inwestycja stanowiąca przedmiot postępowania, polegająca na budowie na działce skarżącej napowietrznej linii energetycznej, jest inwestycją celu publicznego. Organy trafnie również przyjęły, że złożenie wniosku poprzedzone było przeprowadzeniem rokowań pomiędzy inwestorem a właścicielką działki nr A o uzyskanie zgody na wejście na teren ww. działki celem realizacji inwestycji. Korespondencja między stronami zawarta w aktach sprawy (K-I-22-29 akt administracyjnych) świadczy o przeprowadzeniu tej czynności oraz braku zgody strony skarżącej na wejście na teren nieruchomości. Prawidłowo również ustalono, że ograniczenie sposobu korzystania z nieruchomości nastąpiło zgodnie z decyzją Burmistrza Miasta i Gminy z dnia 03.09.2014 r. Nr 20/2014 o ustaleniu lokalizacji inwestycji celu publicznego. Linie rozgraniczające teren inwestycji oznaczono na załączniku graficznym do ww. decyzji lokalizacyjnej. Trasa projektowanej napowietrznej linii energetycznej wskazana została na załączniku graficznym do wniosku o wydanie decyzji w trybie art. 124 ugn. Decyzja o ustaleniu lokalizacji inwestycji celu publicznego stała się ostateczna w dniu 2 października 2014 r. Nie może zatem budzić wątpliwości, że z mocy art. 16 K.p.a. jest wiążąca dla organu orzekającego w sprawie ograniczenia sposobu korzystania z nieruchomości. Niewątpliwie rownież, jak słusznie uznały organy, w świetle art. 6 pkt 2 ugn, przedmiotowa inwestycja jest inwestycją celu publicznego. Odnosząc się do zarzutów skargi stwierdzić należy, że są one niezasadne. Z treści przepisów art. 124 ugn w zw. z art. 112 wynika, że decydujące znaczenie w tego typu sprawach ma ustalenie, czy inwestycja jaka ma być realizowana na wywłaszczonej nieruchomości jest inwestycją celu publicznego oraz czy nieruchomość, na której inwestycja ma być realizowana jest przeznaczona w planie lub w decyzji o ustaleniu lokalizacji inwestycji celu publicznego pod realizację tego celu. W rozpoznawanej sprawie z uwagi na nieskuteczność przeprowadzonych rokowań między stronami nie doszło do umownego udostępnienia nieruchomości. Trzeba podkreślić, że w sytuacji, gdy między stronami nie dojdzie w drodze rokowań do ustalenia przebiegu inwestycji, w sprawie prowadzonej na podstawie art. 124 ugn organ jest związany decyzją lokalizacyjną, co oznacza, że jeśli wniosek o ograniczenie sposobu korzystania z nieruchomości jest zgodny z tą decyzją, organ nie może ingerować w przebieg inwestycji i ustalać go odmiennie aniżeli wynika to ze zgodnego z tą decyzją wniosku. Zatem zarzut, że organ powinien ustalić czy jest możliwe inne, mniej uciążliwe przeprowadzenie przedmiotowej inwestycji nie mógł odnieść zamierzonego skutku. Niezasadny okazał się zarzut braku przeprowadzenia oględzin nieruchomości. Jak wynika z protokołu oględzin przeprowadzonych na gruncie w dniu 11 marca 2015r. (K-I-41), w oględzinach wzięła udział skarżąca J. S., lecz odmówiła podpisania protokołu oględzin. Podobnie należy ocenić zarzuty podniesione na rozprawie sądowej w dniu 26 sierpnia 2015r. Skarżąca nie przedstawiła argumentacji jaki wpływ na wynik sprawy miały wskazywane naruszenia prawa. Podkreślić wyraźnie należy, że rokowania mogą zostać zakończone w dowolnym czasie, jeśli jedna ze stron dojdzie do przekonania, że nie ma szans na zawarcie porozumienia. Przepisy prawa nie przewidują przy tym jakiejś szczególnej formy ich zakończenia co oznacza, że strony samodzielnie i dowolnie decydują nie tylko o tym, czy dojdą do porozumienia lecz również o tym, kiedy zakończyć rokowania. Na uwzględnienie nie zasługuje również zarzut naruszenia prawa materialnego tj. art. 124 ust. 1 ugn – poprzez nie określenie terminu udzielenia zezwolenia na zajęcie nieruchomości, w sytuacji gdy przepis ten upoważnia Starostę jedynie do czasowego zajęcia nieruchomości. Decyzja administracyjna co do zasady zawiera składniki określone w art. 107 § 1 K.p.a., natomiast inne składniki decyzji muszą wprost wynikać z przepisów szczególnych (art. 107 § 2 K.p.a.). W doktrynie przyjmuje się, że takim (dodatkowym) składnikiem decyzji jest m.in. termin. Zdaniem składu orzekającego w sprawie niniejszej, wskazanie w decyzji wydawanej na podstawie art. 124 ugn terminu, w którym inwestor może podejmować prace niezbędne do założenia i przeprowadzenia na nieruchomości planowanej inwestycji nie znajduje oparcia w treści tego przepisu. Trzeba bowiem podkreślić, że w przypadku realizacji nowej inwestycji (odmiennie od trybu wynikającego z art. 124b ust. 3 ugn, który dotyczy udostępnienia nieruchomości na określony czas celem remontu, konserwacji i usuwania awarii znajdujących się na nieruchomości ciągów drenażowych, przewodów i urządzeń) z istoty nie może być mowy o jakimkolwiek terminie ograniczenia sposobu korzystania z nieruchomości przez jej właściciela (por. wyrok WSA w Gliwicach z dnia 5 lutego 2015r., sygn. akt II SA/GL 1137/14). Skoro zatem przepis art. 124 ugn nie przewiduje możliwości zamieszczenia w treści decyzji terminu, w którym inwestor może podejmować prace niezbędne do założenia i przeprowadzenia na nieruchomości planowanej inwestycji, to brak jest podstaw do uwzględnienia zarzutu skargi w tym zakresie. W tym stanie rzeczy Sąd stwierdza, że zaskarżona decyzja nie narusza prawa. Skoro podniesione w skardze zarzuty nie mogły odnieść zamierzonego skutku, a jednocześnie brak jest okoliczności, które z urzędu należałoby wziąć pod rozwagę Wojewódzki Sąd Administracyjny w Kielcach orzekł jak w sentencji wyroku na podstawie art. 151 ustawy P.p.s.a.