II SAB/Rz 69/15

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Rzeszowie w składzie następującym: Przewodniczący WSA Elżbieta Mazur - Selwa Sędziowie WSA Krystyna Józefczyk WSA Joanna Zdrzałka /spr./ Protokolant starszy sekretarz sądowy Anna Mazurek - Ferenc po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 2 września 2015 r. sprawy ze skargi A. P. na bezczynność Komendanta Straży Miejskiej [...] w przedmiocie udzielenia informacji publicznej I. umarza postępowanie w części dotyczącej zobowiązania Komendanta Straży Miejskiej [...] do rozpoznania wniosku skarżącego z dnia 5 listopada 2014 r. o udzielenie informacji publicznej; II. stwierdza, że bezczynność nie miała miejsca z rażącym naruszeniem prawa; III. zasądza od Komendanta Straży Miejskiej [...] na rzecz skarżącego A. P. kwotę 100 zł /słownie: sto złotych/ tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego. II SAB/Rz 69/15 UZASADNIENIE W dniu 13 lipca 2015 r. do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Rzeszowie wpłynęła skarga A. P. na bezczynność Komendanta Straży Miejskiej [...] (dalej: "Komendant SM"), w sprawie udostępnienia informacji publicznej. Z uzasadnienia skargi i akt administracyjnych sprawy wynika, że pismem wysłanym za pośrednictwem poczty elektronicznej w dniu 5 listopada 2014 r. A. P. poinformował Komendanta SM o wycofaniu złożonego przez niego oświadczenia o przyjęciu mandatu karnego i jednocześnie wniósł o umorzenie postępowania oraz przesłanie kopii całości materiału dowodowego w sprawie. Po otrzymaniu odpowiedzi w sprawie, kolejnymi pismami rozszerzył swe żądanie o przesłanie kopii świadectw upoważnień do dokonywania pomiarów prędkości, kopii przetargu lub zamówienia publicznego na opracowanie formularza z podaniem danych jednostki opracowującej formularz, kopii zatwierdzonej dokumentacji ruchu na odcinku, na jakim prowadzony był pomiar prędkości, kopii zatwierdzonego i zgłoszonego do Komendy Policji planu używania przenośnego miernika prędkości, kopii prowadzonej ewidencji wykonanych zdjęć wraz z potwierdzeniem z instytutu meteorologii warunków atmosferycznych wpływających na błąd pomiaru urządzenia podając, że udostępnienia ww. danych żąda w trybie uregulowanym ustawą z dnia 6 września 2001 r. o dostępie do informacji publicznej (t.j. Dz. U. z 2014 r. poz. 782; dalej: "u.d.i.p."). Pismem z dnia 12 listopada 2014 r. Komendant Straży Miejskiej [...] poinformował wnioskodawcę, że żądana dokumentacja znajduje się do wglądu w siedzibie Straży Miejskiej [...], zaś materiał dowodowy obejmujący zdjęcie z fotoradaru wraz ze świadectwem jego legalizacji otrzymał już wcześniej. Postępowanie w sprawie o wykroczenie nie stanowi informacji publicznej w rozumieniu u.d.i.p., a zatem z wnioskiem o wydanie kopii materiału dowodowego winien zwrócić się do właściwego sądu powszechnego. A. P. złożył następnie zażalenie na bezczynność Burmistrza [...] w załatwieniu jego wniosku o udostępnienie informacji publicznej do Samorządowego Kolegium Odwoławczego [...], które postanowieniem z dnia [...] kwietnia 2015 r. uznało zażalenie za uzasadnione i wyznaczyło Burmistrzowi [...] dodatkowy 14-dnowy termin załatwienia sprawy i ustalenie osób winnych niezałatwienia sprawy w terminie. Burmistrz [...], pismem z 6.05.2015 r. zobowiązał Komendanta Straży Miejskiej do rozpatrzenia wniosku A. P. i udzielenia mu odpowiedzi w trybie u.d.i.p. Pismem z dnia 7 maja 2015 r. Komendant SM przesłał wnioskodawcy kopię świadectw przeszkolenia funkcjonariuszy, upoważnień do prowadzenia pomiarów prędkości, zatwierdzonego planu używania przenośnego miernika prędkości oraz kopię zatwierdzonej organizacji ruchu. W części dotyczącej wydania kopii ewidencji wykonanych przez fotoradar zdjęć decyzją z dnia [...] maja 2015 r. odmówił wydania wnioskowanej informacji, zaś w części dotyczącej ewidencji warunków pogodowych poinformował, że SM [...] nie posiada takiej informacji. W skardze złożonej do tut. Sądu A. P. wniósł o zobowiązanie Komendanta Straży Miejskiej [...] do wydania "odpowiedniego aktu administracyjnego bądź nakazanie stosownej czynności" w terminie 14 dni i zobowiązanie tegoż Komendanta do ukarania dyscyplinarnego pracownika winnego niezałatwienia sprawy, a także o orzeczenie czy bezczynność miała miejsce z rażącym naruszeniem prawa, ukarania organu zgodnie z art. 23 u.d.i.p. oraz zasądzenie kosztów postępowania. W treści skargi skarżący podkreślił, że przed jej wniesieniem złożył zażalenie na niezałatwienie sprawy w terminie do organu wyższego stopnia, które nie zostało prawidłowo rozpatrzone. Postanowienie wydane przez Samorządowe Kolegium Odwoławcze [...] nie dotyczyło bezczynności Komendanta SM, ale Burmistrza [...] w sprawie rozpatrzenia zażalenia na przewlekłe i nieterminowe prowadzenie postępowania przez Komendanta SM. Stosując się do postanowienia SKO Burmistrz winien był wydać postanowienie zawierające ocenę prowadzonego postępowania przez Komendanta i stwierdzenie czy postępowanie w sprawie udzielenia informacji publicznej miało znamiona rażącego naruszenia prawa. W odpowiedzi na skargę Komendant SM wniósł o jej oddalenie, podtrzymując w całości stanowisko wyrażone w piśmie z dnia 7 maja 2015 r. Jego zdaniem informacja publiczna podlegająca udostępnieniu została udostępniona, a decyzja o odmowie udostępnienia kopii ewidencji zdjęć nie została zaskarżona, wobec czego stan bezczynności nie istnieje. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Rzeszowie zważył, co następuje: Zgodnie z art. 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (t.j. Dz. U. z 2014 r., poz. 1647) wojewódzki sąd administracyjny sprawuje kontrolę działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem. Kontrola ta z mocy art. 3 § 2 pkt 8 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j. Dz. U. z 2012 r., poz. 270 ze zm.) - zwanej dalej w skrócie P.p.s.a. obejmuje również bezczynność organów. Jest to stan, w którym organ, będący właściwym miejscowo i rzeczowo do załatwienia sprawy, nie wydaje decyzji, postanowienia bądź innego aktu administracyjnego lub nie podejmuje czynności z zakresu administracji publicznej, o jakich mowa w art. 3 § 2 pkt 1-4 P.p.s.a. W myśl przepisu art. 149 P.p.s.a. Sąd uwzględniając skargę na bezczynność zobowiązuje organ do wydania w określonym terminie aktu lub dokonania czynności lub stwierdzenia albo uznania uprawnienia lub obowiązku wynikających z przepisów prawa. Jednocześnie sąd stwierdza, czy bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania miały miejsce z rażącym naruszeniem prawa. A. P. zarzuca Komendantowi Straży Miejskiej [...] bezczynność powstałą na tle stosowania ustawy z dnia 6 września 2001 r. o dostępie do informacji publicznej ((t.j. Dz. U. z 2014 r. poz. 782; dalej: "u.d.i.p."). Przystępując do oceny czy skarżący wyczerpał tryb niezbędny do wniesienia skargi, Sad wziął pod uwagę stanowisko orzecznictwa, uwzględniające specyfikę u.d.i.p. oraz cel tej ustawy, jakim jest zagwarantowanie wnioskodawcy szybkiego dostępu do informacji. Zgodnie z tym stanowiskiem w przypadku ustawy o dostępie do informacji publicznej nie ma zastosowania art. 37 § 1 k.p.a., przewidujący możliwość wniesienia zażalenia na niezałatwienie sprawy w terminie do organu administracji publicznej wyższego stopnia, jak również skarga na bezczynność w sprawie dostępu do informacji publicznej może być wniesiona do sądu administracyjnego bez wezwania właściwego organu do usunięcia naruszenia prawa (por. wyrok NSA z dnia 24.05.2006 r., I OSK 601/05, LEX Nr 236545). Badając dalej kwestie dopuszczalności skargi Sąd uznał, że co do zasady może być ona wniesiona na bezczynność komendanta straży miejskiej w udzieleniu informacji publicznej. Biorąc pod uwagę przepisy regulujące powstanie i działanie straży gminnej (miejskiej), a to ustawę z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (t.j. Dz. U. z 2013 r., poz. 594, ze zm.) i ustawę z dnia 29 sierpnia 1997 r. o strażach gminnych (t.j. Dz. U. z 2013 r., poz. 1383, ze zm.) należy stwierdzić, że straż gminna (miejska) jest jednostką organizacyjną gminy (art. 2 ust. 1 i 3, art. 6 ust. 1 ustawy o strażach gminnych), wykonującą zadania w zakresie ochrony porządku publicznego wynikające z ustaw i aktów praw miejscowego. Strażą kieruje komendant, którego przełożonym jest wójt (burmistrz, prezydent miasta). Działalność straży gminnej (miejskiej) jest bezpośrednio powiązana z kompetencjami wójta (burmistrza, prezydenta), na co wskazuje służbowa podległość komendanta straży wójtowi (burmistrzowi, prezydentowi), nadzór tego ostatniego nad działalnością straży i możliwość umiejscowienia straży w strukturze urzędu gminy (aparatu pomocniczego wójta). Stąd też w orzecznictwie sądowoadministracyjnym przeważa pogląd, że komendant straży nie jest organem w rozumieniu prawa administracyjnego (por. postanowienie NSA z dnia 4.03.2008 r., sygn. akt II FW 2/07, LEX Nr 466164). Na gruncie ustawy o dostępie do informacji publicznej jako podmioty obowiązane do udostępniania informacji publicznej wskazane zostały w art. 4 ust. 1 władze publiczne oraz inne podmioty wykonujące zadania publiczne, w szczególności: 1) organy władzy publicznej; 2) organy samorządów gospodarczych i zawodowych; 3) podmioty reprezentujące zgodnie z odrębnymi przepisami Skarb Państwa; 4) podmioty reprezentujące państwowe osoby prawne albo osoby prawne samorządu terytorialnego oraz podmioty reprezentujące inne państwowe jednostki organizacyjne albo jednostki organizacyjne samorządu terytorialnego; 5) podmioty reprezentujące inne osoby lub jednostki organizacyjne, które wykonują zadania publiczne lub dysponują majątkiem publicznym, oraz osoby prawne, w których Skarb Państwa, jednostki samorządu terytorialnego lub samorządu gospodarczego albo zawodowego mają pozycję dominującą w rozumieniu przepisów o ochronie konkurencji i konsumentów. Niewątpliwie zatem katalog podmiotów obowiązanych do udostępniania informacji publicznej jest szerszy niż krąg organów administracji. Nie ulega też wątpliwości, że w tym katalogu mieszczą się jednostki organizacyjne samorządu terytorialnego. Komendant Straży Miejskiej [...], do którego skarżący skierował swój wniosek o udostępnienie informacji publicznej był wobec tego zobowiązany do udzielenia takiej informacji. Z akt administracyjnych wynika, że w dniu [...] maja 2015 r. za pismem przewodnim, w którym m. in. poinformowano, iż Straż Miejska nie prowadzi ewidencji warunków pogodowych potwierdzonych przez Instytut Meteorologii, przesłane zostały pozostałe żądane przez skarżącego dokumenty. Jednocześnie w tym samym dniu Komendant Straży Miejskiej [...] wydal decyzję w oparciu o art. 16 ust. 1 w zw. z art. 5 u.d.i.p., o odmowie udostępnienia informacji w postaci ewidencji zdjęć wykonanych przez fotoradar. Słuszne jest zatem twierdzenie Komendanta SM, że żądana informacja została udzielona, na równi bowiem z udzieleniem informacji traktuje się poinformowanie o braku możliwości udostępnienia informacji w sytuacji, gdy informacji lub dokumentów podmiot zobowiązany nie posiada. Biorąc pod uwagę treść art. 13 ust. 1 u.d.i.p., który określa termin udostępnienia informacji publicznej - bez zbędnej zwłoki, nie później jednak niż w terminie 14 dni (z możliwością przedłużenia tego terminu) od dnia złożenia wniosku oraz fakt, że w rozpoznawanej sprawie informacja została udostępniona po 6 miesiącach od złożenia wniosku, stwierdzić należy, że w sprawie tej miała miejsce bezczynność. Została ona jednak usunięta, a wobec tego bezprzedmiotowe stało się wydanie przez Sąd orzeczenia przewidzianego w pierwszej części art. 149 P.p.s.a., tj. zobowiązania Komendanta Straży Miejskiej [...] do wydania w określonym terminie aktu lub dokonania czynności. Stwierdzając, iż w rozpoznawanej sprawie organ dopuścił się bezczynności Sąd nie uznał jednak, by nastąpiła ona z rażącym naruszeniem prawa. Z treści korespondencji kierowanej do skarżącego jednoznacznie wynika, że Komendant SM działał w przeświadczeniu, że żądane informacje są ściśle związane z postępowaniem mandatowym prowadzonym przez Straż Miejską i jako takie nie podlegają udostępnieniu w trybie ustawy o dostępie do informacji publicznej. Potwierdza to notatka służbowa z dnia 29.12.2014 r. Ocena wniosku skarżącego uległa zmianie dopiero po wydaniu przez Samorządowe Kolegium Odwoławcze [...] postanowienia India [...] kwietnia 2015 r. W ocenie Sądu nie można zatem przypisać Komendantowi Straży Miejskiej [...] uporczywości, złośliwości czy rażącego niedbalstwa w sposobie rozpoznania wniosku skarżącego. Te okoliczności wskazują, że zaistniała bezczynność nie miała charakteru rażącego. Odnosząc się natomiast do eksponowanych w skardze kwestii nadzoru nad działaniami Komendanta SM i kwestii jego ukarania, stwierdzić należy, że podlegają one rozpatrzeniu w postępowaniu skargowym uregulowanym w przepisach działu VIII Kodeksu postępowania administracyjnego – art. 227 i nast., z którego to trybu, jak wynika z akt sprawy II SAB/Rz 65/15, skarżący korzystał. Z wszystkich tych przyczyn Sąd orzekł jak w pkt I i II wyroku, w oparciu o art. 149 P.p.s.a. Sąd zastosował jednocześnie przepis art. 149 P.p.s.a. w dotychczasowym brzmieniu w związku z art. 2 w zw. z art. 1 pkt 40 ustawy z dnia 9 kwietnia 2015 r. o zmianie ustawy – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2015 r., poz. 658) z uwagi na wszczęcie postępowania przed dniem wejścia w życie tej ustawy. O kosztach Sąd orzekł w oparciu o art. 200 w zw. z art. 209 i art. 205 § 2 P.p.s.a.