II SA/Gl 328/15

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia NSA Łucja Franiczek, Sędziowie Sędzia WSA Elżbieta Kaznowska (spr.), Sędzia WSA Artur Żurawik, Protokolant sekretarz sądowy Marta Zasoń, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 9 września 2015 r. sprawy ze skargi W. J. na uchwałę Rady Gminy Gilowice z dnia 28 grudnia 2001 r. nr XXXII/148/2001 w przedmiocie ustalenia wysokości cen i opłat za korzystanie z wodociągu stanowiącego własność gminy 1. stwierdza nieważność § 1 pkt 3 zaskarżonej uchwały, 2. zasądza od Rady Gminy Gilowice na rzecz skarżącego kwotę 557 zł (pięćset pięćdziesiąt siedem złotych) tytułem zwrotu kosztów postępowania. W § 1 pkt 3 uchwały Nr XXXII/148/2001 z dnia 28 grudnia 2001 r. w sprawie wysokości cen i opłat za korzystanie z wodociągu stanowiącego własność gminy Gilowice ustalono wysokość cen i opłat za dostarczenie wody z wodociągu, określając m.in. w pkt. 3, iż "za przyłączenie i możliwość korzystania z gminnej sieci wodociągowej nieruchomości zabudowanej lub przewidzianej do zabudowy jednorazowa opłata wynosi 2.500 zł". Pismem z dnia 30 grudnia 2014 r., działający przez pełnomocnika, W. J. wezwał Radę Gminy do usunięcia naruszenia prawa poprzez stwierdzenie nieważności uchwały XXXII/148/2001, jako naruszającej jego interes prawny. Wskazał, iż przedmiotowa uchwała w części ustalającej opłatę za przyłączenie do sieci wodociągowej wydana została bez podstawy prawnej. Wyjaśnił też, że wobec dokonania wpłaty na rzecz Gminy Gilowice kwoty 2,500 zł za przyłączenie jego nieruchomości do gminnej sieci wodociągowej, niewątpliwie posiada interes prawny w stwierdzeniu nieważności wskazanej uchwały. Uchwałą nr IV/15/5 z dnia 26 stycznia 2015 r. Rada Gminy Gilowice uznała powyższe wezwanie za bezzasadne. Odpowiedz ta przesłana została skarżącemu pismem z dnia 2 lutego 2015 r. Pismem z dnia 3 marca 2015 r., działający nadal przez pełnomocnika, skarżący złożył skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gliwicach na uchwałę nr XXXII/148/2001 Rady Gminy Gilowice z dnia 28 grudnia 2001 r. w sprawie wysokości cen i opłat za korzystanie z wodociągu stanowiącego własność gminy Gilowice. W skardze zarzucił podjęcie zaskarżonego aktu prawa miejscowego bez podstawy prawnej i z rażącym naruszeniem prawa, gdyż ani art. 18 ust. 2 pkt 15 ustawy o samorządzie gminnym, ani też art. 4 ust. 1 ustawy o gospodarce komunalnej nie zawierają upoważnienia dla rady gminy do nakładania opłat o charakterze publicznoprawnym w drodze regulacji prawnych powszechnie obowiązujących Uwzględniając powyższe wniósł o stwierdzenie nieważności zaskarżonej uchwały oraz zasądzenie kosztów postępowania. W uzasadnieniu skarżący podniósł, iż w zakresie ustalającym opłatę za przyłączenie do sieci wodociągowej uchwała wydana została bez podstawy prawnej i z uwagi na niezgodność z prawem winna zostać stwierdzona jej nieważność. Powołany w podstawie prawnej przepis art. 18 ust.1 pkt 15 ustawy o samorządzie gminnym nie dawał Gminie podstawy do ustalania kosztów udziału mieszkańców w budowie sieci wodociągowej i ustalania opłat za przyłączenie do tejże sieci. Ogólny charakter art. 7 ust. 1 pkt 3, art. 18 ust. 1 i ust. 2 pkt 15 tej ustawy nie może stanowić samodzielnej podstawy do podjęcia jakichkolwiek uchwały. Nie stanowiły także takiej podstawy uregulowania ustawy z dnia 20 grudnia 1996 r. o gospodarce komunalnej. Podstawy do podejmowania uchwały określającej odpłatność za podłączenie do sieci wodociągowej nie zawiera także w żadnym przepisie ustawa z dnia 7 czerwca 2001 r. o zbiorowym zaopatrzeniu w wodę i zbiorowym odprowadzaniu ścieków. W odpowiedzi na skargę Rada Gminy Gilowice wniosła o oddalenie skargi i zasądzenie kosztów postępowania. W pierwszej kolejności stwierdziła, że zaskarżona uchwala nie jest aktem prawa miejscowego i ma charakter prywatnoprawny. Każdorazową podstawą w zakresie poboru opłat była stosowna umowa pomiędzy Gminą Gilowice a mieszkańcem. Skarżona uchwała stanowi natomiast akt kierownictwa wewnętrznego. Zgodnie z art. 94 ust. 1 ustawy o samorządzie gminnym nie stwierdza się nieważności uchwały lub zarządzenia gminy po upływie jednego roku od dnia ich podjęcia, chyba, że uchybiono obowiązkowi przedłożenia uchwały w terminie kreślonym w art. 90 ust. tej ustawy, albo jeżeli są aktem prawa miejscowego. W przypadku niniejszej uchwały - podjętej w dniu 28 grudnia 2001 r. bezsprzecznie upłynął termin do stwierdzenia jej nieważności. Niezależnie od powyższego, z ostrożności procesowej, Gmina podniosła, że przywoływane przez skarżącego orzecznictwo nie ma zastosowania w niniejszej sprawie. Dodała, że z art. 15 ust. 2 ustawy o zbiorowym zaopatrzeniu w wodę i zbiorowym odprowadzaniu ścieków wynika, że osoba ubiegająca się o przyłączenie nieruchomości do sieci zapewnia na własny koszt realizację budowy przyłączy do niej. Stosownie do art. 19 ust. 1 tej ustawy Rada Gminy uchwala regulamin dostarczania wody i odprowadzania ścieków, w którym określa się "warunki przyłączenia do sieci". Z kolei zaskarżona uchwała dotyczyła wyłącznie sytuacji, kiedy to mieszkaniec gminy zlecał jej wykonanie stosownego przyłączenia do sieci kanalizacyjnej, a nie, jak twierdzi to skarżący, zamiaru przyłączenia się do sieci kanalizacyjnej o charakterze powszechnie obowiązującym. Na rozprawie w dniu 9 września 2015 r. pełnomocnik skarżącego potrzymała skargę i zwarte w niej argumenty. Pełnomocnik gminy Gilowice wniósł o oddalenie skargi z przyczyn podanych w odpowiedzi na skargę i i zasądzenie kosztów postępowania. Podał, że przedmiotowa uchwała został doręczona organowi nadzorowi Regionalnej Izbie Obrachunkowej, co potwierdza złożony wypis z księgi nadawczej. Podtrzymał też twierdzenie, co do charakteru przedmiotowej uchwały, podkreślając, że nie ma ona charakteru aktu prawa miejscowego. Wyjaśnił, że nie posiada wiedzy na temat obowiązywania na terenie Gminy regulaminu i uchwał podjętych na gruncie ustawy o zbiorowym zaopatrzeniu w wodę i zbiorowym odprowadzaniu ścieków. Pełnomocnik skarżącego wyjaśniła, że uiścił on na rzecz Gminy wynikającą z uchwały kwotę 2.500 zł za wykonanie przyłącza, lecz następnie został zobowiązany do poniesienia kolejnych wydatków na opracowanie dokumentacji. W związku z tym zrezygnował z budowy przyłącza i wezwał Gminę do zwrotu uiszczonej kwoty. Gmina odmówiła jednak tego zwrotu. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach rozpatrując sprawę zważył, co następuje: Skarga zasługuje na częściowe uwzględnienie, co obliguje z kolei Sąd do stwierdzenia nieważności w części zaskarżonego aktu nadzoru zgodnie z dyspozycją art. 147 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przez sądami administracyjnymi (t,jedn. Dz.U. z 2012 r. poz. 270 ze zm.) . W pierwszej kolejności podkreślenia wymaga fakt, że dla dopuszczalności wniesienia skargi zachowany być musi określony sposób jej złożenia. Zgodnie z art. 101 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (t.jedn. Dz.U z 2013 r., poz. 594 ze zm.) każdy, czyj interes prawny lub uprawnienie zostały naruszone uchwałą lub zarządzeniem podjętym przez organ gminy w sprawie z zakresu administracji publicznej, może – po bezskutecznym wezwaniu do usunięcia naruszenia – zaskarżyć uchwałę do sądu administracyjnego. W myśl art. 53 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, w przypadkach, o których w art. 52 § 3 i § 4, skargę wnosi się w terminie 30 dni od dnia doręczenia odpowiedzi organu na wezwanie do usunięcia naruszenia prawa, a jeżeli organ nie udzielił odpowiedzi na wezwanie, w terminie 60 dni od dnia wniesienia wezwania do usunięcia naruszenia prawa. Jak wynika z akt sprawy skarżący pismem z dnia 30 grudnia 2014 r. wezwał Radę Gminy Gilowice do usunięcia naruszenia prawa, wskazując że "przedmiotowa uchwała w zakresie ustalającym opłatę za przyłączenie i możliwość korzystania z gminnej sieci wodociągowej nieruchomości zabudowanej lub przewidzianej do zabudowy w jednorazowej kwocie 2.500 zł wydana została bez podstawy prawnej". Wymagane wezwanie do usunięcia naruszenia prawa dotyczyło zatem tylko fragmentu uchwały Rady Gminy Gilowice nr XXXII/148/2001 z dnia 28 grudnia 2001 r., a mianowicie - § 1 pkt 3 uchwały. Następnie uchwała ta została następnie zaskarżona do sądu administracyjnego, co nastąpiło w ustawowym terminie. Wobec otrzymania odpowiedzi Rady Gminy - uchwała Rady Gminy nr IV/15/15 z dnia 26 stycznia 2015 r., doręczonej, pismem Rady Gminy z dnia 2 lutego 2015 r., w dniu 6 lutego 2015 r., złożenie skargi w dniu 6 marca 2015 r. należy ocenić jako dokonane z zachowaniem ustawowego terminu (art. 53 § 2 ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi). Uwzględniając zatem powyższe Sąd dokonując kontroli wymienionej powyżej uchwały Rady Gminy Gilowice uznał, że zaskarżona ona została nie w całości, lecz tylko w tej części, której dotyczyło wezwanie do usunięcia naruszenia prawa . Następnie rozstrzygnięcie niniejszej sprawy wymagało ustalenia czy uchwała Rady Gminy Gilowice z dnia 28 grudnia 2001 r. stanowi akt prawa miejscowego. Przez pojęcie aktów prawa miejscowego należy rozumieć akty normatywne, wydawane przez organy samorządu terytorialnego na podstawie i w granicach upoważnień zawartych w ustawie (art. 87 ust. 2 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej), zawierające przepisy o charakterze abstrakcyjnym i generalnym, powszechnie obowiązujące na określonej terytorium państwa. W ocenie Sądu wymieniona uchwała zawiera wszystkie elementy prawa miejscowego, obowiązującego na terenie gminy Gilowice, skierowana jest bowiem do wszystkich jej mieszkańców, którzy zamierzają przyłączyć się do gminnej sieci wodociągowej oraz nakłada na bliżej nieokreśloną grupę podmiotów obowiązek ponoszenia opłat z tego tytułu na rzecz Gminy. Powyższe stanowisko, co do zakwalifikowania tego typu uchwał do aktów prawa miejscowego znajduje potwierdzenie w orzecznictwie sądów administracyjnych (zob. m.in. wyroki Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 27 września 2007 r. sygn. akt II OSK 1046/07, Lex nr 384291 czy z dnia 16 lutego 2006 r. sygn. akt I OSK 1226/05, Lex nr 194876 a także wyroki Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Lublinie z dnia 9 marca 2007 r. sygn. akt II SA/Lu 965/06, Lex nr 475567 czy we Wrocławiu z dnia 15 marca 2007 r. sygn. akt II SA/Wr 745/06). Dokonując z kolei oceny zasadności wniesionej skargi, Sąd uznał, że zapis § 1 pkt 3 uchwały wydany został z rażącym naruszeniem prawa, gdyż wskazana w uchwale Rady obowiązkowa opłata za przyłączenie i możliwość korzystania z gminnej sieci wodociągowej uchwalona została bez podstawy prawnej. Należało więc uznać, że przedmiotowa uchwała jest w tej części sprzeczna z prawem (w rozumieniu art. 91 ust. 1 w związku z art. 94 ust. 1 ustawy z 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym), co wypełniło przesłankę do stwierdzenia nieważności. Przywołane w podstawie prawnej wymienionej uchwały przepisy art. 7 ust. 1 pkt 3, art. 18 ust. 2 pkt 15 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym oraz art. 4 ust. 1 pkt 2 ustawy z dnia 20 grudnia 1996 r. o gospodarce komunalnej (Dz.U. z 1997r., Nr 9, poz. 43 ze zm.) nie mogły stanowić podstawy do nałożenia obowiązku ponoszenia opłat z tytułu przyłączenia do sieci. Ten ostatni przepis może jedynie stanowić podstawę do ustalenia ceny za wodę z wodociągu gminnego. Z kolei wmyśl art. 18 ust. 2 pkt 15 ustawy o samorządzie gminnym rada może podejmować uchwały jedynie w graniach określonych w odrębnych ustawach. Kwestiom zakresu obowiązków związanych z przyłączeniem do sieci poświęcony jest art. 15 ustawy z dnia 7 czerwca 2001 r. o zbiorowym zaopatrzeniu w wodę i zbiorowym odprowadzaniu ścieków (t.jedn. Dz.U. z 2015 r. poz. 139). Zgodnie z ust. 1 tego przepisu przedsiębiorstwo wodociągowo- kanalizacyjne jest obowiązane zapewnić budowę urządzeń wodociągowych i urządzeń kanalizacyjnych (....) a w myśl ust. 2 realizację przyłączy do sieci (....) zapewnia na własny koszt osoba ubiegająca się o przyłączenie nieruchomości do sieci. Tak więc obowiązki w tym zakresie ustawa uregulowała w sposób wyczerpujący. Określony w tym przepisie obowiązek wykonania przyłączy do sieci wodociągowej i kanalizacyjnej nie oznacza jednak dla osoby ubiegającej się o przyłączenie do sieci obowiązku ponoszenia dodatkowych opłat. Brak też innego przepisu, który mógłby dawać radzie gminy uprawnienie do wprowadzenia odpłatności za zamiar przyłączenia poszczególnych nieruchomości do sieci wodociągowej (lub kanalizacyjnej), bo nie jest nim także art. 19 ust. 2 pkt 4 tej ustawy. Na podkreślenie zasługuje, że nakładanie na obywateli jakichkolwiek obowiązków nie jest dopuszczalne bez wyraźnego upoważnienia ustawowego. Tym samym, w ocenie Sądu zaskarżona uchwała, w zakresie w jakim nakłada na mieszkańców gminy obowiązek uiszczania opłaty wskazanej w pkt 3 § 1 wykracza poza prawotwórcze kompetencje rady, gdyż nie została podjęta na podstawie wyraźnego upoważnienia (zob. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 17 maja 2002 r. sygn. akt I SA 2793/01 m Lex nr 149541 czy wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie z dnia 20 maja 2008 r. sygn. akt III SA/Kr 842/07). Brak jest bowiem przepisów ustawowych, które upoważniałyby radę do wprowadzenia opłat wskazanych w wymienionym zapisie zaskarżonej uchwały. Reasumując Sąd stwierdził, że zarzuty w skardze były w pełni zasadne, ponieważ ani z przepisów wskazanych w podstawie prawnej przedmiotowej uchwały, ani z żadnego przepisu ustawy o zbiorowym zaopatrzeniu w wodę i zbiorowym odprowadzeniu ścieków czy też przepisu innej ustawy nie wynika upoważnienie dla gminy dające jej prawo do nałożenia na świadczeniobiorców obowiązków o charakterze pieniężnym zawartych w zaskarżonej uchwale. Mając powyższe na uwadze Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach, na podstawie art. 147 § 1 ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, orzekł jak w sentencji. O kosztach orzeczono na podstawie art. 200, art. 205 § 2 i art. 209 cytowanej ustawy z uwzględnieniem przepisów rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z dnia 28 września 2002r. w sprawie opłat za czynności radców prawnych oraz ponoszenia przez Skarb Państwa kosztów pomocy prawnej udzielonej przez radcę prawnego ustanowionego z urzędu (DzU. nr 163, poz. 1349 ze zm.).