II SA/Ol 833/15

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Olsztynie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Alicja Jaszczak-Sikora po rozpoznaniu na posiedzeniu niejawnym w dniu 9 września 2015 r. sprawy ze skargi J. M. i C. M. na działanie Rady Miejskiej w przedmiocie niewyrażenia zgody na odstąpienie od żądania zwrotu bonifikaty postanawia 1. odrzucić skargę, 2. zwrócić skarżącym uiszczony wpis od skargi w kwocie 300 zł (słownie: trzysta złotych). Z przedłożonych przez strony dokumentów wynika, że decyzją z dnia "[...]" r. Prezydent Miasta, działając na podstawie art. 4 ust. 15 i 16 ustawy z dnia 29 lipca 2005 r. o przekształceniu prawa użytkowania wieczystego w prawo własności nieruchomości (tekst jednolity Dz. U. z 2012 r. poz. 83 ze zm.), zobowiązał małżonków J. i C. M. do zwrotu kwoty 17.099 zł, równej udzielonej bonifikacie po jej waloryzacji, od opłaty z tytułu przekształcenia prawa użytkowania wieczystego w prawo własności nieruchomości gruntowej zabudowanej budynkiem mieszkalnym, położonej w E. przy ul. "[...]", w związku z jej zbyciem przed upływem 5 lat od dnia przekształcenia. W uzasadnieniu tej decyzji organ wskazał, że wszczął z urzędu postępowanie administracyjne w sprawie zwrotu kwoty równej udzielonej bonifikacie od opłaty za przekształcenie, w związku z powzięciem informacji o sprzedaży przedmiotowej nieruchomości w dniu 10 kwietnia 2014 r. Wnioskiem z dnia 15 listopada 2014 r. małżonkowie J. i C. M. wystąpili do Prezydenta Miasta o odstąpienie od w/w żądania, podnosząc, że nieruchomość, którą nabyli zamieszkiwana była przez lokatorów, którzy opróżnili ją dopiero po wyroku sądu w 2013 r. Dodatkowo wnioskodawcy wyjaśnili, że wymieniona nieruchomość wymagała kapitalnego remontu, dlatego podjęli decyzję o sprzedaży nieruchomości. Prezydent Miasta podał, że wystąpił do Rady Miejskiej o wyrażenie zgody na odstąpienie od żądania zwrotu kwoty równej udzielonej bonifikacie. Jednak Rada Miejska na VI sesji, która odbyła się w dniu 26 marca 2015 r. nie wyraziła zgody na odstąpienie przez Prezydenta Miasta od żądania zwrotu przedmiotowej bonifikaty. Pismem z dnia 20 maja 2015 r. J. i C. M. wezwali Radę Miejską do usunięcia naruszenia prawa, domagając się uchylenia uchwały z dnia 26 marca 2015 r. o niewyrażeniu zgody na odstąpienie od żądania zwrotu udzielonej bonifikaty, w związku z niezastosowaniem art. 4 ust. 15 cytowanej ustawy, pomimo wystąpienia szczególnie uzasadnionego przypadku uzasadniającego uwzględnienie wniosku. W odpowiedzi pismem z dnia 8 czerwca 2015 r. Przewodniczący Rady Miejskiej poinformował wnioskodawców, że wezwanie jest bezprzedmiotowe, gdyż uchwała taka nie została podjęta. Z wyciągu z protokołu nr "[...]" z VI sesji Rady Miejskiej wynika, że po rozpatrzeniu projektu uchwały o wyrażeniu zgody na odstąpienie od żądania zwrotu bonifikaty, Rada Miejska 1 głosem "za", przy 20 głosach "przeciw" i 1 głosie wstrzymującym się, nie podjęła projektu uchwały w sprawie wyrażenia zgody na odstąpienie od żądania zwrotu bonifikaty od opłaty za przekształcenie prawa użytkowania wieczystego w prawo własności nieruchomości – zawartego na Druku Nr "[...]". W dniu 8 lipca 2015 r. J. i C. M. wnieśli do tutejszego Sądu skargę na uchwałę Rady Miejskiej w sprawie niewyrażenia zgody na odstąpienie od żądania zwrotu bonifikaty, domagając się stwierdzenia jej nieważności w związku z naruszeniem art. 4 ust. 15 powołanej ustawy, poprzez jego niezastosowanie pomimo zaistnienia szczególnie uzasadnionego przypadku. W odpowiedzi na skargę Prezydent Miasta wniósł o jej oddalenie. Wyjaśnił, że okoliczność podnoszona we wniosku o odstąpienie od żądania zwrotu bonifikaty nie została uznana za szczególnie uzasadniony przypadek. Dlatego Rada Miejska nie podjęła uchwały o wyrażeniu zgody. Organ wskazał, że skarżący wnieśli odwołanie od decyzji Prezydenta Miasta z dnia "[...]" r. Samorządowe Kolegium Odwoławcze zawiesiło postępowanie wobec złożenia przez skarżących wezwania do usunięcia naruszenia prawa. Na dzień złożenia skargi organ nie otrzymał rozstrzygnięcia organu odwoławczego. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Olsztynie zważył, co następuje: Merytoryczne rozpatrzenie zasadności skargi poprzedzone jest w postępowaniu przed sądem administracyjnym badaniem dopuszczalności jej wniesienia. Skarga jest dopuszczalna, gdy przedmiot sprawy należy do właściwości sądu, skargę wniesie uprawniony podmiot, oraz gdy spełnia ona wymogi formalne i została złożona w terminie. Stwierdzenie braku którejś z wymienionych przesłanek dopuszczalności zaskarżenia uniemożliwia nadanie skardze dalszego biegu, co w konsekwencji prowadzi do odrzucenia skargi. W związku z tym należy wskazać, iż stosownie do art. 1 § 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (tekst jednolity Dz. U. z 2014 r. poz. 1647) sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej oraz rozstrzyganie sporów kompetencyjnych i o właściwości między organami jednostek samorządu terytorialnego, samorządowymi kolegiami odwoławczymi i między tymi organami a organami administracji rządowej. Na podstawie art. 3 § 2 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jednolity Dz. U. z 2012 r. poz. 270 ze zm.) – dalej jako p.p.s.a. (w brzmieniu obowiązującym na dzień wniesienia niniejszej skargi) kontrola działalności administracji publicznej przez sądy administracyjne obejmuje orzekanie w sprawach skarg na: 1) decyzje administracyjne; 2) postanowienia wydane w postępowaniu administracyjnym, na które służy zażalenie albo kończące postępowanie, a także na postanowienia rozstrzygające sprawę co do istoty; 3) postanowienia wydane w postępowaniu egzekucyjnym i zabezpieczającym, na które służy zażalenie; 4) inne akty lub czynności niż określone w pkt 1-3 akty lub czynności z zakresu administracji publicznej dotyczące uprawnień lub obowiązków wynikających z przepisów prawa; 4a) pisemne interpretacje przepisów prawa podatkowego wydawane w indywidualnych sprawach 5) akty prawa miejscowego organów jednostek samorządu terytorialnego i terenowych organów administracji rządowej; 6) akty organów jednostek samorządu terytorialnego i ich związków, inne niż określone w pkt 5, podejmowane w sprawach z zakresu administracji publicznej; 7) akty nadzoru nad działalnością organów jednostek samorządu terytorialnego; 8) bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania w przypadkach określonych w pkt 1-4a. Ponadto zgodnie z art. 101 ust. 1 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym t.j. Dz.U. z 2013 r. , poz. 594 ze zm.) każdy, czyj interes prawny lub uprawnienie zostały naruszone uchwałą lub zarządzeniem podjętymi przez organ gminy w sprawie z zakresu administracji publicznej, może - po bezskutecznym wezwaniu do usunięcia naruszenia - zaskarżyć uchwałę do sądu administracyjnego. Przytoczone przepisy wyznaczają zakres właściwości rzeczowej sądu administracyjnego oraz zakres rzeczowy postępowania sądowoadministracyjnego. Mając na względzie powyższe zważyć należy, że nie każda działalność organów administracji publicznej podlega kontroli sądu administracyjnego. Kwestionowane w niniejszej sprawie działanie, czy też jego brak nie należy do żadnej ze wskazanych zaskarżalnych do sądu administracyjnego form działalności administracji publicznej. Skarga dotyczy niewątpliwie sprawy z zakresu administracji publicznej. W wyroku z dnia 8 kwietnia 2011 r., sygn. akt I OSK 887/10, Naczelny Sąd Administracyjny wyjaśnił, że skoro źródłem należności Skarbu Państwa (lub jednostki samorządu terytorialnego) w postaci zwrotu bonifikaty jest decyzja administracyjna o przekształceniu którą udzielono tej bonifikaty, a przedmiot postępowania administracyjnego nie ma charakteru podzielnego, to wszystkie akty prawne dotyczące roszczeń pieniężnych z tytułu przekształcenia prawa użytkowania wieczystego w prawo własności należą do sfery prawa administracyjnego. Niemniej jednak w rozpatrywanym przypadku skarżący domagają się stwierdzenia nieważności uchwały Rady Miejskiej w przedmiocie niewyrażenia zgody na odstąpienie od żądania zwrotu bonifikaty, która nie została w ogóle podjęta. Z przedłożonego wyciągu z protokołu VI sesji Rady Miejskiej, odbytej w dniu 26 marca 2015 r. wynika, że organ stanowiący nie podjął uchwały w sprawie wyrażenia zgody na odstąpienie od żądania zwrotu bonifikaty – zawartego na druku nr "[...]". Z dokumentu tego wynika, że poddano pod głosowanie projekt uchwały o wyrażeniu zgody, czyli przygotowanego wstępnie pozytywnego stanowiska Rady Miejskiej co do odstąpienia od żądania zwrotu bonifikaty. Jednak, wobec przewagi głosów przeciwnych, nie podjęto uchwały według przygotowanego projektu. W ten sposób Rada Miejska wyraziła swoje stanowisko w przedmiocie braku zgody na odstąpienie od żądania zwrotu bonifikaty udzielonej skarżącym, co przyznają sami skarżący. Tak też odczytał to Prezydent Miasta, który po uprzednim wystąpieniu do Rady Miejskiej o zgodę na odstąpienie od w/w żądania, nie uzyskał jej. Wbrew przekonaniu skarżących, wyrażenie w przedstawiony sposób przez organ stanowiący gminy negatywnego stanowiska w sprawie zgłoszonego przez nich wniosku o odstąpienie od żądania zwrotu udzielonej bonifikaty, nie jest równoznaczne z podjęciem uchwały o niewyrażeniu zgody. W rozpatrywanym przypadku radni poprzestali jedynie na głosowaniu nad projektem uchwały o wyrażeniu zgody i większość radnych głosowała przeciwko. Skutkiem czego nie podjęto uchwały o wyrażeniu zgody. Nie podjęto jednak również uchwały o niewyrażeniu zgody. Zatem skarga dotyczy aktu nieistniejącego. Dorozumiane zachowanie Rady Miejskiej nie może być interpretowane jako podjecie uchwały, która musi mieć swój materialny substrat i zostać poprzedzona właściwą procedurą. W myśl art. 14 ustawy o samorządzie gminnym organ stanowiący gminy podejmuje uchwały. Zgodnie z poglądem doktryny i judykatury uchwała jest tą formą, w której rada wypowiada się, realizując swoje ustawowe kompetencje wynikające w szczególności z art. 18 ust. 2 ustawy o samorządzie gminnym oraz z przepisów materialnego prawa administracyjnego. Forma uchwały jako sposób wypowiadania się rady w sprawach wynikających z przepisów materialnego prawa administracyjnego powinna być jedynym sposobem uzewnętrzniania stanowiska rady, nawet jeśli nie wynika to wprost z przepisu prawa (por. Ustawa o samorządzie gminnym, Komentarz pod redakcją B. Dolnickiego, wyd. ABC z 2010r., także wyrok WSA w Bydgoszczy z dnia 5 maja 2008 r., II SA/Bd 930/07, LEX nr 519068). W rozpoznawanej sprawie skarga została wniesiona na uchwałę, która nie została podjęta. Warunkiem dopuszczalności zaskarżenia aktu administracyjnego jest fakt jego istnienia w chwili wniesienia skargi. Nie można skarżyć do sądu aktu nieistniejącego. Stosownie do art. 58 § 1 pkt 6 p.p.s.a., brak przedmiotu zaskarżenia czyni wniesioną skargę niedopuszczalną, co skutkuje jej odrzuceniem. Mając powyższe na uwadze orzeczono jak w sentencji postanowienia. O zwrocie uiszczonego wpisu rozstrzygnięto na zasadzie art. 232 § 1 pkt 1 p.p.s.a.