II OSK 119/16

Dnia 26 września 2017 roku Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: sędzia NSA Grzegorz Czerwiński Sędziowie: sędzia NSA Arkadiusz Despot-Mładanowicz (spr.) sędzia del. WSA Piotr Korzeniowski Protokolant: asystent sędziego Tomasz Muszyński po rozpoznaniu w dniu 26 września 2017 roku na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej M.O. i A.O. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie z dnia 16 września 2015 r. sygn. akt II SA/Kr 785/15 w sprawie ze skargi M.O. i A.O. na decyzję [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [....] maja 2015 r. nr [...] znak: [...] w przedmiocie umorzenia postępowania administracyjnego oddala skargę kasacyjną. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie wyrokiem z dnia 16 września 2015 r. sygn. akt II SA/Kr 785/15 oddalił skargę M.O. i A.O. na decyzję [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w K. z dnia [...] maja 2015 r. nr [...] w przedmiocie umorzenia postępowania administracyjnego. Wyrok zapadł w następujących okolicznościach sprawy. Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego dla powiatu [...] w K. (dalej jako: PINB, organ I instancji) działając na podstawie art. 105 § 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. - Kodeks postępowania administracyjnego (jednolity tekst: Dz. U. z 2013 r., poz. 267 ze zm.), dalej k.p.a., w dniu [...] stycznia 2015 r. wydał decyzję nr [...], znak: [...], którą umorzył postępowanie administracyjne "w sprawie muru oporowego znajdującego się na działce nr [...] w S.". Organ ten w toku prowadzonego postępowania ustalił, że pomiędzy działkami nr [...] i [...] w S. znajduje się betonowa podmurówka, na której zabetonowano słupki stalowe z rozpiętą siatką stalową. Niniejszy obiekt, stanowiący ogrodzenie, został wybudowany przez A. i M. O. w latach 2011-2013 bez pozwolenia na budowę i bez zgłoszenia do organu administracji architektoniczno - budowlanej. Organ ustalił następujące parametry obiektu: długość ok. 61,75 m; wysokość podmurówki pomierzona na działce nr [...] - ok. 45 cm; wysokość podmurówki z siatką pomierzona na działce nr [...] - ok. 199 cm; wysokość podmurówki pomierzona na działce nr [...] - ok.77 cm; wysokość podmurówki z siatką pomierzona na działce nr [...] - ok. 230 cm. Mając na uwadze powyższe organ I instancji stwierdził, że inwestorzy wybudowali ogrodzenie o wysokości poniżej 220 cm pomiędzy działkami stanowiącymi własność prywatną. Wobec tego taka budowla zwolniona jest z obowiązku uzyskania pozwolenia na budowę czy dokonania zgłoszenia do właściwego organu. [...] Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego w K. po rozpatrzeniu odwołania M.C. od powyższej decyzji, decyzją z dnia [...] maja 2015 r. nr [...], uchylił zaskarżoną decyzję w całości i przekazał sprawę do ponownego rozpatrzenia przez organ I instancji. Organ odwoławczy stwierdził, że z zebranego przez organ I instancji materiału dowodowego wynika, iż stanowiąca przedmiot postępowania konstrukcja stanowi mur oporowy. Przeprowadzona przez PINB w dniu [...] sierpnia 2012 r. kontrola i sporządzona na tą okoliczność dokumentacja fotograficzna pokazuje, że pomiędzy działkami nr [...] i [...] w S., została wykonana podmurówka o wysokości ok. 70 cm, która od strony działki nr [...] posiada charakterystyczne dla konstrukcji oporowej elementy odciążające - wsporniki. Przeprowadzone natomiast w dniu [...] grudnia 2014 r. przez upoważnionych pracowników PINB oględziny i sporządzona na ich okoliczność dokumentacja fotograficzna pokazuje, iż poziom terenu działki nr [...] od strony przedmiotowego muru oporowego w porównaniu z terenem działki, przedstawionym na zdjęciach z dnia [...] sierpnia 2012 r., został podwyższony poprzez nawiezienie ziemi. Przez co wykonana podmurówka została w przeważającej części zasypana i aktualnie stanowi mur pionowy utrzymujący masy ziemne znajdujące się na działce nr [...]. W ocenie organu odwoławczego wykonana przez A. i M.O. konstrukcja (zakwalifikowana przez PINB jako ogrodzenie) zabezpiecza teren działki nr [...] przed osuwaniem się mas ziemnych z terenu działki nr [...]. To, że wykonana budowla dodatkowo stanowi ogrodzenie pomiędzy działkami nr [...] i [...] w ocenie organu nie zwalniała inwestorów z obowiązku uzyskania pozwolenia na budowę. Skargę na powyższą decyzję wnieśli M.O. i A.O., zarzucając błędne zastosowanie art. 3 pkt 3 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. – Prawo budowlane (jednolity tekst: Dz. U. z 2013 r., poz. 1409 ze zm.). Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie oddalając skargę stwierdził, że dokonując kwalifikacji określonego obiektu jako ogrodzenia bądź muru oporowego należy kierować się przede wszystkim podstawową funkcją jaką dany obiekt pełni. Nawet jeśli obiekt postawiony na granicy działki i będący murem oporowym, pełni jednocześnie funkcję ogrodzenia, nie korzysta on ze zwolnienia z obowiązku uzyskania pozwolenia na budowę. W ocenie Sądu I instancji materiał dowodowy znajdujący się w aktach sprawy daje pełne podstawy do właściwej oceny jaki charakter ma sporny obiekt. Sąd stwierdził, że nie budzi jego wątpliwości, że obiekt zakwalifikowany przez PINB jako ogrodzenie służy przede wszystkim utrzymywaniu mas ziemi i zabezpieczeniu przed osuwaniem się tych mas z terenu działki nr [...], a nie odgrodzeniu sąsiadujących ze sobą nieruchomości. Pomiędzy działkami nr [...] i [...] w S. została wykonana podmurówka o wysokości ok. 70 cm, która od strony działki nr [...] posiada charakterystyczne dla konstrukcji oporowej elementy odciążające – wsporniki. Mając powyższe na uwadze Sąd I instancji na mocy art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2012 r., poz. 270 ze zm.), dalej p.p.s.a., oddalił skargę. Skargę kasacyjną od powyższego wyroku wnieśli M.O. i A.O., zarzucając: 1. Obrazę art. 3 § 1 pkt 1 w zw. z art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a. w zw. z art. 77 § 1 k.p.a. poprzez oddalenie skargi i tym samym utrzymanie w mocy decyzji organu II instancji obarczonej wadami postępowania w postaci zaniechania przeprowadzenia postępowania dowodowego w przedmiocie funkcji konstrukcji posadowionej w granicy działek [...] i [...] w S., co miało istotne znaczenie dla treści rozstrzygnięcia decyzji administracyjnej będącej przedmiotem skargi. 2. Obrazę art. 3 § 1 pkt 1 w zw. z art. 145 § 1 pkt 1 lit. a p.p.s.a. w zw. z art. 3 pkt 3 ustawy – Prawo budowlane, poprzez oddalenie skargi i tym samym utrzymanie w mocy decyzji organu II instancji błędnie uznającej, iż konstrukcja posadowiona na granicy działek [...] i [...] w S. stanowi budowlę, tj. mur oporowy. Wskazując na powyższe zarzuty skarżący kasacyjnie wnieśli o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Krakowie. W odpowiedzi na skargę kasacyjną uczestniczka M.C. wniosła o jej oddalenie. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Skarga kasacyjna nie ma usprawiedliwionych podstaw. Zarzuty skargi kasacyjnej zmierzają do zakwestionowania zasadności zakwalifikowania, w oparciu o zgromadzony w postępowaniu administracyjnym materiał dowodowy, spornego obiektu jako muru oporowego a nie wyłącznie jako ogrodzenia. Zarzutów tych nie można podzielić. Należy zauważyć, że mur, który pełni funkcję konstrukcji oporowej zabezpieczającej przed osuwaniem się ziemi z terenu wyżej położonego, nie jest ogrodzeniem, ponieważ bez względu na to, czy znajduje się na granicy z nieruchomością sąsiednią czy też w innym miejscu, nie ma charakteru ogrodzenia (zob. wyroki NSA: z 21 marca 2006 r., II OSK 667/05, LEX nr 198345, z 13 grudnia 2011 r., II OSK 1832/10, LEX nr 1152065, z 21 października 2014 r., II OSK 2840/13, LEX nr 1592144). Dlatego trafnie Sąd I instancji wskazał, że o kwalifikacji spornego obiektu budowlanego decyduje pełniona przez niego funkcja. Zgromadzony w sprawie materiał dowodowy, a w szczególności zdjęcia przedstawiające sporny obiekt, pozwala na jednoznaczne stwierdzenie, że mur posadowiony na granicy działek nr [...] i nr [...] pełni funkcję konstrukcji oporowej. Po pierwsze, jak wynika z dokumentacji fotograficznej wykonanej w dniu [...] sierpnia 2012 r. oraz w lipcu i sierpniu 2012 r., podmurówka o wysokości ok. 70 cm od strony działki nr [...] posiada wsporniki, które stanowią integralny element konstrukcyjny (zostały wykonane jako całość łącznie z podmurówką). Po wtóre, po wykonaniu tej podmurówki w kolejnych latach inwestorzy podwyższyli poziom działki nr [...] w stosunku do poziomu działki nr [...] nawożąc ziemię, która przykryła wykonane uprzednio wsporniki. Wskutek tych prac podmurówka faktycznie stanowi mur pionowy utrzymujący ziemię przed osuwaniem się z terenu działki inwestorów (nr [...]) na działkę nr [...]. Zatem sporny obiekt budowlany faktycznie pełni funkcję konstrukcji oporowej. Fakt, że jednocześnie konstrukcja ta znajduje się na granicy z nieruchomością sąsiednią nie jest wystarczający do przyjęcia, że mamy do czynienia wyłącznie z ogrodzeniem. Dodatkowo należy wskazać, że realizacja spornego obiektu łącznie ze wspornikami od samego początku wskazywała, iż zamiarem inwestorów nie jest realizacja tylko i wyłącznie ogrodzenia. Późniejsze podwyższenie poziomu działki stanowiło zaś realizację zamierzeń inwestycyjnych. Materiał dowodowy zebrany w sprawie przez organ I instancji jest materiałem wystarczającym do dokonania kwalifikacji prawnej spornego obiektu budowlanego jako konstrukcji oporowej, wobec czego brak jest podstaw uzasadniających zarzut oddalenia przez Sąd I instancji skargi na decyzję wydaną z naruszeniem art. 77 § 1 k.p.a. W konsekwencji nie zachodzą podstawy do uznania za zasadny zarzutu błędnego zastosowania art. 3 pkt 3 Prawa budowlanego. Mając powyższe na względzie Naczelny Sąd Administracyjny, na podstawie art. 184 p.p.s.a., orzekł jak w sentencji wyroku.