II SA/Kr 785/15

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie w składzie następującym: Przewodniczący: Sędzia WSA Beata Łomnicka (spr.) Sędziowie : WSA Iwona Niżnik - Dobosz WSA Krystyna Daniel Protokolant : st. sekr. sąd. Teresa Jamróz po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 16 września 2015 r. sprawy ze skargi M.O. i A.O. na decyzję nr [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w K. z dnia 7 maja 2015 r., znak: [...] w przedmiocie umorzenia postępowania administracyjnego skargę oddala. Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego w K. decyzją z dnia 7 maja 2015 r. nr [...] znak [...] na podstawie: - art. 138 § 2 w związku z art. 104 i 105 § 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. -Kodeks postępowania administracyjnego (jednolity tekst: Dz. U z 2013 r., poz. 267 ze zm. zwany dalej k.p.a.); - art. 80 ust. 2 pkt 2 oraz art. 83 ust. 2 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane (jednolity tekst: Dz. U. z 2013 r., poz. 1409 ze zm.); po rozpatrzeniu odwołania M.C. od decyzji Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego dla powiatu [...] w K. z dnia 29 stycznia 2015 r. znak: [...] , którą na podstawie art. 105 § 1 k.p.a. umorzono postępowanie w sprawie muru oporowego znajdującego się na działce nr [...] w S. zrealizowanego przez inwestorów M. i A.O. uchylił zaskarżoną decyzję w całości i przekazał sprawę do ponownego rozpatrzenia przez organ I instancji. Powyższe rozstrzygnięcia zapadły w następującym stanie faktycznym i prawnym: Na podstawie materiału dowodowego organ ustalił, iż stan faktyczny w mniejszej sprawie został wskazany w skarżonej decyzji organu I instancji i organ odwoławczy odstąpił od ponownego przytaczania pełnego stanu faktycznego niniejszej sprawy. Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego dla powiatu [...] w K. działając na podstawie art. 105 § 1 k.p.a., w dniu 29 stycznia 2015 r. wydał decyzję znak: [...] , którą umorzył postępowanie administracyjne ,,w sprawie muru oporowego znajdującego się na działce nr [...] w S ". Od w/w decyzji odwołanie wniosła M.C. [...] Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego w K. po przeprowadzeniu postępowania odwoławczego wskazał, iż podstawą materialnoprawną skarżonej decyzji jest art. 105 § 1 k.p.a. Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego dla powiatu [...] w K. w toku prowadzonego postępowania ustalił, że pomiędzy działkami nr [...] i [...] w S. znajduje się betonowa podmurówka, na której zabetonowano słupki stalowe z rozpiętą siatką stalową. W/w obiekt stanowiący ogrodzenie został wybudowany przez A. i M.O. w latach 2011-2013 bez pozwolenia na budowę i bez zgłoszenia do organu administracji architektoniczno - budowlanej. Ponadto PINB ustalił, że ogrodzenie posiada następujące parametry: długość ok. 61,75 m. Wysokość podmurówki pomierzona na działce nr [...] - ok. 45 cm, wysokość podmurówki z siatką pomierzona na działce nr [...] - ok. 199 cm. Wysokość podmurówki pomierzona na działce nr [...] - ok.77 cm, wysokość podmurówki z siatką pomierzona na działce nr[...] - ok. 230 cm. Zatem mając na uwadze powyższe organ I instancji stwierdził, że inwestorzy wybudowali ogrodzenie o wysokości poniżej 220 cm pomiędzy działkami stanowiącymi własność prywatną. Wobec powyższego taka budowla zwolniona jest z obowiązku uzyskania pozwolenia na budowę czy dokonania zgłoszenia do właściwego organu. WINB po analizie materiału dowodowego zgromadzonego w sprawie, stwierdził, iż decyzja organu I instancji jest nieprawidłowa. Organ wskazał, iż stronami postępowania według ustaleń organu I instancji są A. i M.O. - inwestorzy przedmiotowego muru na działce nr [...] w S. oraz M.C. - właścicielka działki nr [...] w S. Organ odwoławczy powziął jednak wątpliwość co do ustalonego kręgu stron bowiem w aktach organu I instancji brak jest dokumentu w postaci wypisu z rejestru gruntów bądź odpisu z księgi wieczystej, który potwierdzałby, że ustalony przez PINB krąg stron niniejszego postępowania jest prawidłowy. Kluczowe dla rozstrzygnięcia w niniejszej sprawie jest stwierdzenie, czy przedmiotowy obiekt budowlany pomiędzy działkami nr [...] i [...] w S. ma charakter ogrodzenia, czy też muru oporowego. Jeżeli ustawodawca nie formułuje legalnych definicji używanych pojęć, ich znaczenie należy interpretować na podstawie znaczenia przypisywanego im w powszechnym języku polskim. Co więcej, dopuszczalne jest ustalanie znaczenia pojęć nie zdefiniowanych w danej ustawie na podstawie definicji tego samego pojęcia zawartej w innych przepisach. Domniemanie racjonalności prawodawcy nakazuje przyjąć, że używając danego pojęcia, prawodawca ma na myśli jedno jego znaczenie. Oczywiście, jeśli dany akt prawny zawiera inną definicję danego pojęcia, w obrębie stosowania danego aktu prawnego obowiązuje definicja w nim zawarta. Są to podstawowe reguły interpretacji tekstu prawnego. W przepisach prawa budowlanego nie została zawarta definicja legalna "ogrodzenia" ani "muru oporowego". Pojęcie muru oporowego zostało natomiast zdefiniowane w innych przepisach. I tak zgodnie z definicją konstrukcji oporowej zamieszczoną w art. 4 pkt 16 ustawy o drogach publicznych (tekst jednolity: Dz. U. 2013.260 ze zm.), pod pojęciem tym rozumie się "budowlę przeznaczoną do utrzymywania w stanie stateczności nasypu lub wykopu.". Natomiast definicja ściany oporowej zawarta w Polskiej Normie PN-83/B-03010 pt. "Ściany oporowe. Obliczenia statystyczne i projektowe" stanowi, iż pod pojęciem tym należy rozumieć "budowlę utrzymującą w stanie statecznym uskok naziomu gruntów rodzimych lub nasypowych albo innych materiałów rozdrobnionych (...)". Definicję muru oporowego zawiera również encyklopedia "Architektura i budownictwo" autorstwa Witolda Szolgina, zgodnie z którą pod pojęciem muru oporowego rozumie się " mur pionowy lub nachylony wykonany z cegły, kamienia, betonu lub innego materiału o odpowiedniej -wytrzymałości, umacniający uskok terenu lub podcięcie stoku albo stanowiący zewnętrzną obudowę tarasu ziemnego, powstrzymujący sobą poziome lub ukośne parcie mas ziemi". Organ podkreślił, że wszystkie powyższe definicje jako kryterium pozwalające zaliczyć obiekt do kategorii konstrukcji oporowych wskazują funkcję, jaką pełni dany obiekt budowlany. W świetle powyższego nie powinno zatem budzić wątpliwości, że mur oporowy to taka konstrukcja, która ma za zadanie uniemożliwić osuwanie się gruntu wyżej położonego na tereny położone poniżej. Z zebranego przez PINB materiału dowodowego wynika, że przedmiotowa konstrukcja w ocenie organu odwoławczego stanowi mur oporowy. Przeprowadzona przez PINB w dniu 2 sierpnia 2012 r. kontrola i sporządzona na w/w okoliczność dokumentacja fotograficzna pokazuje, iż pomiędzy działkami nr [...] i [...] w S. , została wykonana podmurówka o wysokości ok. 70 cm, która od strony działki nr [...] posiada charakterystyczne dla konstrukcji oporowej elementy odciążające - wsporniki. Przeprowadzone natomiast w dniu 12 grudnia 2014 r. przez upoważnionych pracowników PINB oględziny i sporządzoną na na w/w okoliczność dokumentacja fotograficzna pokazuje, iż poziom terenu działki nr [...] od strony przedmiotowego muru oporowego w porównaniu z terenem działki przedstawionym na zdjęciach z dnia 2 sierpnia 2012 r. został podwyższony, poprzez nawiezienie ziemi. Przez co wykonana podmurówka została w przeważającej części zasypana i aktualnie stanowi mur pionowy utrzymujący masy ziemne znajdujące się na działce nr [...] W ocenie WINB wykonana przez A. i M.O. konstrukcja (zakwalifikowana przez PINB jako ogrodzenie) zabezpiecza teren działki nr [...] przez osuwaniem się mas ziemnych z terenu działki nr [...] . To, że wykonana budowla dodatkowo stanowi ogrodzenie pomiędzy działkami nr [...] i [...] w ocenie Organu nie zwalniała inwestorów z obowiązku uzyskania pozwolenia na budowę. Stosownie do treści art. 3 pkt 3 ustawy Prawo budowlane mur oporowy (konstrukcje oporowe) jest budowlą, którą zgodnie z art. 28 ust. 1 w/w ustawy można rozpocząć jedynie na podstawie ostatecznej decyzji o pozwoleniu na budowę, z zastrzeżeniem art. 29 - 31. Organ odwoławczy podkreślił, że na wzniesienie muru oporowego niezbędne jest uprzednie uzyskanie decyzji o pozwoleniu na budowę, która osiągnęła walor ostateczności. WINB stoi na stanowisku, że mur oporowy wykonany na działce nr [...] w S. , został wykonany w warunkach samowoli budowlanej a jego legalizacja winna być przeprowadzona w oparciu o art. 48 ustawy Prawo budowlane. W odniesieniu do uwag zawartych w odwołaniu, WINB w K. poinformował, że niniejsze uzasadnienie stanowi odpowiedź na podnoszone zarzuty. PINB w ponownie prowadzonym postępowaniu, w oparciu o właściwe przepisy ustawy Prawo budowlane zbada możliwość legalizacji przedmiotowego muru oporowego na działce nr [...] w S. Nadto strony postępowania będą mogły w każdym stadium postępowania brać czynny udział i mieć możliwość wypowiedzenia się co do zebranych dowodów i materiałów oraz zgłoszonych żądań. W związku z tym, iż organ I instancji winien ponownie przeprowadzić postępowanie wyjaśniające w zakresie mającym istotny wpływ na rozstrzygniecie, organ odwoławczy w trybie art. 138 § 2 k.p.a. był zobligowany do uchylenia zaskarżonej decyzji i przekazania sprawy do ponownego rozpatrzenia. Do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie na powyższą decyzję wpłynęła skarga M.O. i A.O. w której skarżący zarzucili: - obrazę przepisu art. 3 pkt. 3 ustawy z dnia 7 lipca 1994 roku prawo budowlane, poprzez błędne jego zastosowanie na skutek uznania, iż konstrukcja posadowiona na granicy działek [...] i [...] w S. , gmina W. , stanowi budowlę tj. mur oporowy. Skarżący wnieśli o uchylenie zaskarżonej decyzji w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania organowi II instancji. Skarżący wskazali, iż ich zdaniem nie sposób podzielić stanowiska organu II instancji, ponieważ posadowiona konstrukcja stanowi ogrodzenie, którego wykonanie nie wymaga pozwolenia na budowę ani zgłoszenia zamiaru wykonania prac budowlanych. Wskazali, iż będąca przedmiotem sporu konstrukcja posadowiona została na granicy działek [...] oraz [...] stanowiącej własność skarżących. Przedmiotowa konstrukcja wykonana została w okresie prowadzenia przez skarżących procesu budowlanego, w głównej mierze dla zabezpieczenia ruchomości znajdujących się na nieruchomości, ale i wskazania wykonującym prace granic nieruchomości. Działanie to wydaje się być naturalnym w toku procesu inwestycyjnego, który zazwyczaj rozpoczyna się od ogrodzenia terenu prowadzonych prac. W chwili wznoszenia podmurówek różnica wysokości pomiędzy działkami [...] i [...] była nieznaczna, a skarżący od początku planowali skonstruowanie płotu o relatywnie wysokiej podmurówce. Nadto należy wskazać, iż działka [...] jest ukształtowana z naturalnym spadkiem w stronę wschodnią, co również wpływa na różnicę w wysokościach terenu i stanowi dodatkowe uzasadnienie dla przyjęcia odpowiednio wysokiej podmurówki pod płot by nie różnicować wysokości podmurówki na kolejnych odcinkach nieruchomości. Skarżący podnieśli, iż podstawą konstrukcji jest betonowy murek, w którym wmurowano słupki stalowe umożliwiające rozpięcie stalowej siatki pomiędzy nimi. Murek ten nie posiada cech typowych dla murów oporowych wskazanych w decyzji Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego, bowiem: - z żadnej ze stron nie został zakotwiony, nie wykonano osadzek po stronie nieruchomości skarżących ani uczestniczki, ściany podmurówki są równe z każdej strony, przez co podmurówka ma typowy kształt prostopadłościanu. Co więcej, podmurówka stanowiąca według organu II instancji mur oporowy nie została skonstruowana z wbijanych elementów betonowych, nie wykonano w niej zbrojenia umacniającego. Skarżący podkreślili, iż wskazany przez organ II instancji mur oporowy miałby w założeniu podtrzymywać ponad 70 centymetrową warstwę ziemi, wobec czego zasadnym byłoby skonstruowanie go w sposób dający rękojmię utrzymania takich mas ziemi, szczególnie przy zmiennych warunkach atmosferycznych i zmiennych warunkach wodnych. Wydaje się, że aktualnie istniejąca konstrukcja takiej rękojmi nie daje, co przemawia za uznaniem jej za ogrodzenie, mające na celu wyłączenie odseparowanie nieruchomości skarżących do nieruchomości należącej do M.C. Podkreślili, iż przedmiotowe ogrodzenie skonstruowane zostało tak, aby jego parametry i wygląd odpowiadały zapisom ówcześnie obowiązującej uchwały w sprawie miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego sołectw: [...] ,[...] ,[...] itd... , a zatem podmurówka płotu została skonstruowana do wysokości 70 cm, a ogrodzenie zostało wykonane ze stalowej siatki, po to aby nie stanowiło ogrodzenia pełnego. Skoro zatem jego parametry dostosowano do zapisów planu zagospodarowania przestrzennego obowiązującego w czasie jego wykonania, to zasadnym jest stwierdzenie, iż tworzono ogrodzenie, a nie mur oporowy. W tym drugim bowiem przypadku, zarówno projektant jak i kierownik budowy powzięliby odpowiednie kroki mające na celu wykonanie prac związanych z budową ogrodzenia zgodnie z obowiązującymi przepisami. Nadto dokonano by odpowiednich adnotacji w treści projektu budowlanego. Nie bez znaczenia jest bowiem okoliczność, iż ogrodzenie stawiane było w czasie budowy domu jednorodzinnego, a w planie zagospodarowania terenu zawartym w projekcie budowlanym projektant nie przewiduje konieczności zastosowania dodatkowych środków związanych z zagospodarowaniem terenu, a do takich należy zaliczyć mur oporowy biegnący wzdłuż granicy działki. Zdaniem skarżących, w niniejszej sprawie nieprawidłowo dokonano subsumcji wybudowanego ogrodzenia pod art. 3 pkt. 3 prawa budowlanego i zakwalifikowania go jako budowli, bowiem nie tylko ze względu na cechy konstrukcyjne, ale i różnice w wysokości terenu po dwóch stronach ogrodzenia, nie można mu przypisać dominującego celu podtrzymania mas ziemi. Skarżący po raz kolejny podkreślili, iż ich zdaniem konstrukcja składająca się z podmurówki o wysokości 70 cm, nadbudowana siatką rozpiętą na stalowych słupkach, o łącznej wysokości nie przekraczającej 220 cm jest ogrodzeniem, a nie murem oporowym. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie zważył, co następuje: Stosownie do art. 1 § 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 2014.1647 ze zm.), sądy administracyjne kontrolują działalność administracji publicznej pod względem zgodności z prawem, badając prawidłowość zastosowania przepisów obowiązującego prawa oraz trafność ich wykładni. Uwzględnienie skargi następuje w przypadku stwierdzenia naruszenia prawa materialnego lub istotnych wad w przeprowadzonym postępowaniu, na podstawie art. 145 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. 2012.270 ze zm.). W rozpatrywanej sprawie tego rodzaju wady i uchybienia nie wystąpiły, skarga nie zasługiwała więc na uwzględnienie. Sąd kontrolował decyzję [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia 7 maja 2015 r. uchylającą decyzję Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia 29 stycznia 2015 r. która umorzono postępowanie w sprawie muru oporowego W niniejszej sprawie kluczowe znaczenie ma zakwalifikowanie obiektu budowlanego pomiędzy działkami nr [...] i [...] w S. zrealizowanego przez inwestorów M. i A.O. - jako ogrodzenia lub muru oporowego. Na wstępie Sąd zaznacza, iż ugruntowane orzecznictwo sądów administracyjnych przyjmuje, że dokonując kwalifikacji określonego obiektu jako ogrodzenia bądź muru oporowego należy kierować się przede wszystkim podstawową funkcją jaką dany obiekt pełni. Jak wskazuje Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z dnia 21 października 2014 r. II OSK 2840/13 (LEX nr 1592144) decydujące znaczenie przy kwalifikowaniu muru jako oporowego ma funkcja jaką taki mur pełni. Konstrukcje oporowe czy też mury oporowe mają przede wszystkim za zadanie zabezpieczanie terenu przed osuwaniem się gruntu, z terenu położonego wyżej, podczas gdy ogrodzenia oddzielają od siebie części terenu. Jeżeli dominującą funkcją konstrukcji jest zabezpieczanie przed osuwaniem się ziemi, na co może wskazywać również charakter użytych do jej wzniesienia materiałów zapewniających stabilność - należy uznać, że stanowi ona mur oporowy. Z punktu widzenia p.b. obiekt budowlany należy kwalifikować przede wszystkim ze względu na jego przeznaczenie, czyli funkcję jaką ma pełnić. Nie ma przy tym znaczenia, że inwestor może traktować sporny obiekt usytuowany pomiędzy dwoma działkami jako ogrodzenie. Nawet jeśli obiekt postawiony na granicy działki i będący murem oporowym, pełni jednocześnie funkcję ogrodzenia, nie korzysta on ze zwolnienia z obowiązku uzyskania pozwolenia na budowę. Także Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gorzowie Wielkopolskim w wyroku z dania z dnia 28 maja 2013 r. II SA/Go 285/13 (LEX nr 1334854) orzekł, iż z punktu widzenia prawa budowlanego obiekt budowlany należy kwalifikować przede wszystkim ze względu na jego przeznaczenie, czyli funkcję jaką ma pełnić. Nawet jeżeli obiekt posadowiony na granicy działki i będący murem oporowym, pełni jednocześnie funkcję ogrodzenia, nie korzysta on ze zwolnienia z obowiązku uzyskania pozwolenia na budowę - w myśl art. 29 ust. 1 pkt 23 p.b. (podobnie wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gdańsku z dnia 11 marca 2009 r., sygn. akt II SA/Gd 467/08, wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Rzeszowie z dnia 18 maja 2010 sygn. akt II SA/Rz 152/10). Jeżeli zatem dany obiekt budowlany wzniesiony na granicy poziomów gruntów konstrukcyjnie i funkcjonalnie służy powstrzymaniu osuwania się ziemi z działki położonej wyżej, jak ma to miejsce w niniejszej sprawie, to obiekt taki należy traktować jako mur oporowy, przy czym to, że przy okazji mur taki może pełnić również funkcję ogrodzenia, jest bez znaczenia. Obiekt budowlany należy bowiem kwalifikować mając na uwadze jego główne przeznaczenie. Jeżeli jest nim zabezpieczanie terenu przed osuwaniem się gruntu, z terenu położonego wyżej, obiekt należy traktować jako mur oporowy. Zgodnie z art. 3 pkt 3 ustawy Prawo budowlane (Dz. U. 2013.1409) konstrukcje oporowe zaliczają się do budowli, a z kolei budowle na podstawie pkt 1 powołanego przepisu mieszczą się w kategorii obiektów budowlanych. Mur oporowy nie mieści się natomiast w żadnej z wymienionych w art. 29 ustawy Prawo budowlane kategorii, które korzystają ze zwolnienia z uzyskania pozwolenia na budowę. Wykonanie zatem takiej budowli objęte jest obowiązkiem wcześniejszego uzyskania ostatecznej decyzji o pozwoleniu na budowę. Materiał dowodowy znajdujący się w aktach sprawy daje pełne podstawy do właściwej oceny - jaki charakter ma przedmiotowy obiekt. Jak wynika z ustaleń organu ogrodzenie posiada następujące parametry: długość ok. 61,75 m. Wysokość podmurówki pomierzona na działce nr [...] - ok. 45 cm, wysokość podmurówki z siatką pomierzona na działce nr [...] - ok. 199 cm. Wysokość podmurówki pomierzona na działce nr [...] - ok.77 cm, wysokość podmurówki z siatką pomierzona na działce nr [...] - ok. 230 cm. Nie budzi wątpliwości Sądu, iż obiekt zakwalifikowana przez PINB jako ogrodzenie służy przede wszystkim utrzymywaniu mas ziemi i zabezpieczeniu przed osuwaniem się tych mas z terenu działki nr [...] , a nie odgrodzeniu sąsiadujących ze sobą nieruchomości. Jak stwierdził organ II instancji pomiędzy działkami nr [...] i [...] w S. została wykonana podmurówka o wysokości ok. 70 cm, która od strony działki nr [...] posiada charakterystyczne dla konstrukcji oporowej elementy odciążające czyli wsporniki. Ocenę tą Sąd w niniejszym składzie w całości podziela. Ponadto jak wynika z materiału dowodowego okoliczności, że poziom terenu działki nr [...] od strony muru oporowego w porównaniu z terenem działki przedstawionym na zdjęciach z dnia 2 sierpnia 2012 r. został podwyższony poprzez nawiezienie ziemi stanowiły przedmiot dokładnych ustaleń organów w postaci czytelnego protokołu oględzin z dnia 12 grudnia 2014 r. Słusznie więc i prawidłowo uznał organ II instancji, iż fakt, że mur oporowy stanowi dodatkowo ogrodzenie, nie zwalniał inwestorów z obowiązku uzyskania pozwolenia na budowę. W ocenie Sądu w toku kontrolowanego postępowania organ drugiej instancji nie naruszył przepisów regulujących zasady gromadzenia i oceny materiału dowodowego, zawarte w art. 7, art. 77 § 1 i art. 80 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. 2013, poz. 267). Ustalając istotne dla sprawy fakty, organ nie naruszył zasady swobodnej oceny dowodów obowiązującą w postępowaniu administracyjnym, która zapewnia organom prowadzącym postępowanie możliwości samodzielnego badania stanu faktycznego sprawy i swobodnej oceny zgromadzonego materiału dowodowego. Mając to na uwadze sąd na mocy art. 151 ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, orzekł jak w sentencji wyroku.