II SA/Rz 152/10

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Rzeszowie w składzie następującym: Przewodniczący NSA Jerzy Solarski Sędziowie WSA Magdalena Józefczyk WSA Joanna Zdrzałka /spr./ Protokolant Anna Zięba po rozpoznaniu w Wydziale II Ogólnoadministracyjnym na rozprawie w dniu 18 maja 2010 r. sprawy ze skargi A. S. i H. K.- S. na decyzję [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w [...] z dnia [...] grudnia 2009 r., nr [...] w przedmiocie nakazu rozbiórki -skargę oddala- Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego w [...], na skutek pisma T. K., przeprowadził kontrolę legalności budowy muru oporowego przy granicy działek nr 3019/3 i 3018 położonych w Ł. przy ul. D. Podczas kontroli ustalono, iż na działce nr 3019/3, własności A. S. i H. K., położonej w Ł., wzdłuż jej północnej granicy wykonano mur o wysokości 1,20 ÷ 3,20m, szerokości 0,20m i długości 24,80m. Do muru zamocowano stalowe słupki, a przestrzeń między nimi wypełniono drewnianymi ażurowymi płytami. Wzdłuż części działki nr 3019/4 od strony północnej w skarpie wbite zostały 2 rury stalowe, na których wspiera się żelbetonowa płyta o wymiarach 1,50 m x 3,00 m. Ustalono także, iż teren na którym realizowana jest inwestycja nie posiada obowiązującego planu zagospodarowania przestrzennego, a inwestorzy nie posiadają decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu. W tej sytuacji decyzją z dnia [...] sierpnia 2008 r., nr [...] Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego w [...] nakazał A. S. i H. K. rozbiórkę przedmiotowego muru, przyjmując, iż stanowi on konstrukcję oporową, zgodnie z art. 3 pkt 3 ustawy Prawo budowlane, na której wzniesienie wymagane jest uzyskanie pozwolenia na budowę. Po rozpatrzeniu odwołania A. S. i H. K., decyzja ta została uchylona a sprawa przekazana do ponownego rozpatrzenia przez organ I instancji, decyzją [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w [...] z dnia [...] listopada 2008 r., nr [...]. Organ odwoławczy wskazał na konieczność uzupełnienia postępowania w zakresie ustalenia funkcji jaką pełni będący jego przedmiotem obiekt i prawidłowego zakwalifikowania tego przedmiotu postępowania (mur czy ogrodzenie). Ponownie rozpatrując sprawę Powiatowy Inspektor Nadzory Budowlanego w [...] przeprowadził w dniu [...].02.2009 r. rozprawę administracyjną, w toku której stwierdzono, iż drewniane ażurowe ogrodzenie, które znajdowało się na murze zostało zdemontowane. Pozostawiono jedynie słupki z kształtowników stalowych – 15 szt. zabetonowane w murze. Od strony działki nr 3019/3 został wybrany grunt na szerokości 1,50m. Różnica terenu przy murze od strony działki nr 3019/3 wynosi od 0,00 do 1,0m. Od strony działki nr 3018 wysokość muru wynosi od 0,30 do 2,70m. Stwierdzono także, iż od strony działki nr 3018 znajduje się nasyp ziemny zmiennej wysokości od 1,20m do 1,90m, który ulega osuwaniu. W toku rozprawy A. S. oświadczył, iż konstrukcja muru składa się z ławy fundamentowej zbrojonej szer. 0,60m, wysokości 0,30m. Wykonany na ławie mur zbrojony jest siatką z drutu żebrowanego. Dodał, iż na jego działkę nawieziona została ziemia w celu polepszenia dojazdu do działki 3019/4 (wykonywanie służebności), a mur wykonany został w celu zniwelowania uciążliwości działającego w sąsiedztwie zakładu stolarskiego. Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego w [...] uznał, iż przedmiotowy obiekt należy zakwalifikować jako mur oporowy, podtrzymujący grunt przed osuwaniem się na działkę sąsiednią nr 3018 a nie ogrodzenie. Wobec braku uzyskania pozwolenia na budowę organ wdrożył procedurę legalizacyjną i postanowieniem z dnia [...] lutego 2009 r., nr [...] nakazał A. S. i H. K. wstrzymanie robót budowlanych przy budowie muru oporowego zlokalizowanego na działce nr 3019/3 w Ł. i jednocześnie nałożył na nich obowiązek przedstawienia w terminie do [...] sierpnia 2009 r. ostatecznej decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu oraz 4 egzemplarzy projektu budowlanego wraz ze stosownymi dokumentami. Wobec nie wykonania nałożonego obowiązku i nie przedłożenia w wyznaczonym terminie wymaganych dokumentów, Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego w [...] decyzją z dnia [...] października 2009 r. Nr [...], wydaną na podstawie art. 48 ust. 1 i 4, art. 52 i art. 81 ust. 4 ustawy Prawo budowlane /Dz.U. z 2006 r. Nr 98, poz. 1071/ nakazał inwestorom rozbiórkę muru oporowego. W odwołaniu od tej decyzji A. S. wniósł o jej uchylenie w całości. Wskazał, iż rozbiórka obiektu spowoduje destabilizację gruntu po obu stronach muru i jego osuwanie. Podkreślił, iż gdy rozpoczynał remontowanie zabytkowego obiektu i porządkowanie posesji obowiązywały przepisy pozwalające na posadowienie muru oporowego do wysokości 100 - 120 cm bez pozwolenia. Zmiana przepisów i ich nieprecyzyjność powodują, że dochodzi do nieświadomego łamania prawa. Podniósł, iż przy terenie o dużym spadku na stosunkowo krótkim odcinku, nie ma możliwości wykonania ogrodzenia posesji w postaci klasycznego fundamentu pod ogrodzenie, otulonego równomiernie ziemią z obu stron. Decyzją z dnia [...] grudnia 2009 r. Nr [...] [...] Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego w [...], w oparciu o art. 138 § 1 pkt 1 k.p.a. oraz art. 48 ust. 1 ustawy Prawo budowlane, utrzymał w mocy decyzję organu I instancji. W jej motywach organ odwoławczy uznał za słuszne stanowisko organu I instancji dotyczące zakwalifikowania przedmiotowego obiektu budowlanego jako muru oporowego, na budowę którego wymagane jest pozwolenie na budowę. Nawiązując do ustaleń postępowania administracyjnego, odnośnie wysokości muru oporowego organ wskazał, iż różnica pomiędzy poziomami gruntu z dwóch stron muru wynosi od 0,3m do 1,70m. Ta różnica określana jest w Polskiej Normie PN-83/B-03010 jako wysokość uskoku naziomu. Zgodnie z tą Normą określenie "ściany oporowe" oznacza budowle utrzymujące w stanie statecznym uskok naziomu gruntów rodzimych lub nasypowych albo innych materiałów rozdrobnionych, które można scharakteryzować parametrami geotechnicznymi. Norma ta określa także zasady projektowania i obliczeń statycznych ścian oporowych. Definicja konstrukcji oporowej zawarta jest także w rozporządzeniu Ministra Transportu i Gospodarki Morskiej z dnia 30.05.2000 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać drogowe obiekty inżynierskie i ich usytuowanie /Dz.U. Nr 63 poz. 735/ i zgodnie z § 3 pkt 4 jest to budowla przeznaczona do utrzymywania w stanie stateczności uskoku naziomu gruntów rodzimych lub nasypowych. Organ II instancji stwierdził, iż przedmiotowy mur oporowy pełni funkcję konstrukcji oporowej, zabezpieczającej przed osuwaniem się ziemi z terenu powyżej położonego. Stosownie do treści art. 3 pkt 1 lit. b ustawy Prawo budowlane mur oporowy jako konstrukcja oporowa został zaliczony do budowli. [...] Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego w [...] podkreślił, iż stosownie do art. 28 Prawa budowlanego roboty budowlane można rozpocząć jedynie na podstawie ostatecznej decyzji o pozwoleniu na budowę. Odstępstwa od tej zasady przewidziano w art. 29-31 tej ustawy. Art. 29 Prawa budowlanego zawiera katalog obiektów i robót budowlanych zwolnionych z obowiązku uzyskania pozwolenia na budowę, a art. 30 zawiera enumeratywne wyliczenie przypadków w których wymagane jest dokonanie zgłoszenia właściwemu organowi. Przepisy te nie wymieniają konstrukcji oporowych, a zatem budowa takiego obiektu wymaga uzyskania pozwolenia na budowę. Organ odwoławczy wskazał jednocześnie, iż mur oporowy może pełnić dodatkowo funkcję ogrodzenia, jednakże nie definiuje to takiego obiektu jako ogrodzenia korzystającego ze zwolnienia z uzyskania pozwolenia na budowę w myśl art. 29 ust. 23 Prawa budowlanego, albowiem funkcja ogrodzeniowa jest funkcją dodatkową pełnioną niejako przy okazji zabezpieczenia skarpy przed osuwaniem. Organ II instancji stwierdził zatem, iż PINB w [...] po stwierdzeniu braku wymaganego prawem pozwolenia na budowę słusznie rozpatrzył sprawę w oparciu o art. 48 ust. 2 i 3 Prawa budowlanego i wstrzymał roboty budowlane oraz nałożył na inwestorów obowiązek przestawienia dokumentów w celu zalegalizowania przedmiotowego obiektu. Skoro inwestorzy nie wywiązali się w zakreślonym terminie z nałożonego obowiązku organ I instancji zobligowany był wydać decyzję o nakazie rozbiórki obiektu w oparciu o art. 48 ust. 1 Prawa budowlanego. Odnosząc się zaś do zarzutów podniesionych w odwołaniu organ podniósł, iż przepisy niewymagające pozwolenia na budowę stałych ścian oporowych o wysokości do 1m obowiązywały do 31 grudnia 1994 r., tymczasem budowa przedmiotowego muru oporowego została rozpoczęta w maju 2008 r., tj. w okresie obowiązywania obecnej ustawy Prawo budowlane, która pomimo licznych nowelizacji przez cały czas obowiązywania wymagała uzyskania pozwolenia na budowę obiektu budowlanego jakim jest mur oporowy pełniący funkcję konstrukcji oporowej, bez określania wysokości tego muru. Skargę na tę decyzję wnieśli A. S. i H. K. – zastępowani przez pełnomocnika adwokata M. W., wnosząc o uchylenie decyzji organu I i II instancji oraz zasądzenie kosztów postępowania według norm przepisanych. W skardze zarzucili naruszenie przepisów postępowania tj.: - art. 7 i 77 k.p.a. poprzez zaniechanie przez organ podjęcia wszelkich kroków zmierzających do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego sprawy oraz dokładnego zebrania i rozpatrzenia materiału dowodowego, co skutkowało błędną i przedwczesną kwalifikacją obiektu budowlanego jako muru oporowego, a także zaniechanie przez organ rozważenia czy decyzja będzie wykonalna w rozumieniu art. 156 § 1 pkt 5 k.p.a. odnośnie skutków jakie może wywołać jej wykonanie; - art. 6 k.p.a. poprzez nałożenie na adresatów decyzji obowiązku nieznajdującego podstawy w przepisach prawa materialnego tj. poinformowanie Inspektoratu w Ł. o wykonaniu nakazu rozbiórki. W skardze podnieśli, iż nie jest spornym, że budowa konstrukcji oporowych wymaga uzyskania pozwolenia na budowę oraz że inwestorzy nie posiadali tego rodzaju pozwolenia. Spór dotyczy przedwczesnej kwalifikacji przez organ wzniesionego na działce nr 3019/3 muru jako konstrukcji oporowej. Zdaniem skarżących taka kwalifikacje jest niesłuszna i niepoparta wnikliwym postępowaniem wyjaśniającym. Organ I instancji ponownie prowadząc postępowanie nie zgromadził dowodów co do charakteru zrealizowanej przez inwestorów konstrukcji. Z uzasadnień decyzji nie wynika jakie elementy konstrukcyjne posadowionej budowli organ uznał za charakterystyczne dla muru oporowego, a które odróżniałyby go od niewymagającego pozwolenia muru ogrodzeniowego. Różnica w poziomie gruntów po obu stronach muru nie może stanowić sama w sobie podstawy do uznania, iż funkcją obiektu jest utrzymywanie uskoku naziomu gruntów w stanie statecznym. Ukształtowanie terenu oraz utrzymanie w przejezdnym stanie szlaku drogi koniecznej na działce nr 3019/3 stwarza ograniczenia w zakresie konstrukcji ogrodzenia i wymaga posadowienia go głęboko w gruncie na granicy nieruchomości nr 3019/3 i 3018. Skarżący zarzucili, iż organ nie wskazał jak w istniejących warunkach terenowych należy wykonać mur ogrodzeniowy, ani też z jakich powodów ten który wykonano nie można za taki uznać. Podnieśli, iż ustalenie charakteru wzniesionej konstrukcji wymagało dokładnej analizy poprzedzonej czynnościami dowodowymi, łącznie z wykonaniem odkrywek celem ustalenia czy konstrukcja ma fundament. W ocenie skarżących przebieg postępowania i ustalenia organu wskazywały na potrzebę uzyskania wiadomości specjalnych, przy wykorzystaniu opinii biegłego. Za niezasadne skarżący uznali powoływanie się przez organ II instancji na definicje zawarte w Polskiej Normie PN-83/B-03010, jak też w rozporządzeniu Ministra Transportu i Gospodarki Morskiej z dnia 30.05.2000 r. dotyczące "ścian oporowych". Podkreślili, iż organ fragmentarycznie ustalił stan faktyczny sprawy, a uzasadnienie decyzji nie spełnia wymogów zawartych w art. 107 § 3 k.p.a. Organ nie rozważył także, czy nakazana rozbiórka obiektu nie spowoduje załamania stateczności gruntu powodując niebezpieczne skutki. W odpowiedzi na skargę [...] Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego w [...] wniósł o jej oddalenie i podtrzymał w całości argumentację zawartą w zaskarżonej decyzji. Wskazał, iż postanowieniem z dnia [...] lutego 2010 r., znak: [...] wstrzymał wykonanie zaskarżonej decyzji z dnia [...].12.2009 r. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył co następuje: Zgodnie z art. 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153, poz. 1269, ze zm.) Sąd sprawuje wymiar sprawiedliwości poprzez kontrolę działalności administracji, obejmującą badanie zaskarżonych aktów pod względem ich zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. Zakres tej kontroli wyznacza art. 134 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270, ze zm.) – zwanej dalej w skrócie P.p.s.a., stanowiący, że Sąd orzeka w granicach danej sprawy, nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną. W przypadku decyzji, Sąd może ją uchylić lub stwierdzić jej nieważność wyłącznie w przypadkach określonych w art. 145 § 1 P.p.s.a. – tj. gdy stwierdzi naruszenie prawa materialnego mające wpływ na wynik sprawy, naruszenie prawa dające podstawę do wznowienia postępowania, inne naruszenie przepisów postępowania, jeśli mogło mieć ono wpływ na wynik sprawy lub gdy wystąpią przyczyny nieważności wskazane w art. 156 k.p.a. lub w innych przepisach. Dokonując takiej kontroli w niniejszej sprawie Sąd uznał, iż zaskarżona decyzja odpowiada prawu. Postępowanie administracyjne w sprawie objętej niniejszą skargą dotyczyło legalności budowy obiektu wzniesionego przez skarżących A. S. i H. K. przy granicy działek nr 3019/3 i 3018 położonych przy ul. D. w Ł. Obiekt ten został zakwalifikowany przez organy nadzoru budowlanego orzekające w sprawie jako mur oporowy, którego wybudowanie wymagało uzyskania pozwolenia na budowę. Z powyższym nie zgodzili się skarżący, kwestionując uznanie wykonanego przez nich muru ogrodzeniowego za konstrukcję oporową. Ustawa z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane (Dz. U. z 2006r. Nr 156, poz. 1118 ze zm.) nie zawiera legalnej definicji "muru oporowego". Posługuje się natomiast pojęciem "konstrukcji oporowej", zaliczając ją do budowli wymienionych w art. 3 pkt 3, przez które rozumie się każdy obiekt budowlany niebędący budynkiem lub obiektem małej architektury. Wykonywanie obiektu budowlanego w postaci konstrukcji oporowej nie zostało zwolnione z obowiązku uzyskania pozwolenia na budowę(art. 29 ust. 1 i 2) ani nie zostało objęte obowiązkiem zgłoszenia (art. 30 ust. 1)., a zatem ma do niego zastosowanie art. 28 ust. 1 ustawy Prawo budowlane i obowiązek uzyskania pozwolenia na budowę (por. wyrok NSA z 21.11.2006 r., II OSK 1371/05, System orzecznictwa Lex nr 318327). Kwestionowana przez skarżących kwalifikacja wykonanego obiektu dokonana została w rozpatrywanej sprawie w oparciu o trzykrotnie przeprowadzone oględziny (w czasie których wykonano także dokumentację fotograficzną) oraz oświadczenia stron. Z ustaleń organu wynika, że różnica w wysokości terenu od strony działki nr 3019/3 wynosi od 0 do 1m, natomiast wysokość muru od strony działki 3018, położonej niżej niż działka 3019/3, wynosi od 0,30m do 2,70m. Od strony działki nr 3018 został wykonany nasyp ziemny o zmiennej wysokości od 1,20m do 1,90m. Konstrukcja muru, umocnionego siatką z drutu żebrowanego, opiera się na ławie fundamentowej zbrojonej szerokości 0,6 m i wysokości 0,3 m Ustalenia te w ocenie Sądu potwierdzają, że wybudowany mur spełnia funkcję konstrukcji oporowej bowiem wspiera powierzchnię terenu podwyższoną o kilkadziesiąt centymetrów w stosunku do poziomu pozostałego gruntu. Taki charakter obiektu wynika też z oświadczeń skarżącego, który w toku postępowania przyznał, ze nawiózł ziemię w celu polepszenia dojazdu do działki nr 3019/4 a mur wykonał w celu zniwelowania uciążliwości działającego w sąsiedztwie zakładu stolarskiego. Z akt sprawy wiadomo bowiem, że przy murze wykonana została dojazdowa do działki nr 3019/4 w celu wykonania ustanowionej służebności. Posłużenie się przez organy definicją konstrukcji oporowej zawartą w Polskiej Normie PN-83/B-03010, która określa także zasady projektowania i obliczeń statycznych ścian oporowych oraz definicją zawartą w rozporządzeniu Ministra Transportu i Gospodarki Morskiej z dnia 30.05.2000r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać drogowe obiekty inżynierskie i ich usytuowanie /Dz.U. Nr 63 poz. 735/ miało jedynie charakter pomocniczy. Zgodnie z powszechnie przyjętym w orzecznictwie poglądem decydujące znaczenie przy kwalifikowaniu muru jako oporowego ma funkcja jaką on pełni. Konstrukcje oporowe (mury oporowe) mają przede wszystkim za zadanie zabezpieczanie terenu przed osuwaniem się gruntu, z terenu położonego wyżej, podczas gdy ogrodzenia oddzielają od siebie części terenu. Jeżeli dominującą funkcją konstrukcji jest zabezpieczanie przed osuwaniem się ziemi, na co może wskazywać również charakter użytych do jej wzniesienia materiałów zapewniających stabilność - należy uznać, że stanowi ona mur oporowy. Z punktu widzenia prawa budowlanego obiekt budowlany należy kwalifikować, przede wszystkim ze względu na jego przeznaczenie, czyli funkcję jaką ma pełnić (patrz: wyrok WSA w Białymstoku z 15.04.2010 r., sygn. akt II SA/Bk 54/10, niepubl.). Nie ma przy tym znaczenia, że skarżący może traktować sporny obiekt, usytuowany pomiędzy dwoma działkami, jako ogrodzenie. Nawet jeśli obiekt postawiony na granicy działki i będący murem oporowym, pełni jednocześnie funkcję ogrodzenia, nie korzysta on ze zwolnienia z obowiązku uzyskania pozwolenia na budowę w myśl art. 29 ust. 1 pkt 23 ustawy Prawo budowlane (wyrok WSA w Gdańsku z dnia 10.02.2005 r., II SA/Gd 2753/01 (niepubl.), wyrok NSA z dnia 21.03.2006 r., sygn. akt II OSK 667/05 (opub. w LEX nr 198345), wyrok WSA w Gdańsku z dnia 11.03.2009 r. II SA/Gd 467/08 (niepubl.). Jednocześnie Sąd nie podziela zarzutu skargi odnośnie konieczności uzyskania wiadomości specjalnych, przy wykorzystaniu opinii biegłego, celem ustalenia charakteru wzniesionej konstrukcji. Oględziny i pomiary przeprowadzone przez organy nadzoru budowlanego, jako organy wyspecjalizowane w zakresie oceny legalności robót budowlanych i wzniesionych obiektów z przepisami prawa budowlanego, posłużyły jako wystarczający materiał dowodowy w rozpatrywanej sprawie. Prawidłowości przyjętej oceny spornego obiektu budowlanego nie podważają też podnoszone przez skarżących argumenty dotyczące wykonywania służebności dojazdu do działki nr 3019/4, wzdłuż granicy działki nr 3019/3. Ustanowiona służebność dojazdu do działki nr 3019/4 nie może stanowić podstawy do legalizacji obiektu wzniesionego niezgodnie z ustawą Prawo budowlane, a kwestia jej wykonywania pozostaje poza granicami niniejszej sprawy i zakresem rozważań Sądu. W rozpatrywanej sprawie bezspornym jest, że skarżący nie posiadali pozwolenia na budowę przedmiotowego muru oporowego. Zasadnie zatem organy zastosowały przepisy art. 48 Prawa budowlanego i wdrożyły procedurę legalizacyjną. W pierwszej kolejności Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego w [...] postanowieniem z dnia [...] lutego 2009 r., nr [...] wstrzymał roboty budowlane oraz nałożył na inwestorów obowiązek przedstawienia określonych w nim dokumentów wyznaczając termin do jego realizacji na dzień [...] sierpnia 2009 r. Procedura legalizacyjna uregulowana w art. 48 Prawa budowlanego zawiera normy bezwzględnie obowiązujące, których zastosowanie nie jest zależne od woli organu. W konsekwencji, gdy inwestor nie wykonuje nałożonych na niego obowiązków (z art. 48 ust. 3) organ zobligowany jest zawsze wydać nakaz rozbiórki (art. 48 ust. 4 ustawy Prawo budowlanego). Za niezasadne Sąd uznał także podnoszone w skardze argumenty wskazujące, że rozbiórka obiektu spowoduje destabilizację gruntu po obu stronach muru i jego osuwanie oraz iż nie ma możliwości wykonania ogrodzenia posesji w postaci klasycznego fundamentu pod ogrodzenie z uwagi na ukształtowanie terenu. Należy podkreślić, że wykonując przedmiotowy mur skarżący działali w warunkach samowoli, a decyzja o jego rozbiórce jest sankcją za nie wykonanie obowiązków nałożonych zgodnie z art. 48 ust. 3 ustawy Prawo budowlane. Organ nie może przejmować odpowiedzialności za konsekwencje bezprawnych działań obywateli. Z tego też względu ewentualne skutki usunięcia muru w postaci osuwania się ziemi na grunty sąsiednie obciążać będą skarżących, o ile nie zabezpieczą oni terenu, wykonując zaskarżona decyzję. Z wszystkich tych przyczyn, uznając, iż zaskarżona decyzja nie narusza prawa, Sąd, w oparciu o art. 151 P.p.s.a. skargę oddalił.