II OSK 2947/15

Dnia 29 grudnia 2015 r. Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: Sędzia NSA Zdzisław Kostka po rozpoznaniu w dniu 29 grudnia 2015 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej H. W. od postanowienia Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Poznaniu z dnia 16 września 2015 r., sygn. akt IV SA/Po 353/15 w sprawie ze skargi H. W. na uchwałę Rady Miasta P. z dnia [...] września 2014 r., nr [...] w przedmiocie studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego postanawia: uchylić zaskarżone postanowienie i przekazać sprawę Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Poznaniu do ponownego rozpoznania. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu postanowieniem z 16 września 2015 r., sygn. akt IV SA/Po 353/15, odrzucił skargę H. W. na uchwałę Rady Miasta P. z [...] września 2014 r. w przedmiocie studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego. Sąd pierwszej instancji uznał, że skarżąca nie wykazała, aby zaskarżona uchwała naruszyła jej indywidulany i konkretny interes prawny. Wyjaśnił, że w odróżnieniu od art. 50 § 1 p.p.s.a., na podstawie art. 101 ust. 1 ustawy o samorządzie gminnym, który ma charakter przepisu szczególnego w stosunku do powołanego przepisu Prawa o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, można wnieść skargę tylko wówczas, gdy zaskarżona uchwała narusza interes prawny lub uprawnienie skarżącego. Stwierdził, że w przypadku skargi wniesionej na podstawie art. 101 ust. 1 ustawy o samorządzie gminnym legitymacja skargowa opiera się na subiektywnym przekonaniu skarżącego o naruszeniu jego interesu prawnego lub uprawnienia oraz że skarżący to naruszenie konkretnego interesu prawnego opartego na konkretnie naruszonym przepisie prawa powinien wykazać. W związku z tym, jak wskazał, skarga uregulowana w powołanym przepisie nie jest skargą powszechną (nie ma charakteru actio popularis). Odwołując się do orzecznictwa sądów administracyjnych, Sąd pierwszej instancji określił następujące cechy interesu prawnego. Musi to być interes prawny, a nie faktyczny. Powinien wynikać z naruszenia konkretnej normy prawa kształtującej sytuację prawną wnoszącego skargę, przy czym może mieć podstawy zarówno w przepisach prawa materialnego, przepisach prawa procesowego, jak i przepisach prawa ustrojowego. Należy wykazać istniejące, a nie przyszłe naruszenie interesu prawnego lub uprawnienia strony skarżącej, co wiąże się ze wskazaniem przepisu, którego naruszenie doprowadziło do naruszenia interesu prawnego skarżącego, przy czym to naruszenie ma postać ograniczenia lub pozbawienia skarżącego konkretnych uprawnień albo nałożenia na niego obowiązków. Musi istnieć związek, już w chwili wejścia w życie aktu, pomiędzy prawnie gwarantowaną sytuacją (nie zaś faktyczną), a zaskarżoną uchwałą, polegający na tym, że uchwała narusza interes prawny lub uprawnienie skarżącego. Przenosząc te uwagi na grunt rozpoznawanej sprawy Sąd pierwszej instancji stwierdził, że skarżąca nie wykazała, aby zaskarżona uchwała naruszyła w jakikolwiek sposób jej prawny interes lub uprawnienie, przy czym zaznaczył, że podziela stanowisko zawarte w uzasadnieniu wyroku NSA z dnia 26 sierpnia 2011 r. sygn. akt II OSK 1027/11, w którym przyjęto, że naruszenie interesu prawnego lub uprawnienia, o których mowa w art. 101 ust. 1 ustawy o samorządzie gminnym, przez studium może mieć miejsce jedynie w sytuacji, kiedy przy jego uchwalaniu zostałyby naruszone zasady sporządzania studium, istotnie tryb sporządzania lub właściwość organów w tym zakresie. Sąd pierwszej instancji wskazał przy tym, że w powołanym wyroku NSA podzielił pogląd panujący w orzecznictwie, że studium, jako akt wewnętrznie obowiązujący organu gminy, jedynie pośrednio może wpływać na prawa i obowiązki podmiotów spoza systemu organów administracji publicznej oraz podkreślił, że ustaleniami studium realnie i bezpośrednio nie można naruszyć prawa własności. Dalej Sąd pierwszej instancji, odnosząc się już do zarzutów skargi, stwierdził, po szerszym tego uzasadnieniu, że nie są one zasadne. Sąd wyjaśnił przy tym, że zarzuty skargi poza jednym zarzutem dotyczącym zakresu projektu studium, nie dotyczą zasad i trybu sporządzania studium oraz właściwości organów w tym zakresie. Generalnie – zdaniem tego Sądu – skarga dotyczy poszczególnych postanowień studium, a że studium, jeżeli zawiera normy postępowania, to wiążące wewnętrznie, to nie mogło naruszyć interesu prawnego skarżącej. Reasumując Sąd pierwszej instancji stwierdził, że zaskarżona uchwała nie ingeruje w istotę prawa własności skarżącej oraz nie reguluje, nie tylko wprost, ale także pośrednio indywidulanych uprawnień i obowiązków skarżącej. W związku z tym Sąd pierwszej instancji odrzucił skargę skarżącej na podstawie art. 58 § 1 pkt 5a p.p.s.a. W skardze kasacyjnej skarżąca zarzuciła naruszenie art. 101 ust. 1 ustawy o samorządzie gminnym poprzez błędną jego wykładnię, która doprowadziła do przyjęcia, że naruszenia art. 10 ust. 2 w całości lub w punktach 2 i 8 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym nie narusza interesu prawnego skarżącej. W szczególności skarżąca twierdziła, że narusza jej interes to, iż w zaskarżonym studium określono wskaźniki i parametry urbanistyczne, mimo że ustawa nie dopuszcza ustalenia w studium takich wskaźników i parametrów. Skarżąca odniosła to zwłaszcza do ustalenia maksymalnej wysokości zabudowy, przy czym wywodziła, że jest to naruszenie zasad sporządzania studium oraz twierdziła, że fakt, iż takich ustaleń nie można zawrzeć w studium wynika z art. 10 ust. 2 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym. Zdaniem skarżącej jej interes prawny został naruszony także tym, że w zaskarżonym studium nie określono minimalnych i maksymalnych wartości wskaźników i parametrów urbanistycznych. Ponadto jej interes prawny został naruszony tym, że w zaskarżonym studium bez podstawy prawnej zawarto ustalenia, które zobowiązują właścicieli nieruchomości do dokonywania w trakcie procesu inwestycyjnego uzgodnień z Szefostwem Służby Ruchu Lotniczego Sił Zbrojnych RP. W końcu interes prawny skarżącej narusza to, że według zaskarżonego studium powstanie wielkopowierzchniowych obiektów handlowych uzależniono od warunku, jak wynika ze skargi, polegającego na powstaniu w sąsiedztwie zabudowy wielkomieszkaniowej. W oparciu o tak przytoczone podstawy kasacyjne skarżąca wniosła o uchylenie zaskarżonego postanowienia i przekazanie sprawy Sądowi pierwszej instancji do ponownego rozpoznania oraz o zasądzenie zwrotu kosztów postępowania. Nadto skarżąca zrzekła się rozprawy. Rada Miasta P. w odpowiedzi na skargę kasacyjną wniosła o jej oddalenie oraz zasądzenie od skarżącej zwrotu kosztów postępowania. Ponadto organ administracji wniósł o przeprowadzenie rozprawy. Podkreślając wewnętrzny charakter studium oraz to, że nie jest ono aktem prawa miejscowego, organ administracji twierdził w odpowiedzi na skargę kasacyjną, że Sąd pierwszej instancji trafnie uznał, iż skarżąca nie wykazała, aby zaskarżone studium naruszyło jej interes prawny. Rozpoznając skargę kasacyjną Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje. Zarzuty skargi kasacyjnej, mimo nie zawsze jasnego sformułowania, dotyczą istotnej w sprawie kwestii, mianowicie tego, czy ustalenia zaskarżonego studium naruszają interes prawny skarżącej. Ponadto przytoczone podstawy kasacyjne przekonują, że stanowisko Sądu pierwszej instancji w tym zakresie nie jest prawidłowe. W ocenie NSA, skarżąca zarówno w skardze kasacyjnej, jak i w skardze dostatecznie wykazała, że zaskarżone studium narusza jej interes prawny, co stosownie do art. 101 ust. 1 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (Dz.U. z 2013 r., poz. 594 ze zm.), legitymuje ją do wniesienia skargi na tę uchwałę. Przede wszystkim należy odnieść się do występującej w rozpoznawanej sprawie kwestii, sprowadzającej się do pytania, czy studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego gminy w ogóle może ("jest zdolne") naruszyć czyjś interes prawny lub uprawnienie. W orzecznictwie sądów administracyjnych było prezentowane stanowisko, według którego studium nie może lub może, ale jest to mało prawdopodobne, naruszyć interes prawny. Wyrazem tego stanowiska jest m.in. orzeczenie NSA z dnia 26 sierpnia 2011 r., sygn. akt II OSK 1027/11, na które powołał się Sąd pierwszej instancji. Jednakże NSA zajmował także w tej kwestii inne stanowisko. W szczególności w wyroku z 25 września 2014 r., sygn. akt II OSK 706/13, przyjął, że "dopiero wówczas, gdy są podstawy do przyjęcia, że ustalenia studium naruszają interes prawny skarżących, możliwe jest dokonanie oceny, czy naruszenie to jest zgodne z obowiązującym porządkiem prawnym". Stanowisko to NSA w składzie rozpoznającym niniejszą skargę kasacyjną podziela. Nie jest zatem tak, jak przyjęto w wyroku z 26 sierpnia 2011 r., sygn. akt II OSK 1027/11, iż naruszenie interesu prawnego lub uprawnienia, o których mowa w art 101 ust. 1 ustawy o samorządzie gminnym, postanowieniami studium może mieć miejsce jedynie w sytuacji, kiedy przy uchwalaniu studium zostałyby naruszone zasady i tryb sporządzania studium oraz właściwość organów w tym zakresie. Naruszenie interesu prawnego lub uprawnienia skarżących nie musi wiązać się z naruszeniem prawa. Może być tak, że interes prawny skarżących został naruszony, ale w zgodzie z przepisami prawa. W takiej sytuacji skarga wniesiona na podstawie art. 101 ust. 1 ustawy o samorządzie gminnym zostanie oddalona. Ponadto NSA w wyroku z 25 września 2014 r., sygn. akt II OSK 706/13, przyjął, że studium, mimo tego, że nie jest aktem prawa miejscowego, lecz aktem kierownictwa wewnętrznego, może naruszyć interes prawny lub uprawnienie właścicieli nieruchomości położonych na terenie gminy nim objętej. W ocenie składu NSA rozpoznającego niniejszą skargę kasacyjną, stanowisko to także należy zaaprobować. Trafnie bowiem wskazuje się, że naruszenie interesu prawnego w rozumieniu art. 101 ust. 1 ustawy o samorządzie gminnym, oznacza istnienie związku pomiędzy sferą indywidualnych praw i obowiązków skarżącego, wynikających z norm prawa materialnego, a zaskarżoną uchwałą. Trafnie też wskazuje się, że jakkolwiek studium nie jest aktem prawa miejscowego, a aktem prawa wewnętrznego, to jako akt planistyczny kształtuje politykę przestrzenną gminy i wiąże organy gminy przy sporządzeniu i uchwaleniu miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego (art. 9 ust. 4 oraz art. 20 ust. 1 ustawy z 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym - Dz.U. z 2015 r., poz. 199 ze zm.). Ustalenia planu miejscowego stanowią konsekwencję ustaleń studium. Dysponując władztwem planistycznym gmina może zmienić w planie miejscowym dotychczasowe przeznaczenie określonych obszarów gminy, ale jedynie w granicach zakreślonych ustaleniami studium. Tym samym istnieje ścisły związek pomiędzy studium i planem miejscowym, który sprawia, że nie można zasadnie twierdzić, iż studium nie ma żadnego znaczenia dla właściciela nieruchomości. Wręcz przeciwnie, studium, mimo że nie jest aktem prawa miejscowego, poprzez to, że wiąże organy gminy przy uchwalaniu planu miejscowego, ma istotne znaczenie dla kształtowania sytuacji prawnej właściciela nieruchomości położonej na terenie gminy. Przy modelu zależności pomiędzy studium i planem miejscowym, przyjętym w ustawie o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, nie sposób w związku z tym uciec od stwierdzenia, że studium może bezpośrednio i konkretnie naruszać interes prawny lub uprawnienie właścicieli nieruchomości położonych na terenie gminy. W związku z tym trafnie w skardze kasacyjnej podnosi się, że naruszenie interesu prawnego skarżącej przez zaskarżone przez nią studium uwarunkowań kierunków zagospodarowania przestrzennego P. polega na tym, że określono w nim m.in. parametry możliwej zabudowy na nieruchomościach, której skarżąca jest właścicielem, w tym maksymalną wysokość zabudowy. Z uwagi na to, że te ustalenia, na skutek wiążącego organy gminy charakteru studium, będą mogły być przeniesione do miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, już studium narusza interes prawny skarżącej. Nie oznacza to jednak, że tym samym studium jest sprzeczne z prawem. Stwierdzenie, że studium narusza interes prawny skarżącej otwiera dopiero drogę do oceny zgodności z prawem tego aktu. Skoro zaś Sąd pierwszej instancji, mimo zawarcia w uzasadnieniu zaskarżonego skargą kasacyjną postanowienia także merytorycznej oceny zaskarżonego studium, ostatecznie jednak skargę odrzucił, czym dał wyraz poprzestaniu na formalnej ocenie skargi skarżącej, sprawa powinna być przed Sądem pierwszej instancji ponownie rozpoznana. Ponownie rozpoznając sprawę Sąd pierwszej instancji powinien ocenić, czy zaskarżone studium, w szczególności postanowienia kwestionowane przez skarżącą, są zgodne z prawem. Mając to wszystko na uwadze NSA, na mocy art. 185 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. z 2012 r., poz. 270 ze zm.), uchylił zaskarżone postanowienie i przekazał sprawę Sądowi pierwszej instancji do ponownego rozpoznania. W związku z wnioskiem organu administracji o przeprowadzenie rozprawy NSA wyjaśnia, że skarga kasacyjna dotyczyła postanowienia Sądu pierwszej instancji kończącego postępowanie w sprawie. W związku z tym, na podstawie art. 182 § 1 p.p.s.a., NSA był uprawniony rozpoznać skargę kasacyjną na posiedzeniu niejawnym. Odnosząc się do zawartego w skardze kasacyjnej wniosku o zasądzenie zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego NSA stwierdza, że w świetle art. 203 i art. 204 p.p.s.a., brak podstaw do takiego rozstrzygnięcia w przypadku, gdy – tak jak w rozpoznawanej sprawie – przedmiotem skargi kasacyjnej jest postanowienie kończące postępowanie w sprawie, co jednak nie oznacza, że koszty związane z wniesieniem tej skargi kasacyjnej nie mogą być rozliczone w następnie wydanym wyroku, z uwzględnieniem zasad dotyczących zwrotu kosztów postępowania wynikających z art. 200 p.p.s.a. (uchwała NSA z 4 lutego 2008 r., sygn. akt I OPS 4/07).