II SAB/Łd 147/15

Dnia 21 października 2015 roku Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi – Wydział II w składzie następującym: Przewodnicząca Sędzia WSA Czesława Nowak-Kolczyńska (spr.), Sędziowie Sędzia WSA Arkadiusz Blewązka, Sędzia WSA Barbara Rymaszewska, , Protokolant Pomocnik sekretarza Izabela Bielińska, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 21 października 2015 roku sprawy ze skargi S. M. na bezczynność Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w B. w przedmiocie załatwienia sprawy dotyczącej legalności budowy budynku gospodarczego 1) zobowiązuje Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w B. do wydania aktu w terminie 30 dni od dnia uprawomocnienia się niniejszego wyroku; 2) stwierdza, że bezczynność organu miała miejsce z rażącym naruszeniem prawa; 3) wymierza Powiatowemu Inspektorowi Nadzoru Budowlanego w B. grzywnę w wysokości 1.000 (jeden tysiąc) złotych; 4) zasądza od Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w B. na rzecz skarżącego S. M. kwotę 196,95 (sto dziewięćdziesiąt sześć i 95/100) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego. LS S. M., za pośrednictwem organu administracji, pismem z dnia 6 lipca 2015 roku, wniósł do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Łodzi skargę na bezczynność Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w B. w przedmiocie legalności wybudowania i użytkowania budynku gospodarczego, zlokalizowanego w B. przy ul. A. Skarżący wniósł o uwzględnienie skargi na bezczynność organu, zobowiązanie organu do wydania w określonym terminie aktu administracyjnego, stwierdzenie, że bezczynność organu miała miejsce z rażącym naruszeniem prawa, wymierzenie organowi grzywny w trybie art. 149 § 2 w zw. z art. 156 § 6 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 roku Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jedn. Dz. U. z 2012 roku, poz. 270 ze zm., dalej jako: "p.p.s.a."), mając na względzie, że bezczynność miała miejsce z rażącym naruszeniem prawa oraz zasądzenie w trybie art. 200 p.p.s.a. na rzecz skarżącego kosztów postępowania sądowego. W uzasadnieniu skarżący argumentował, iż Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi wyrokiem z dnia 9 grudnia 2014 roku, sygn. akt: II SA/Łd 748/14 uchylił decyzje organów obu instancji zapadłych w sprawie, która jest prowadzona od 2012 roku, czyli od 3 lat. Wobec braku jakiegokolwiek działania ze strony organu, w dniu 23 marca 2015 roku wystąpił z zażaleniem na bezczynność. Postanowieniem z dnia 2 czerwca 2015 roku, [...] Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego w Ł. uznając zasadność zażalenia skarżącego na bezczynność, wyznaczył organowi dodatkowy termin na załatwienie sprawy do dnia 2 lipca 2015 roku, zarządził wyjaśnienie przyczyn i ustalenie osób winnych niezałatwienia sprawy w terminie oraz stwierdził, że niezałatwienie sprawy w terminie miało miejsce z rażącym naruszeniem prawa. Do dnia wniesienia skargi organ pozostawał w nieuzasadnionej bezczynności, w sprawie nie została podjęta żadna czynność. W odpowiedzi na skargę Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego w B. wniósł o jej odrzucenie. Organ opisał dotychczasowy przebieg postępowania wyjaśniając następnie, iż zaniedbanie w zakresie terminowości prowadzonego postępowania jest niezależne od organu. Brak odpowiedniej kadry pracowniczej, liczne rozbudowane postępowania administracyjne czy też konieczność podjęcia natychmiastowych działań w przypadku wystąpienia zagrożenia zdrowia i życia mieszkańców powiatu powoduje niezależne od organu zaniedbania w terminowym załatwianiu spraw. Powołując się na obowiązujący system prawny PINB podkreślił, iż każdy obywatel ma prawo skorzystać z przysługujących mu uprawnień do składania skarg i petycji w związku z czym organ zmuszony jest rozpatrzyć każdy wniosek, który powoduje, przy nieodpowiedniej kadrze pracowniczej, nawarstwianie się spraw. Szeroki zakres ustawowych kompetencji organu nadzoru budowlanego przy niewielkiej liczbie pracowników powoduje, iż organ staje przed wyborem mniejszego zła wybierając kontrole gdzie ewidentnie występuje bezpośrednie zagrożenie zdrowia i życia ludzi narażając się tym samym na bezczynność w innych ważnych sprawach m.in. w terminowym przekazaniu skarg. W chwili obecnej organ posiada kadrę techniczną w postaci Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego oraz jednego inspektora, trzech referentów, którzy muszą obsłużyć i zapewnić bezpieczeństwo mieszkańcom ponad 113 tysięcznego powiatu o obszarze 971 km², na terenie którego zlokalizowane są duże strefy przemysłowe m.in. B i C S.A. Organ prowadzi kilkadziesiąt odrębnych postępowań administracyjnych z udziałem skarżącego, który wykorzystując skrupulatnie prawne możliwości swojego uczestnictwa w prowadzonych postępowaniach oraz przysługujące mu uprawnienia obnaża błędy ustrojowe, nieprawidłowości w funkcjonowaniu naszej jednostki które są niezależne od organu. Podkreślając brak zrozumienia występującego problemu przez organy zwierzchnie, organ zaakcentował, iż sam musi rozwiązywać problem braku środków finansowych na prawidłowe funkcjonowanie. Dodatkowe obciążenie inspektoratu grzywnami za bezczynność czy też przewlekłość nie pomoże w ulepszeniu pracy jednostki, która poprawić się może jedynie w przypadku zwiększenia kadry inspektoratu na co potrzebne są środki finansowe których w budżetówce na chwilę obecną nie ma. W piśmie z dnia 10 września 2015 roku skarżący oświadczył, iż w związku z wejściem w życie przepisów ustawy z dnia 23 lutego 2015 roku nowelizujących Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi modyfikuje on wnioski zawarte w skardze domagając się stwierdzenia, że organ dopuścił się bezczynności, zobowiązania organu do wydania w określonym terminie aktu administracyjnego, stwierdzenia, że bezczynność organu ma miejsce z rażącym naruszeniem prawa, przyznania od organu na rzecz skarżącego sumy pieniężnej, przewidzianej w art. 149 § 2 p.p.s.a., w przypadku uzasadnionego oddalenia wniosku z pkt 4 skargi, wymierzenia Powiatowemu Inspektorowi Nadzoru Budowlanego grzywny w trybie art. 149 § 2 w zw. z art. 156 § 6 p.p.s.a., mając na względzie, że bezczynność organu miała miejsce bez żadnego uzasadnienia i z rażącym naruszeniem prawa oraz zasądzenia w trybie art. 200 p.p.s.a. od organu na rzecz skarżącego kosztów postępowania sądowego. Podczas rozprawy skarżący oświadczył, iż popiera skargę z wyjątkiem wniosku o zasądzenie od organu sumy pieniężnej na jego rzecz. Skarżący wniósł o zasądzenie zwrotu kosztów postępowania w kwocie 100 zł (wpis sądowych od skargi) oraz w kwocie 96,95 zł (koszty dojazdu na rozprawę). Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Skarga zasługuje na uwzględnienie. Zgodnie z regulacją art. 3 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 roku – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jedn. Dz. U. z 2012 roku, poz. 270 ze zm., dalej jako: "p.p.s.a."), sądy administracyjne sprawują kontrolę działalności administracji publicznej i stosują środki określone w ustawie. Kontrola działalności administracji publicznej obejmuje orzekanie w sprawach skarg na bezczynność organów w określonych przypadkach, w tym – w razie konieczności wydania decyzji administracyjnych (art. 3 § 2 pkt 1 – 4a oraz pkt 8 p.p.s.a.). Sąd uwzględniając skargę na bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania przez organy w sprawach określonych w art. 3 § 2 pkt 1 – 4a, zobowiązuje organ do wydania w określonym terminie aktu lub interpretacji lub dokonania czynności lub stwierdzenia albo uznania uprawnienia lub obowiązku wynikających z przepisów prawa. Jednocześnie sąd stwierdza, czy bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania miały miejsce z rażącym naruszeniem prawa (art. 149 § 1 p.p.s.a.). Na wstępie wyjaśnić należy, iż warunkiem wniesienia skargi na bezczynność jest wyczerpanie środków zaskarżenia, jeżeli służyły one skarżącemu w postępowaniu przed organem właściwym w sprawie (art. 52 § 1 p.p.s.a.). W sprawie skargi na bezczynność środkiem takim jest zażalenie na niezałatwienie sprawy w terminie do organu administracji publicznej wyższego stopnia (art. 37 § 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 roku – Kodeks postępowania administracyjnego, tekst jedn. Dz. U. z 2013 roku, poz. 267 ze zm., dalej jako: "k.p.a."). W stanie faktycznym sprawy skarżący złożył, pismem z dnia 23 marca 2015 roku, zażalenie na bezczynność Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego do [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Ł. Organ drugiej instancji na podstawie art. 37 § 2 k.p.a., postanowieniem z dnia 2 czerwca 2015 roku, uznając zasadność zażalenia skarżącego na bezczynność, wyznaczył organowi dodatkowy termin na załatwienie sprawy do dnia 2 lipca 2015 roku. Na tej podstawie należy uznać, że skarga na bezczynność jest formalnie dopuszczalna. Tytułem wstępu wyjaśnić należy, iż organy administracji zobowiązane są do przestrzegania zasad ogólnych postępowania administracyjnego, a w szczególności organy powinny działać w sprawie wnikliwie i szybko, posługując się możliwie najprostszymi środkami prowadzącymi do jej załatwienia (art. 12 § 1 k.p.a.). Realizacji tej zasady służy m. in. przepis art. 35 § 1 k.p.a. Zgodnie z jego treścią organy administracji publicznej obowiązane są załatwiać sprawy bez zbędnej zwłoki. Załatwienie sprawy, wymagającej przeprowadzenia postępowania wyjaśniającego powinno nastąpić nie później niż w ciągu miesiąca, a sprawy szczególnie skomplikowanej – nie później niż w ciągu dwóch miesięcy od dnia wszczęcia postępowania (art. 35 § 3 k.p.a.). Do terminów powyższych nie wlicza się terminów przewidzianych w przepisach prawa dla dokonania określonych czynności, okresów zawieszenia postępowania oraz okresów opóźnień spowodowanych z winy strony albo z przyczyn niezależnych od organu (art. 35 § 5 k.p.a.). O każdym przypadku niezałatwienia sprawy w terminie, określonym w art. 35 k.p.a., organ administracji publicznej obowiązany jest zawiadomić strony, podając przyczyny zwłoki i wskazując nowy termin załatwienia sprawy. Dotyczy to również przypadku zwłoki w załatwieniu sprawy z przyczyn niezależnych od organu (art. 36 k.p.a.). Oceniając zasadność przedmiotowej skargi należy w pierwszym rzędzie wskazać, iż z dokumentów załączonych do akt administracyjnych wynika, że postępowanie w sprawie zostało wszczęte pismem skarżącego z dnia 26 marca 2012 roku skierowanym do organu nadzoru budowlanego szczebla powiatowego, w którym wnioskował on o wszczęcie postępowania w sprawie wybudowania budynku gospodarczego zlokalizowanego w B. przy ul. A. Lektura akt pozwala odnotować, że Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi wyrokiem z dnia 9 grudnia 2014 roku, sygn. akt: II SA/Łd 748/14, po rozpoznaniu skargi D. J. i R. J., uchylił decyzję [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Ł. z dnia [...] maja 2014 roku, nr [...] i poprzedzającą ją decyzję Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w B. z dnia [...]stycznia 2014 roku, nr [...] w sprawie nakazu rozbiórki budynku gospodarczego. Wyrok ten jest prawomocny od dnia 10 lutego 2015 roku. Akta administracyjne wraz z prawomocnym wyrokiem wpłynęły do organu powiatowego w dniu 9 marca 2015 roku. Z akt administracyjnych wynika zatem, iż po otrzymaniu odpisu prawomocnego wyroku wraz z aktami administracyjnymi (9 marca 2015 roku), powiatowy organ nadzoru budowlanego – mimo zobowiązania postanowieniem z dnia 2 czerwca 2015 roku do zakończenia postepowania w sprawie najpóźniej do dnia 2 lipca 2015 roku – postępowania tego organ nie zakończył. W tym czasie – jak wskazano wcześniej – organ pierwszej instancji nie podjął żadnej czynności. Dopiero pismem z dnia 25 lipca 2015 roku organ skierował do stron postępowania zawiadomienie w trybie art. 10 k.p.a. o możliwości zapoznania się z aktami administracyjnymi. W toku postępowania organ nie informował stron o wyznaczeniu nowego terminu załatwienia sprawy w trybie art. 36 § 1 k.p.a. Termin wyznaczony Powiatowemu Inspektorowi Nadzoru Budowlanego, postanowieniem z dnia 2 czerwca 2015 roku, niewątpliwie nie został dotrzymany, bowiem do dnia wniesienia skargi, a także do dnia jej rozpoznania przez sąd, organ nie zakończył postępowania w sprawie. Analiza dokumentów załączonych do akt administracyjnych wskazuje, że organ jedyną czynność jaką podjął w sprawie to skierowanie – w dniu 25 lipca 2015 roku – zawiadomienia do stron postępowania w trybie art. 10 k.p.a. Oceniając opisany tok czynności podejmowanych przez organ nadzoru budowlanego w ramach postępowania wyjaśniającego należy uznać zasadność skargi, stwierdzając, że organ pozostaje w bezczynności. Niewątpliwie organ prowadząc postępowanie dotyczące legalności wybudowania budynku gospodarczego, naruszył obowiązek załatwienia sprawy w ustawowym terminie, określonym w art. 35 k.p.a. Brak jest jakiegokolwiek uzasadnienia dla zwłoki w rozstrzygnięciu tejże sprawy, wynoszącej pół roku od daty zwrotu akt administracyjnych wraz z prawomocnym wyrokiem. Trudno doszukać się uzasadnienia dla tak długo trwającego postępowania. W tej sytuacji sąd zobowiązał Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego do rozpoznania wniosku skarżącego, w zakreślonym terminie. Skład orzekający ocenił, iż termin 30 dni będzie wystarczający na podjęcie odpowiednich czynności w sprawie. Warto dostrzec to, iż organ nie zaprzecza, że pozostaje w bezczynności, wskazując, że powodem takiego stanu rzeczy są trudności kadrowe. W ocenie składu orzekającego, swej bezczynności organ nie może tłumaczyć trudnościami kadrowymi, szerokim zakresem obowiązków, czy też brakiem etatów. Dla zasadności skargi na bezczynność nie ma znaczenia okoliczność, z jakich powodów określony akt nie został podjęty lub czynność dokonana, a w szczególności, czy bezczynność została spowodowana zawinioną albo też niezawinioną opieszałością organu (por. np. wyroki WSA w Warszawie z dnia 19 września 2013 roku, sygn. akt: I SAB/Wa 243/13 oraz z dnia 12 września 2013 roku, sygn. akt: I SAB/Wa 364/13, wszystkie dostępne w internetowej Centralnej Bazie Orzeczeń Sądów Administracyjnych pod adresem orzeczenia.nsa.gov.pl). Sąd jednocześnie stwierdził, że bezczynność miała miejsce z rażącym naruszeniem prawa, o którym mowa w art. 149 § 1 p.p.s.a., wobec faktu, iż organ uchybił podstawowym terminom załatwienia sprawy administracyjnej wynikającym z przepisów Kodeksu postępowania administracyjnego. Czynności podejmowane są przez organ w sporych odstępach czasu, nie charakteryzują się niezbędną do terminowego załatwienia sprawy koncentracją. Ponadto stan swej bezczynności utrzymuje, pomimo wyraźnego wskazania w tym względzie organu wyższego stopnia. W zaistniałej sytuacji, zdaniem sądu, zasadnym jest wymierzenie organowi grzywny na podstawie art. 149 § 2 p.p.s.a., zaś jej wysokość, określając na wskazaną w orzeczeniu kwotę 1.000 zł, sąd uznał jako adekwatną do stopnia naruszenia prawa. Sąd orzekł jak w punkcie pierwszym wyroku na mocy art. 149 § 1 p.p.s.a. Stwierdzając, iż bezczynność miała miejsce z rażącym naruszeniem prawa sąd orzekł w punkcie drugim wyroku czyniąc za podstawę treść art. 149 § 1 p.p.s.a. Natomiast o wymierzeniu organowi grzywny sąd orzekł jak w punkcie trzecim wyroku na podstawie art. 149 § 2 p.p.s.a. O zwrocie kosztów postępowania na rzecz skarżącego od organu administracji sąd postanowił w punkcie czwartym wyroku przyjmując za podstawę rozstrzygnięcia przepis art. 200 i art. 205 § 1 p.p.s.a. k.ż.