III SA/Kr 476/15

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Barbara Pasternak (spr.) Sędziowie WSA Janusz Bociąga WSA Janusz Kasprzycki Protokolant starszy sekretarz sądowy Monika Wójcik po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 21 października 2015 r. sprawy ze skargi M. M. na rozkaz personalny Komendanta Wojewódzkiego Policji z dnia 4 marca 2015 r. nr [...] w przedmiocie zwolnienia ze służby skargę oddala. Komendant Powiatowy Policji rozkazem personalnym nr [...] z dnia [...] 2015 r. znak: [...], wydanym na podstawie art. 41 ust. 2 pkt 9 w związku z art. 45 ust. 3 ustawy z dnia 6 kwietnia 1990 r. o Policji (Dz. U. z 2011 r. nr 287, poz. 1687 ze zm.), zwolnił sierżanta sztabowego M. M. ze służby w Policji z dniem 31 stycznia 2015 r. Decyzji nadano rygor natychmiastowej wykonalności. W uzasadnieniu wskazano, że M. M. z dniem 1 października 2013 r. został przeniesiony na własną prośbę z Komendy Miejskiej Policji do pełnienia dalszej służby w Komendzie Powiatowej Policji. W dniu 21 października 2013 r. Prokurator Prokuratury Okręgowej postanowieniem sygn. akt [...] przedstawił M. M. zarzuty, że: 1) w dniu 22 kwietnia 2012 r. w K, będąc jako funkcjonariusz Wydziału Ruchu Drogowego Komendy Miejskiej Policji funkcjonariuszem publicznym, działając wspólnie i w porozumieniu z T. R. funkcjonariuszem Wydziału Ruchu Drogowego Komendy Miejskiej Policji, przyjął od nieustalonego mężczyzny korzyść majątkową w postaci pieniędzy w nieustalonej kwocie, w zamian za odstąpienie od czynności służbowych związanych z zatrzymaniem go do kontroli drogowej z powodu przekroczenia dozwolonej prędkości jazdy i ukarania go mandatem i punktami karnymi w związku z popełnionym wykroczeniem drogowym z art. 92a kodeksu wykroczeń, tj. o przestępstwo z art. 228 § 1 kk; 2) w dniu 22 kwietnia 2012 r. w K, będąc jako funkcjonariusz Wydziału Ruchu Drogowego Komendy Miejskiej Policji funkcjonariuszem publicznym, działając wspólnie i w porozumieniu z T. R. funkcjonariuszem; Wydziału Ruchu Drogowego Komendy Miejskiej Policji, przyjął od nieustalonego mężczyzny korzyść majątkową w postaci pieniędzy w nieustalonej kwocie w zamian za odstąpienie od czynności służbowych związanych z zatrzymaniem go do kontroli drogowej z powodu przekroczenia dozwolonej prędkości jazdy i ukarania go mandatem i punktami karnymi w związku z popełnionym wykroczeniem drogowym z art. 92a kodeksu wykroczeń, tj. o przestępstwo z art. 228 § 1 kk; 3) w dniu 22 kwietnia 2012 r. w K, będąc jako funkcjonariusz Wydziału Ruchu Drogowego Komendy Miejskiej Policji funkcjonariuszem publicznym, działając wspólnie i w porozumieniu z T. R. funkcjonariuszem Wydziału Ruchu Drogowego Komendy Miejskiej Policji, przyjął od P. M. korzyść majątkową w postaci pieniędzy w kwocie nie mniejszej niż 50 zł, w zamian za odstąpienie od czynności służbowych związanych z zatrzymaniem go do kontroli drogowej z powodu dwukrotnego przekroczenia dozwolonej prędkości jazdy i ukarania go mandatem i punktami karnymi w związku z popełnionymi dwoma wykroczeniami drogowymi z art. 92a kodeksu wykroczeń, tj. o przestępstwo z art. 228 § 1 kk; 4) w dniu 1 maja 2012 r. w K, będąc jako funkcjonariusz Wydziału Ruchu Drogowego Komendy Miejskiej Policji funkcjonariuszem publicznym, działając wspólnie i w porozumieniu z T. R. funkcjonariuszem Wydziału Ruchu Drogowego Komendy Miejskiej Policji, przyjął od nieustalonego mężczyzny korzyść majątkową w postaci pieniędzy w nieustalonej kwocie, w zamian za odstąpienie od czynności służbowych związanych z zatrzymaniem go do kontroli drogowej z powodu przekroczenia dozwolonej prędkości jazdy i ukarania go mandatem i punktami karnymi w związku z popełnionym wykroczeniem drogowym z art. 92a kodeksu wykroczeń, tj. o przestępstwo z art. 228 § 1 kk; 5) w dniu 1 maja 2012 r. w K, będąc jako funkcjonariusz Wydziału Ruchu Drogowego Komendy Miejskiej Policji funkcjonariuszem publicznym, działając wspólnie i w porozumieniu z T. R. funkcjonariuszem Wydziału Ruchu Drogowego Komendy Miejskiej Policji, przyjął od nieustalonego mężczyzny korzyść majątkową w postaci pieniędzy w nieustalonej kwocie, w zamian za odstąpienie od czynności służbowych związanych zatrzymaniem go do kontroli drogowej z powodu przekroczenia dozwolonej prędkości jazdy i nieposiadania przy sobie wymaganych dokumentów oraz ukarania go mandatem i punktami karnymi w związku z popełnionymi wykroczeniami drogowymi z art. 92a kodeksu wykroczeń, tj. o przestępstwo z art. 228 § 1 kk. W dniu 21 października 2013 r. wobec M. M. Prokurator Prokuratury Okręgowej zastosował środki zapobiegawcze w postaci: poręczenia majątkowego, dozoru policyjnego, zakazu opuszczania kraju i zawieszenia w czynnościach służbowych funkcjonariusza Komendy Powiatowej Policji. W związku z powyższym Komendant Powiatowy Policji w dniu 28 października 2014 r. wszczął przeciwko sierż. szt. M. M. postępowanie dyscyplinarne i przedstawił zarzuty o naruszenie dyscypliny służbowej określone w art. 132 ust. 3 pkt 3 ustawy o Policji, w związku z art. 228 § 1 kk. Następnie z powodu zaistnienia długotrwałej przeszkody uniemożliwiającej prowadzenie postępowania dyscyplinarnego w dniu 29 października 2014 r. na podstawie art. 135h ust. 3 ustawy o Policji Komendant Powiatowy Policji zawiesił postępowanie dyscyplinarne do czasu zakończenia toczącego się postępowania karnego. Ponadto 23 stycznia 2014 r., działając na mocy art. 39 ust. 1 ustawy o Policji zawieszono sierż. szt. M. M. w czynnościach służbowych do 22 kwietnia 2014 r., a następnie 9 kwietnia 2014 r. przedłużono okres zawieszenia w czynnościach służbowych od dnia 23 kwietnia 2014 roku do czasu ukończenia postępowania karnego. W dniu 27 października 2014 roku do Komendy Powiatowej Policji wpłynęło z Prokuratury Okręgowej pismo dotyczące prowadzonego przeciwko M. M. śledztwa, w którym prowadzący je Prokurator poinformował, że z uwagi na wagę i wielowątkowość sprawy nie może dokładnie określić dokładnego terminu jego zakończenia. Po uzyskaniu takiej informacji Komendant Powiatowy Policji podjął decyzję o wszczęciu postępowania administracyjnego w sprawie zwolnienia sierż. szt. M. M. ze służby w Policji w trybie art. 41 ust. 2 pkt 9 ustawy o Policji, zgodnie z którym policjanta można zwolnić ze służby w przypadku upływu 12 miesięcy zawieszenia w czynnościach służbowych, jeżeli nie ustały przyczyny będące postawą zawieszenia. Komendant Powiatowy zrelacjonował kwestię doręczania M. M. korespondencji w toku postępowania oraz podkreślił, że zostały spełnione przesłanki do zwolnienia policjanta ze służby, ponieważ zawieszenie w czynnościach służbowych trwało już piętnaście miesięcy, a postępowanie karne pozostawało jeszcze na etapie postępowania prokuratorskiego, którego terminu zakończenia nie można było dokładnie określić. Komendant Powiatowy zaznaczył, że tak długotrwała nieobecność w służbie funkcjonariusza stwarzała problemy kadrowe, powodując konieczność obciążania innych policjantów zwiększonym zakresem zadań oraz ilością służb. Dlatego zwolnienie sierż. szt. M. M. ze służby w Policji, uzasadnione było dobrem służby i jej potrzebami, gdyż dało to możliwość mianowania na zajmowane przez niego stanowisko innego policjanta, który faktycznie i z zaangażowaniem będzie pełnił służbę. W ocenie Komendanta Powiatowego za rozwiązaniem stosunku służbowego z sierż. szt. M. M. przemawiały również charakter i waga zarzucanych mu czynów, ponieważ jest podejrzany o popełnienie przestępstw umyślnych ściganych z oskarżenia publicznego, ściśle związanych z wykonywaniem przez niego zawodu policjanta, polegających na wielokrotnym przyjmowaniu - w związku z pełnieniem funkcji publicznej - korzyści majątkowych. Komendant Powiatowy podkreślił, że rodzaju stawianych policjantowi zarzutów nie da się pogodzić z charakterem pełnionej służby, a w wyniku postawienia zarzutów w postępowaniu karnym sierż. szt. M. M. utracił przymiot nieposzlakowanej opinii, niezbędny do pełnienia służby w Policji, jak również obciąża budżet Policji (bowiem jako zawieszony w czynnościach służbowych pobiera 50% należnego uposażenia). Komendant Powiatowy wyjaśnił też, że rozwiązanie stosunku służbowego nie przesądza o winie funkcjonariusza w zakresie zarzucanego mu przestępstwa, lecz stwarza przełożonym możliwość podjęcia działań w celu racjonalnego wykorzystania etatów przyznanych podległej jednostce. Odwołanie od powyższego rozkazu personalnego wniósł M. M., zarzucając organowi I instancji naruszenie zasad postępowania administracyjnego, w szczególności art. 7, art. 8, art. 9 kpa, a także przepisów ustawy o Policji. Zdaniem odwołującego się został pozbawiony wszelkich praw wynikających z kpa, a organ I instancji nie dokonał wystarczających ustaleń do podjęcia rozstrzygnięcia w sprawie. W szczególności nie uzyskał od prokuratora informacji o możliwości uchylenia środka zapobiegawczego w postaci zawieszenia w czynnościach służbowych oraz nie ustalił, czy z takim wnioskiem zwrócił się odwołujący lub jego pełnomocnik i czy wniosek ten został rozpatrzony. Zarzucił również, że znajduje się w okresie podwójnego zawieszenia w czynnościach służbowych, a to przez prokuratora na podstawie przepisów kpk oraz przez Komendanta Powiatowego Policji w oparciu o przepisy ustawy o Policji. Jednocześnie odwołujący się zarzucił, że nie jest mu wiadome, od kiedy liczony jest upływ okresu 12 miesięcy zawieszenia go w czynnościach służbowych. Podniósł także, że nie poinformowano go o przedłużeniu prowadzenia postępowania administracyjnego po 30 dniach od jego wszczęcia, nie podano powodów przedłużenia oraz terminu jego zakończenia. Według odwołującego się organ I instancji nie dążył do ustalenia jego miejsca pobytu, nie próbował podjąć innej próby doręczenia korespondencji niż określone w art. 44 § 4 kpa oraz nie zastosował się do treści wynikających z art. 9 kpa. Ponadto odwołujący się zarzucił nieprawidłowe zastosowanie art. 108 § 1 kpa poprzez brak wskazania przesłanek uzasadniających nadanie rygoru natychmiastowej wykonalności zaskarżonej decyzji i niezastosowanie art. 110 kpa. Komendant Wojewódzki Policji rozkazem personalnym nr [...] z dnia 4 marca 2015 r., wydanym na podstawie art. 138 § 1 pkt 2 w związku z art. 127 § 2 kpa, uchylił zaskarżony rozkaz personalny w części dotyczącej daty zwolnienia ze służby w Policji i ustalił datę zwolnienia na dzień 9 lutego 2015 r. W pozostałej części utrzymał w mocy zaskarżony rozkaz personalny. W ocenie organu odwoławczego w rozpatrywanej sprawie zaistniały podstawy do zastosowania art. 41 ust. 2 pkt 9 ustawy o Policji, a organ I instancji przed podjęciem rozstrzygnięcia wyjaśnił wnikliwie i wszechstronnie stan faktyczny sprawy. Komendant Wojewódzki podkreślił, że postanowieniem prokuratora Prokuratury Okręgowej o zastosowaniu środków zapobiegawczych z dnia 21 października 2013 r. policjant nadal jest zawieszony w czynnościach służbowych w śledztwie sygn. akt [...], w którym pozostaje pod zarzutami karnymi określonymi w art. 228 § 1 kk. Zatem nadal nie ustały podstawy zawieszenia sierż. szt. M. M. w czynnościach służbowych, albowiem prowadzone przeciwko niemu postępowanie karne nie zostało prawomocnie ukończone, a w szczególności nie uchylono postanowienia organu procesowego o zawieszeniu wymienionego w czynnościach służbowych. Odnosząc się do zarzutów odwołania Komendant Wojewódzki stwierdził, że strona prawdopodobnie wiedziała, że toczy się wobec niej postępowanie administracyjne, gdyż po każdej próbie doręczenia jej korespondencji kilkakrotnie, w krótkich odstępach czasu informowała organ I instancji o zmianie miejsca swojego pobytu i żądała przekazywania korespondencji na inne adresy. Organ odwoławczy wskazał też, że M. M. w toku postępowania nie skorzystał z przysługujących mu uprawnień do zapoznania się z materiałami sprawy i ustosunkowania się do zebranych dowodów. W kwestii zarzutu nieposiadania przez organ I instancji informacji w sprawie wniosku odwołującego się złożonego do Prokuratora Prokuratury Okręgowej o uchylenie środków zapobiegawczych, Komendant Wojewódzki wskazał, że w aktach postępowania administracyjnego znajduje się postanowienie Prokuratora Prokuratury Okręgowej z dnia 8 października 2014 r., którym prokurator nie uwzględnił wniosku zgłoszonego przez podejrzanego w zakresie zawieszenia w czynnościach służbowych. Organ odwoławczy wyjaśnił, że fakt zawieszenia policjanta przez przełożonego w sprawach osobowych wynika z obligatoryjnej przesłanki określonej w art. 39 ust. 1 ustawy o Policji, zgodnie z którym policjanta zawiesza się w czynnościach służbowych w razie wszczęcia przeciwko niemu postępowania karnego w sprawie o przestępstwo lub przestępstwo skarbowe, umyślne ścigane z oskarżenia publicznego - na czas nie dłuższy niż 3 miesiące. Odnosząc się do kwestii terminu, od którego liczony jest okres zawieszenia w czynnościach służbowych, organ odwoławczy wyjaśnił, że w tym zakresie organ I instancji posiłkował się opinią prawną. Zgodnie ze stanowiskiem radcy prawnego okres ten liczony jest od dnia faktycznego zawieszenia w czynnościach służbowych i postanowienie o zawieszeniu w czynnościach służbowych wydane w trybie postępowania karnego, jak i decyzja administracyjna właściwego organu Policji o zawieszeniu policjanta w czynnościach służbowych wywołują takie same skutki wynikające z przepisów ustawy o Policji. Podkreślono też, że Komendant Powiatowy Policji, wydając rozkaz personalny o zwolnieniu policjanta w trybie art. 41 ust. 2 pkt 9 ustawy o Policji, wziął pod uwagę upływ 12 miesięcznego terminu zawieszenia policjanta w czynnościach służbowych, wobec nieustania przyczyn będących podstawą zawieszenia, gdyż postępowanie karne przeciwko niemu nie zostało ukończone, a także charakter i okoliczności zarzucanych mu przestępstw, zadecydowały o słuszności wdrożonej procedury. W ocenie Komendanta Wojewódzkiego Policji czyny, o które podejrzany jest sierż. szt. M. M., rzutują na wizerunek Policji, podważają zaufanie społeczne, a tym samym dyskwalifikują go do dalszej służby. Organ odwoławczy wyjaśnił kwestię nadania rygoru natychmiastowej wykonalności rozkazowi wydanemu przez organ I instancji, a następnie stwierdził, że rozkaz ten doręczono stronie w dniu 9 lutego 2015 r. i dlatego należało na nowo określić datę zwolnienia sierż. szt. M. M. ze służby w Policji. Datę tę określono na dzień 9 lutego 2015 roku. Skargę na rozkaz personalny Komendanta Wojewódzkiego Policji wniósł M. M., podtrzymując zarzuty zawarte w odwołaniu od rozkazu personalnego wydanego w I instancji. W odpowiedzi na skargę Komendant Wojewódzki Policji wniósł o jej oddalenie, podtrzymując w całości stanowisko zawarte w uzasadnieniu zaskarżonego rozkazu personalnego. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Stosownie do art. 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. nr 153, poz. 1269 ze zm.) sądy administracyjne powołane są do kontroli zgodności z prawem działalności administracji publicznej, przy czym kontrola ta sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. W ramach swej kognicji sąd bada, czy przy wydaniu zaskarżonego aktu nie doszło do naruszenia prawa materialnego i przepisów postępowania administracyjnego, nie będąc przy tym związanym granicami skargi, stosownie do treści art. 134 § 1 ustawy z 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2012 r. poz. 270 ze zm.), zwanej dalej w skrócie "ppsa". Orzekanie - w myśl art. 135 ppsa - następuje w granicach sprawy będącej przedmiotem kontrolowanego postępowania, w której został wydany zaskarżony akt lub czynność i odbywa się z uwzględnieniem wówczas obowiązujących przepisów prawa. Sąd, uwzględniając skargę na decyzję, uchyla decyzję w całości albo w części, jeżeli stwierdzi naruszenie prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy, naruszenie prawa dające podstawę do wznowienia postępowania administracyjnego lub inne naruszenie przepisów postępowania, jeżeli mogło ono mieć istotny wpływ na wynik sprawy, co wynika z art. 145 § 1 pkt 1 ppsa. Skarga nie jest zasadna i podlega oddaleniu. Materialnoprawną podstawę zaskarżonej decyzji stanowił art. 41 ust. 2 pkt 9 ustawy z dnia 6 kwietnia 1990 r. o Policji (Dz. U. z 2015 r. poz. 355 ze zm.), zgodnie z którym policjanta można zwolnić ze służby w przypadku upływu 12 miesięcy zawieszenia w czynnościach służbowych, jeżeli nie ustały przyczyny będące podstawą jego zawieszenia. Z powołanego przepisu wynika, że decyzja o zwolnieniu policjanta ze służby ma charakter fakultatywny i jest podejmowana w ramach uznania administracyjnego. Dlatego ocena legalności takiej decyzji sprowadza się do kontroli tego, czy w stanie faktycznym sprawy zaistniała przesłanka, o której mowa w powołanym przepisie. Wystąpienie takiej przesłanki stwarza bowiem organowi możliwość wydania decyzji o zwolnieniu policjanta ze służby. Decyzja o charakterze uznaniowym pozostaje pod kontrolą sądu, jednak zakres tej kontroli jest ograniczony, albowiem sąd nie bada celowości jej podjęcia. Kontrola sądowa tego rodzaju rozstrzygnięć polega na ustaleniu, czy wydanie decyzji na podstawie obowiązujących przepisów prawa było dopuszczalne, czy organ przy jej wydaniu nie przekroczył granic uznania administracyjnego oraz czy właściwie uzasadnił rozstrzygnięcie tak, aby nie można mu było zarzucić dowolności. Działanie organu w ramach uznania administracyjnego musi bowiem mieścić się w granicach zakreślonych wynikającym z art. 7 kpa dążeniem do wyjaśnienia prawdy obiektywnej i obowiązkiem załatwienia sprawy z uwzględnieniem interesu społecznego i słusznego interesu obywatela. Z taką właśnie sytuacją mamy do czynienia w kontrolowanym postępowaniu, a więc sam wybór rozstrzygnięcia, dokonywany przez organ na podstawie kryteriów słuszności i celowości, pozostaje poza granicami kontroli sądowej (por. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 10 czerwca 2014 r. sygn. akt I OSK 1034/13 - dostępny w internetowej Centralnej Bazie Orzeczeń i Informacji o Sprawach pod adresem orzeczenia.nsa.gov.pl). W ocenie Sądu organy orzekające w kontrolowanym postępowaniu prawidłowo zbadały przesłanki zastosowania art. 41 ust. 2 pkt 9 ustawy o Policji, a następnie właściwie uzasadniły, dlaczego podjęta została decyzja o zwolnieniu skarżącego ze służby w Policji. Sąd orzekający w niniejszej sprawie podziela stanowisko organów, że charakter postawionych skarżącemu zarzutów, czyli dokonanie czynów zabronionych popełnionych podczas służby, podważa zdolność skarżącego do dalszego wykonywania obowiązków policjanta. Opisane wyżej zarzuty poddają bowiem w wątpliwość nieposzlakowaną opinię skarżącego, a nieposzlakowana opinia jest warunkiem przyjęcia do służby w Policji zawartym w art. 25 ust. 1 ustawy o Policji. Zgodzić się też należy z organami, że trwające ponad dwanaście miesięcy zawieszenie w czynnościach służbowych ma negatywny wpływ na organizację służby, a więc trafnie organy uzasadniły zwolnienie skarżącego dążeniem do uniknięcia dezorganizacji służby. Podkreślić trzeba, że zwolnienie funkcjonariusza w omawianym trybie jest uprawnieniem pracodawcy związanym z przedłużającą się niemożnością świadczenia przez niego pracy (służby), a podstawa zwolnienia przewidziana w art. 41 ust. 2 pkt 9 ustawy o Policji nie przesądza o winie funkcjonariusza i nie jest karą za zarzucane mu czyny. W kontrolowanym postępowaniu niewątpliwie upłynął okres zawieszenia funkcjonariusza uprawniający do zastosowania trybu przewidzianego w art. 41 ust. 2 pkt 9 ustawy o Policji. Wyjaśnić trzeba, że bieg dwunastomiesięcznego okresu należy liczyć od zawieszenia dokonanego na mocy postanowienia prokuratorskiego, czyli od 21 października 2013 r. Zatem w dacie wydania rozkazu personalnego przez organ I instancji (27 stycznia 2015 r.) upłynęło już dwanaście miesięcy przewidziane w art. 41 ust. 2 pkt 9 ustawy o Policji. Zarzut skargi wskazujący na podwójne zawieszenie w czynnościach (przez prokuratora oraz w trybie art. 39 ust. 1 ustawy o Policji) nie mógł skutkować uchyleniem zaskarżonej decyzji, ponieważ w niniejszym postępowaniu kontroli podlegała prawidłowość rozstrzygnięcia wydanego w przedmiocie zwolnienia skarżącego ze służby, a nie zawieszenia w czynnościach służbowych. Niezasadnie też zarzucił skarżący, że został pozbawiony możliwości czynnego udziału w postępowaniu. Niewątpliwie bowiem skarżący wiedział o toczącym się postępowaniu, o czym świadczy chociażby fakt kierowania przez niego pism do organu, oraz informowania w toku postępowania o kolejnych zmianach adresu. Ponadto, w ocenie Sądu, brak formalnego przedłużenia postępowania nie miał wpływu na prawidłowość rozstrzygnięcia zawartego w zaskarżonym rozkazie personalnym. Mając na uwadze powyższe, orzeczono jak w sentencji na podstawie art. 151 ppsa.