I OSK 1034/13

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia NSA Marek Stojanowski (spr.), Sędzia NSA Joanna Runge – Lissowska, Sędzia del. WSA Mirosław Wincenciak, Protokolant starszy asystent sędziego Łukasz Mazur, po rozpoznaniu w dniu 10 czerwca 2014 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej J. S. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gorzowie Wielkopolskim z dnia 7 lutego 2013 r. sygn. akt II SA/Go 1028/12 w sprawie ze skargi J. S. na rozkaz personalny Komendanta Wojewódzkiego Policji w G. z dnia [...] października 2012 r. nr [...] w przedmiocie zwolnienia ze służby oddala skargę kasacyjną Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gorzowie Wielkopolskim wyrokiem z dnia 7 lutego 2013 r. sygn. akt II SA/Go 1028/12, po rozpoznaniu sprawy ze skargi J. S. na rozkaz personalny Komendanta Wojewódzkiego Policji w G. z dnia [...] października 2012 r. nr [...] w przedmiocie zwolnienia ze służby, uchylił zaskarżony rozkaz personalny i poprzedzający go rozkaz personalny Komendanta Miejskiego Policji w [...] z dnia [...] sierpnia 2012 r. nr [...] – w zakresie dotyczącym nadania rygoru natychmiastowej wykonalności (pkt I), stwierdził, że rozkazy wskazane w punkcie I nie podlegają wykonaniu w zakresie określonym w tym punkcie (pkt II) oraz oddalił skargę w pozostałej części (pkt III). Wyrok został wydany w następujących okolicznościach faktycznych i prawnych sprawy. Komendant Miejski Policji w [...] rozkazem personalnym z dnia [...] sierpnia 2012 r. nr [...], działając na podstawie art. 41 ust. 2 pkt 9 ustawy z dnia 6 kwietnia 1990 r. o Policji (Dz. U. z 2011 r., Nr 287, poz. 1687 ze zm.), zwolnił [...] J. S. – asystenta Zespołu [...] Komendy Miejskiej w [...] ze służby w Policji z dniem 31 sierpnia 2012 r., nadając decyzji rygor natychmiastowej wykonalności. W uzasadnieniu decyzji organ wskazał, że zostały spełnione przesłanki do zwolnienia policjanta ze służby na podstawie art. 41 ust. 2 pkt 9 ustawy o Policji, bowiem J. S. z dniem 21 czerwca 2011 r. został zawieszony w czynnościach służbowych przez Prokuratora Prokuratury Okręgowej w [...] (postanowienie z dnia [...] czerwca 2011 r. sygn. akt [...]) w związku z prowadzonym przeciwko niemu postępowaniem karnym o czyn z art. 228 § 1 i 3 Kodeksu karnego, zarzucany mu czterokrotnie. Przeprowadzone postępowanie administracyjne w sprawie zwolnienia wykazało, iż do dnia wydania decyzji nie ustały przyczyny zawieszenia policjanta w czynnościach służbowych. Stwierdził, iż długie zawieszenie funkcjonariusza stwarza problemy kadrowe, powodując konieczność obciążania innych policjantów, w związku z nieobecnością strony, zwiększonym zakresem zadań oraz ilością służb. Tym samym Wydział [...] ma ograniczone możliwości realizowania zadań z zakresu zapewnienia bezpieczeństwa i porządku publicznego na podległym terenie. Zwolnienie [...] J. S. ze służby w Policji, uzasadnione jej dobrem i potrzebami, da możliwość mianowania na to stanowisko policjanta, który będzie wykonywał zadania rzetelnie i z dużym zaangażowaniem. Ponadto wskazał, że dalsze zatrudnianie zawieszonego funkcjonariusza w czynnościach służbowych wpływa negatywnie na zaufanie społeczeństwa do Policji, jak również obciąża budżet Policji. Uzasadniając nadanie decyzji rygoru natychmiastowej wykonalności na podstawie art. 108 § 1 K.p.a., organ powołał się na ważny interes społeczny tożsamy z interesem służby, wynikający z potrzeby zapewnienia właściwego funkcjonowania Policji i wykonywania jej ustawowych zadań, mających wpływ na zapewnienie warunków bezpieczeństwa. W odwołaniu od powyższej decyzji do Komendanta Wojewódzkiego Policji w G. J. S. zarzucił naruszenie art. 41 ust. 2 pkt 9 ustawy o Policji, poprzez jego niewłaściwe zastosowanie, art. 107 § 3 K.p.a., poprzez niewłaściwe (niepełne) uzasadnienie decyzji oraz art. 108 § 1 K.p.a., poprzez nadanie rygoru natychmiastowej wykonalności. Wniósł o uchylenie decyzji i umorzenie postępowania. W uzasadnieniu odwołania podniósł, iż decyzja o zwolnieniu ze służby w oparciu o przepis art. 41 ust. 2 pkt 9 ustawy o Policji, jako oparta na tzw. uznaniu administracyjnym, powinna odpowiednio wyważać interesy przeciwstawnych stron – interesu obywatela z interesem publicznym, kierując się przy tym proporcjonalnością uwzględnienia obu rodzajów interesów. Zarzucił, iż w zaskarżonej decyzji nie wskazano zindywidualizowanych okoliczności uzasadniających zwolnienie go ze służby w Policji i to w sytuacji, gdy obowiązuje wobec niego domniemanie niewinności. Ponadto organ pierwszej instancji nie rozważył jego sytuacji osobistej, ani nie ocenił tego, czy waga stawianych mu zarzutów nie jest znaczna i że zarzucane czyny nie dotyczą znacznych korzyści majątkowych. Podkreślił, że organ nie wziął pod uwagę faktu, iż w trakcie dotychczasowej służby powierzone mu obowiązki służbowe wykonywał nienagannie i był wielokrotnie nagradzany. Ponadto, wydanie rozkazu personalnego o zwolnieniu ze służby niedługo po upływie minimalnego okresu wynikającego z powołanej podstawy prawnej potwierdza, że możliwość zwolnienia została wykorzystana przez organ jako wygodny pretekst do usunięcia go ze służby. Dokonując uprzedniego ustalenia, iż w sprawie karnej przeciwko J. S. nie doszło jeszcze do otwarcia przewodu sądowego, a termin rozprawy wyznaczony został na 25 października 2012 r., Komendant Wojewódzki Policji w G. rozkazem personalnym z dnia [...] października 2012 r. nr [...], na podstawie art. 138 § 1 pkt 2 oraz art. 127 § 2 K.p.a., uchylił zaskarżony rozkaz personalny w części dotyczącej daty zwolnienia funkcjonariusza ze służby w Policji, ustalając termin rozwiązania stosunku służbowego na dzień 6 września 2012 r., zaś w pozostałej części zaskarżony rozkaz personalny utrzymał w mocy. W motywach uzasadnienia wskazał, iż w rozpatrywanej sprawie bezspornym jest, iż J. S. z dniem 21 czerwca 2011 r. został zawieszony w czynnościach służbowych przez Prokuratora Prokuratury Okręgowej w [...] (postanowienie z dnia [...] czerwca 2011 r. sygn. akt [...]), ze względu na postawienie policjantowi zarzutów popełnienia czynów z art. 228 § 1 i 3 K.k.. Bezsporne pozostaje również, że zarówno w dniu wydania niniejszego rozkazu personalnego, jak i w dacie wydania rozkazu personalnego organu pierwszej instancji, nie ustały przyczyny będące podstawą zawieszenia. Postępowanie karne trwa i jak wynika z informacji udzielonych przez Sąd Rejonowy w [...], trudno przewidzieć datę jego zakończenia. Organ odwoławczy podkreślił, że regulacja zawarta w art. 41 ust. 2 pkt 9 ustawy o Policji podyktowana została, z jednej strony – specyfiką statusu policjantów jako funkcjonariuszy publicznych w demokratycznym państwie prawnym i związanymi z nią szczególnymi, wysokimi wymaganiami w stosunku do policjantów, tak aby ich postawa i nieposzlakowany charakter umacniały autorytet władzy państwowej, z drugiej zaś strony – przy uwzględnieniu słusznego interesu strony, ochroną interesu społecznego, w tym wypadku rozumianego, jako interes służby. Niepełnienie bowiem czynności służbowych przez policjanta przez okres ponad 12 miesięcy może ujemnie wpływać na wypełnianie przez jego jednostkę organizacyjną ustawowych zadań należących do Policji. W ocenie organu odwoławczego, organ pierwszej instancji poczynił stosowne ustalenia faktyczne i dokonał analizy okoliczności mających wpływ na rozstrzygnięcie sprawy, czemu dał wyraz w treści uzasadnienia swojej decyzji. Powołując się na poglądy wyrażane w orzecznictwie sądów administracyjnych podkreślił, iż nie budzi wątpliwości fakt, że niepełnienie służby przez okres dłuższy niż 12 miesięcy zakłóca organizację pracy, za którą odpowiada pracodawca i utrudnia wykonywanie zadań, jakie nakłada ustawa o Policji. Podkreślił, że zwolnienie ze służby na podstawie art. 41 ust. 2 pkt 9 ustawy o Policji jest uprawnieniem pracodawcy związanym z przedłużającą się niemożnością świadczenia pracy przez policjanta. Wskazał, iż przedłużająca się niemożność świadczenia służby przez policjanta, co niewątpliwie wpływa na skuteczność wypełniania ustawowych zadań Policji oraz utrata przez niego nieposzlakowanej opinii, stanowią uzasadnienie interesu społecznego przemawiającego za zwolnieniem zawieszonego policjanta. Toczące się od ponad roku śledztwo nie pozostaje bez wpływu na właściwe funkcjonowanie i realizację zadań służbowych Wydziału, w którym odwołujący pełnił dotychczas służbę. Poza dezorganizacją i obciążeniem obowiązkami pozostałych policjantów, długotrwałe zawieszenie w czynnościach służbowych policjanta, pobierającego 50% należnego uposażenia, wpływa demoralizująco na pozostałych, a także nie pozostaje bez wpływu na wizerunek Policji w odbiorze społecznym. Oczywistym jest, że nie leży w interesie społecznym, aby zawieszony w czynnościach policjant, który nie pełni służby ponad rok, nadal był zatrudniony i pobierał 50 % uposażenia. W ocenie organu odwoławczego, organ pierwszej instancji zważył słuszny interes strony oraz interes społeczny, zasadnie dając prymat temu drugiemu. Ewidentna sprzeczność pomiędzy interesem społecznym a słusznym interesem funkcjonariusza nie oznacza, że odmawiając pierwszeństwa argumentacji J. S. przemawiającej za pozostawieniem go w służbie, organ naruszył granice uznania administracyjnego. Podkreślił również, że w postępowaniu prowadzonym w trybie art. 41 ust. 2 pkt 9 ustawy o Policji nie jest w ogóle możliwe powoływanie się przez stronę na zasadę domniemania niewinności. Pojęcie winy jest bowiem kategorią prawa karnego i związana z nią zasada domniemania niewinności dotyczy statusu podejrzanego, a następnie oskarżonego w procesie karnym. Wskazał, iż ustawodawca przewidział sytuację, gdy zarzuty stawiane policjantowi okażą się niezasadne, a postępowanie karne zakończy się wyrokiem uniewinniającym albo orzeczeniem o umorzeniu postępowania z powodu niepopełnienia przestępstwa. Wówczas, zgodnie z dyspozycją art. 42 ust. 7 ustawy o Policji, funkcjonariusz może być przywrócony na stanowisko równorzędne. Zaznaczył także, iż zwolnienie ze służby na podstawie art. 41 ust. 2 pkt 9 ustawy o Policji nie jest sankcją za zachowanie policjanta. W sprawie nie mogło więc mieć znaczenia to, iż policjant wcześniej nienagannie wykonywał obowiązki służbowe i otrzymywał nagrody uznaniowe. Komendant Wojewódzki Policji w G. za zasadne uznał również nadanie zaskarżonej decyzji rygoru natychmiastowej wykonalności. Podkreślił, iż wykonanie decyzji nieostatecznej ma charakter wyjątkowy, dlatego też przesłanki nadania decyzji rygoru natychmiastowej wykonalności poddawane są ścisłej wykładni. Jedną z tych przesłanek jest "niezbędność" niezwłocznego wprowadzenia rozstrzygnięcia decyzji w życie. Może to nastąpić wówczas, gdy w danym czasie i w danej sytuacji nie można się obejść bez wykonania praw lub obowiązków, o których rozstrzyga się w decyzji, ponieważ zwłoka w ich wykonaniu zagraża dobrom chronionym, określonym w art. 108 § 1 K.p.a. Organ pierwszej instancji, nadając zaskarżonemu rozstrzygnięciu rygor natychmiastowej wykonalności, miał na uwadze ważny interes społeczny. Policja jest bowiem instytucją o szczególnej roli, wymagającą skutecznego i prawidłowego działania, zaś roli tej nie może wypełniać, gdy w jej szeregach znajdują się funkcjonariusze, którzy nie mogą pełnić służby. Wszczęcie postępowania przygotowawczego przez oskarżyciela publicznego, skierowanie przeciw policjantowi aktu oskarżenia i kontynuowanie postępowania karnego przed sądem powszechnym podważa zaufanie do policjanta jako do osoby mającej stać na straży prawa. Stąd słusznie przyjęto ochronę interesu społecznego jako uzasadnienie nadania rygoru natychmiastowej wykonalności. Odnosząc się natomiast do zarzutu naruszenia przepisu art. 107 § 3 K.p.a. organ odwoławczy stwierdził, że ewentualne braki w zakresie uzasadnienia zaskarżonej decyzji zostały przez niego konwalidowane w uzasadnieniu niniejszej decyzji. Powołując się na przepis art. 110 K.p.a. stwierdził również, iż należało zmienić datę zwolnienia funkcjonariusza ze służby na dzień 6 września 2012 r., z uwagi na związanie organu datą doręczenia decyzji stronie. Powyższy rozkaz personalny Komendanta Wojewódzkiego Policji w G. stał się przedmiotem skargi J. S. do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gorzowie Wielkopolskim, w której powtórzył zarzuty i ich argumentację zawarte odwołaniu od decyzji organu pierwszej instancji. Podkreślił ponadto, iż rozstrzygnięcie uzasadnione lakonicznie stwierdzeniem o "ograniczonych możliwościach w realizowaniu zadań Wydziału [...]" ma charakter arbitralny, szczególnie w kontekście znanej mu okoliczności, iż dwóch funkcjonariuszy tego Wydziału zostało przeniesionych do innych zadań (do Wydziału [...] i na stanowisko kierowcy Komendanta Wojewódzkiego Policji). Komendant Wojewódzki Policji w G. w odpowiedzi na skargę wniósł o oddalenie skargi i podtrzymał stanowisko wyrażone w zaskarżonym rozkazie personalnym. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gorzowie Wielkopolskim uznał, iż skarga okazała się uzasadniona jedynie w zakresie dotyczącym zarzutu braku podstaw do nadania rozkazowi personalnemu rygoru natychmiastowej wykonalności. Wskazał, że podstawę materialnoprawną zaskarżonego rozkazu o zwolnieniu skarżącego ze służby w Policji stanowił przepis art. 41 ust. 2 pkt 9 ustawy o Policji, zgodnie z którym policjanta można zwolnić ze służby w przypadku upływu 12 miesięcy zawieszenia w czynnościach służbowych, jeżeli nie ustały przyczyny będące podstawą jego zawieszenia. Przepis ten jest przepisem o charakterze częściowo uznaniowym. Oznacza to, iż z jednej strony decyzję, co do zwolnienia ze służby funkcjonariusza ustawodawca pozostawia właściwym organom Policji, ale jednocześnie wskazuje przesłanki, które muszą być spełnione, aby organ mógł w ogóle rozpocząć rozważania w tym przedmiocie. Uznaniowy charakter decyzji nie zezwala organom administracji publicznej na całkowitą i niekontrolowaną swobodę w rozstrzyganiu sprawy. Ustawodawca, wprowadzając w art. 41 ust.2 pkt 9 ustawy o Policji możliwość podjęcia decyzji o zwolnieniu funkcjonariusza ze służby, wobec którego postępowanie karne, pomimo upływu 12 miesięcy, wciąż trwa, wskazał na ewentualność rozwiązania takiej sytuacji, pozostawiając w tym względzie swobodę organom Policji. Powołana regulacja jest wyrazem dostrzegania przez ustawodawcę w tego rodzaju sytuacji potrzeby ochrony interesu służby (interesu społecznego), jako interesu nadrzędnego, dając jednocześnie właściwym organom możliwość oceny każdego indywidualnego przypadku. Fakultatywność zwolnienia ze służby jest wyrazem woli samego ustawodawcy, który mocą art. 41 ust. 2 pkt 9 ustawy o Policji wskazuje, że zawieszenie w pełnieniu obowiązków służbowych nie powinno trwać w nieskończoność, biorąc pod uwagę czasochłonność czynności podejmowanych przez organy ścigania i charakter zarzutów. Najczęściej to właśnie waga stawianych funkcjonariuszowi zarzutów w postępowaniu karnym determinuje rozstrzygnięcie organu w przedmiocie zwolnienia. Nie bez znaczenia są tu także względy wynikające z konieczności zapewnienia prawidłowego funkcjonowania danej jednostki (ciągłe trwanie zawieszenia w pełnieniu obowiązków służbowych z pewnością dezorganizuje służbę), jak i najefektywniejszego wykorzystania przydzielonych etatów, co niewątpliwie odpowiada intencjom prawodawcy w zakresie ochrony interesu służby (interesu społecznego), i nie można tego rodzaju ocen postrzegać w kategoriach łamania zasad procedury administracyjnej (por. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 16 grudnia 2011 sygn. akt I OSK 931/11). Sąd pierwszej instancji podkreślił, że kontrola legalności decyzji o uznaniowym charakterze, podejmowana przez sąd administracyjny, obejmuje badanie prawidłowości postępowania wyjaśniającego, a w szczególności to, czy rozstrzygnięcie podjęte zostało zgodnie z podstawowymi regułami postępowania administracyjnego, czy wyjaśniono i wzięto pod uwagę wszystkie istotne okoliczności sprawy oraz czy właściwie zinterpretowano przepisy prawa materialnego. Sąd nie dokonuje natomiast badania słuszności podjętej decyzji, lecz ocenia, czy jest ona zgodna z przepisami postępowania i prawem materialnym. Z prawidłowo ustalonego przez organ stanu faktycznego sprawy wynika jednoznacznie, że w dniu zwolnienia ze służby skarżący pozostawał zawieszony w czynnościach służbowych powyżej 12-miesięcznego okresu, a postępowanie karne, będące przyczyną zawieszenia, nadal się toczyło, zatem przyczyny zawieszenia nie ustały. Spełnione zostały zatem warunki konieczne do dokonania zwolnienia funkcjonariusza w omawianym trybie. Na gruncie niniejszej sprawy konieczne było w szczególności rozważenie przez organy orzekające możliwości pozostawania w służbie skarżącego przez pryzmat zadań, które określa ustawa o Policji, uprawnień i obowiązków przełożonego w zakresie zapewnienia prawidłowego działania podległych mu jednostek oraz kształtowania składu osobowego podległego mu zespołu ludzi oraz interesu służby. W ocenie Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gorzowie Wielkopolskim, o ile decyzja organu pierwszej instancji nie w pełni realizowała wymogi z art. 107 § 3 K.p.a. oraz art. 7 K.p.a., to wady te usunięte zostały w postępowaniu odwoławczym. Komendant Wojewódzki Policji w G. nie przekroczył także granic uznania administracyjnego. Przed wydaniem decyzji ustalił, iż przewód sądowy w procesie karnym przeciwko skarżącemu się nie rozpoczął. Oznaczało to, że termin prawomocnego zakończenia sprawy nie był do przewidzenia. Wskazał również na fakt, iż skarżącemu postawiono cztery zarzuty popełnienia przestępstw z art. 228 K.k., tj. umyślnych, ściganych z oskarżenia publicznego. Odwołanie się przez organ odwoławczy do ich rodzaju i charakteru, wbrew stanowisku skarżącego, oddaje wagę i ciężar stawianych mu zarzutów. Oczywistym wydaje się, iż rodzaj stawianych zarzutów nie da się pogodzić z charakterem pełnionej służby. Podkreślenia wymaga przy tym, na co też zwrócił uwagę organ odwoławczy, że możliwość zwolnienia funkcjonariusza ze służby na podstawie art. 41 ust. 2 pkt 9 ustawy o Policji w żaden sposób nie przesądza o jego winie w zakresie zarzucanych mu w postępowaniu karnym czynów. Zwolnienie funkcjonariusza w omawianym trybie jest uprawnieniem pracodawcy związanym z przedłużającą się niemożnością świadczenia przez niego pracy (służby). Podstawa zwolnienia z powołanego art. 41 ust. 2 pkt 9 ustawy o Policji jest zatem oderwana od kwestii winy funkcjonariusza. Zwolnienie policjanta ze służby w omawianym trybie, choć niewątpliwie dolegliwe dla niego, nie jest karą. Oznacza to w konsekwencji, że w postępowaniu administracyjnym prowadzonym w przedmiocie zwolnienia funkcjonariusza we wskazanym trybie, konstytucyjna zasada domniemania niewinności nie znajduje zastosowania. Nie może być ona bowiem utożsamiana z zakazem stosowania jakichkolwiek środków prawnych zanim zapadnie prawomocny wyrok w sprawie karnej (por. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 22 października 2009 r. sygn. I OSK 245/09, wyrok Trybunału Konstytucyjnego z dnia 2 września 2008 r. sygn. K 35/06 OTKZU nr 7/A/2008). Zdaniem Sądu pierwszej instancji nie można także przyjąć, iż fakt wydania przez Komendanta Miejskiego Policji w [...] rozkazu personalnego po około dwóch miesiącach od upływu wskazanego w art. 41 ust. 2 pkt 9 ustawy o Policji okresu zawieszenia narusza konstytucyjną zasadę proporcjonalności. Dla możliwości zastosowana zwolnienia policjanta w trybie powołanej podstawy prawnej znaczenie ma wyłącznie upływ okresu 12 miesięcy. Organ nie ma obowiązku "odczekiwania" dodatkowego okresu w celu skorzystania z takiego trybu zwolnienia. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gorzowie Wielkopolskim stwierdził, że ocena, czy przy podejmowaniu decyzji o zwolnieniu policjanta ze służby doszło do przekroczenia granic uznania administracyjnego, wymaga ustalenia właściwych proporcji pomiędzy kryterium interesu społecznego a słusznym interesem strony. Ustawodawca w art. 7 K.p.a. nie określił hierarchii tych wartości, ani też zasad rozstrzygania kolizji pomiędzy interesem społecznym i słusznym interesem strony. Zagadnienie wyważenia słusznego interesu w sprawie opiera się na elementach ocennych. Zdaniem Sądu pierwszej instancji, organ odwoławczy w uzasadnieniu swej decyzji dostatecznie i w sposób wymagany dla decyzji uznaniowej wykazał, dlaczego przyjął, że interes skarżącego nie mógł uzyskać przewagi nad interesem społecznym tożsamym z interesem służby. Jak już wyżej wskazano, niepełnienie przez funkcjonariusza czynności służbowych przez okres ponad 12 miesięcy może wpływać na wypełnianie przez jednostkę organizacyjną ustawowych zadań należących do Policji. Przyjęcie w takiej sytuacji przez organ, iż dalsze – nieprzewidziane w czasie ze względu na trwające postępowanie karne – jedynie formalne pozostawanie w służbie przez skarżącego pobierającego połowę wynagrodzenia, nie leży w interesie służby, a więc w interesie społecznym, było w pełni dopuszczalne. Takiemu uznaniu nie stoi na przeszkodzie podniesiona zresztą dopiero na etapie skargi okoliczność przesunięcia do innych komórek organizacyjnych Komendy Miejskiej dwóch funkcjonariuszy Wydziału [...]. Komendant jednostki organizacyjnej Policji ponosi bowiem odpowiedzialność za realizację zadań spoczywających na tej jednostce jako całości, uprawiony jest tym samym do podejmowania decyzji kadrowych w celu najefektywniejszego wykorzystania zadań przypisanych jej komórkom organizacyjnym. Za prawidłowe Sąd pierwszej instancji uznał również zmodyfikowanie przez organ odwoławczy daty ustania stosunku służbowego skarżącego z dnia 31 sierpnia 2012 r. na dzień doręczenia decyzji o zwolnieniu, tj. 6 września 2012 r. W przypadku rozwiązania stosunku służbowego na podstawie art. 41 ust. 2 pkt 9 ustawy o Policji, jego ustanie następuje z dniem doręczenia funkcjonariuszowi decyzji o zwolnieniu ze służby, niezależnie od tego, czy w tym dniu decyzja stała się ostateczna (por. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 29 stycznia 2013 r. sygn. akt I OSK 979/12). W ocenie Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gorzowie Wielkopolskim nieprawidłowe natomiast było utrzymanie przez organ odwoławczy decyzji organu pierwszej instancji w zakresie nadania rozkazowi o zwolnieniu ze służby rygoru natychmiastowej wykonalności w oparciu o art. 108 § 1 K.p.a. Nadanie takiego rygoru w sytuacji, kiedy podstawa zwolnienia policjanta ze służby jest niezależna od jego winy i w sytuacji, gdy nie wykonuje on przecież czynności służbowych z powodu zawieszenia go w tych czynnościach oraz mając na uwadze datę rozwiązania stosunku służbowego, było w okolicznościach sprawy zbyt daleko idące i nie zostało należycie i przekonująco uzasadnione. Wobec zawieszenia policjanta w czynnościach służbowych, interes społeczny, polegający na niedopuszczeniu do wykonywania tych czynności przez funkcjonariusza, któremu postawiono określone zarzuty, pozostawał bowiem należycie zabezpieczony przez tę instytucję prawną. Z powyżej wskazanych przyczyn Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gorzowie Wielkopolskim uwzględnił skargę jedynie w części dotyczącej nadania rozkazowi o zwolnieniu ze służby rygoru natychmiastowej wykonalności i uchylił w tym zakresie zaskarżony rozkaz personalny i utrzymany nim w mocy rozkaz organu pierwszej instancji (art. 145 § 1 pkt 1 lit. c i art. 135 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t. j.: Dz. U. 2012 r., poz. 270 ze zm., dalej w skrócie p.p.s.a.). W tym też zakresie, na podstawie art. 152 p.p.s.a. orzekł, iż rozkazy te nie podlegają wykonaniu do czasu uprawomocnienia się wyroku. W pozostałej części, wobec niestwierdzenia naruszeń prawa, o jakich mowa w art. 145 p.p.s.a., skarga podlegała oddaleniu na podstawie art. 151 p.p.s.a. Skargę kasacyjną od powyższego wyroku do Naczelnego Sądu Administracyjnego wniósł J. S., reprezentowany przez adwokata i zaskarżając go w całości zarzucił: I. naruszenie przepisów prawa materialnego (art. 174 pkt 1 p.p.s.a.), poprzez niewłaściwe zastosowanie art. 41 ust. 2 pkt 9 ustawy z dnia 6 kwietnia 1990 r. o Policji (t.j.: Dz. U. z 2011 r., Nr 287, poz. 1687 ze zm.), polegające na uznaniu, iż ustalony stan faktyczny sprawy odpowiada abstrakcyjnemu stanowi faktycznemu określonemu w hipotezie wskazanej powyżej normy prawnej, w szczególności poprzez uznanie, że niepełnienie czynności służbowych przez okres 12 miesięcy może ujemnie wpływać na wypełnienie przez jednostkę organizacyjną ustawowych zadań należących do Policji. II. naruszenie przepisów postępowania (art. 174 pkt 2 p.p.s.a.), które miało istotny wpływ na wynik sprawy – art. 7, art. 11, art. 77 § 1, art. 80 i art. 107 § 1 i 3 K.p.a. w zw. z art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a. i art. 151 p.p.s.a., poprzez oddalenie skargi i nieuwzględnienie przez Sąd pierwszej instancji okoliczności faktycznych, które dawały podstawę do uwzględnienia skargi, tj. uznanie za udowodnione, że dalsze pozostawanie J. S. w służbie w Policji w stanie zawieszenia w wykonywaniu obowiązków służbowych jest sprzeczne z interesem społecznym, przy jednoczesnym braku udowodnienia i uzasadnienia, że zmiana sytuacji faktycznej polegającej na zwolnieniu skarżącego ze służby w Policji wpłynęła pozytywnie na tak rozumiany interes społeczny, co w konsekwencji spowodowało rozstrzygnięcie sprawy bez uwzględnienia słusznego interesu obywatela i uznanie prymatu dla bliżej nieudowodnionych potrzeb realizacji ustawowych zadań Policji, utożsamianych z interesem społecznym. Wskazując na powyższe podstawy skargi kasacyjnej wniósł o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Gorzowie Wielkopolskim oraz o zasądzenie zwrotu kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa procesowego oraz opłaty skarbowej od pełnomocnictwa, według norm przepisanych. W uzasadnieniu skargi kasacyjnej podał, że rozkaz personalny o zwolnieniu ze służby policjanta, którego podstawę prawną stanowi art. 41 ust. 2 pkt 9 ustawy o Policji, jest rozstrzygnięciem o charakterze uznaniowym. W doktrynie wskazano, że zasada związania administracji publicznej prawem, wiążąca się z koncepcją demokratycznego państwa prawnego, znajduje swoją podstawę w konstytucjach wielu współczesnych państw, w tym w art. 7 Konstytucji RP, w myśl którego organy władzy publicznej działają na podstawie i w granicach prawa, a także w aktach prawa międzynarodowego i unijnego (M. Jaśkowska, w: System Prawa Administracyjnego. Tom I. Instytucje Prawa Administracyjnego. Warszawa 2010 s. 220). Z tego względu kontrola sądowa takich decyzji polega na ustaleniu, czy wydanie decyzji na podstawie obowiązujących przepisów prawa było dopuszczalne, czy organ przy jej wydaniu nie przekroczył granic uznania administracyjnego oraz czy uzasadnił rozstrzygnięcie dostatecznie zindywidualizowanymi przesłankami, w ten sposób, aby nie można mu było zarzucić dowolności. Działanie organu korzystającego z możliwości podjęcia decyzji w ramach uznania administracyjnego musi mieścić się w granicach zakreślonych wynikającym z art. 7 K.p.a. dążeniem do wyjaśnienia prawdy obiektywnej i obowiązkiem załatwienia sprawy z uwzględnieniem interesu społecznego i słusznego interesu obywatela (wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 1 marca 2013 r. sygn. akt I OSK 1650/12). Z konstytucyjnej zasady państwa prawnego wynika dopuszczalność stosowania władztwa publicznego przez organy administracji publicznej tylko w takim zakresie, w jakim znajduje to uzasadnienie w obowiązującym prawie. Jeżeli zaś prawo to pozostawia organowi administracji możliwość kierowania się własną oceną rzeczywistości ujmowaną jako uznanie administracyjne, to ocena ta – z faktu dokonywania jej w ramach sprawowania władztwa publicznego – nie może pozostawać w sprzeczności z wartościami koniecznymi do zachowania przy sprawowaniu administracji publicznej. Do wartości tych należą zaś okoliczności określone w art. 7 K.p.a. Niewyjaśnienie wszystkich okoliczności mających istotne znaczenie w sprawie oraz nieuzasadnienie decyzji w sposób właściwy narusza podstawowe zasady postępowania administracyjnego i stanowi podstawę do uchylenia przez sąd administracyjny zaskarżonej decyzji. Prawidłowe zredagowanie uzasadnienia ma również zasadnicze znaczenie dla stosowania przez organy jednej z podstawowych zasad postępowania administracyjnego, tj. zasady przekonywania, która określona została w art. 11 K.p.a. Motywy decyzji winny odzwierciedlać rację decyzyjną i wyjaśniać tok rozumowania prowadzący do zastosowania konkretnego przepisu prawa materialnego do rzeczywistej sytuacji faktycznej. Zdaniem autora skargi kasacyjnej, Sąd pierwszej instancji w zaskarżonym wyroku nieprawidłowo ocenił zastosowanie przez organ administracji prawa materialnego, tj. art. 41 ust. 2 pkt 9 ustawy o Policji. Tym samym dopuścił się naruszenia prawa materialnego, poprzez jego niewłaściwe zastosowanie. Nie można bowiem zgodzić się ze stanowiskiem Sądu, że niepełnienie przez funkcjonariusza policji czynności służbowych przez okres ponad 12 miesięcy może w szerokim tego słowa znaczeniu wpływać na wypełnianie przez jednostkę organizacyjną (komendę) ustawowych zadań należących do Policji. Wymaga bowiem podkreślenia, że fakultatywność stosowania tego przepisu oznacza, iż samo spełnienie się przesłanek w nim określonych nie jest wystarczające do jego zastosowania (por. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 27 kwietnia 2011 r. sygn. akt I OSK 2092/10). Skarżący wskazał, że w czasie jego zawieszenia — co nie zostało zakwestionowane przez Sąd – doszło do przesunięcia dwóch funkcjonariuszy Wydziału [...] (w którym pełnił służbę skarżący) do innych komórek organizacyjnych. Nie doszło zatem do zakłócenia pracy Wydziału [...] w związku z niewykonywaniem służby przez skarżącego. Podniesiony przez Sąd argument o uprawnieniu komendanta właściwej jednostki organizacyjnej Policji do podejmowania decyzji kadrowych w celu najefektywniejszego wykorzystania zadań jest zatem gołosłowny i ogólny. Nietrudno zauważyć, że przedstawiona argumentacja posiada charakter obiektywny i de facto może stanowić uniwersalny powód dla zwolnienia każdego zawieszonego funkcjonariusza. Każde zawieszenie policjanta w czynnościach służbowych powoduje konieczność zastąpienia go w służbie przez innych funkcjonariuszy, najczęściej w formie godzin nadliczbowych oraz w przypadku dłuższego okresu zawieszenia w czynnościach, trudności kadrowe i organizacyjne jednostki, do której policjant został przypisany, a w konsekwencji osłabienie służby, na co wskazuje organ pierwszej instancji. W ten sposób można byłoby – zdaniem Sądu – uzasadnić istnienie interesu społecznego w jak najszybszym zastąpieniu policjanta nowym funkcjonariuszem, który jednakże – o czym nie należy zapominać – wymaga wielomiesięcznych, a nawet wieloletnich szkoleń i wdrożenia się do służby pod kierunkiem starszych stażem policjantów. Niewątpliwym jest też, że każdy policjant powinien działać zgodnie z prawem, wykazywać się nieposzlakowaną opinią i być wzorem dla młodszych stażem i wiekiem kolegów. Wymóg nieposzlakowanej opinii czy nieskazitelnego charakteru policjanta nie oznacza jednak jego bezbłędności i z tego względu na organach administracyjnych ciąży obowiązek jednoznacznego wykazania, że dalsze pozostawienie w służbie funkcjonariusza, wobec którego upłynął okres 12 miesięcy zawieszenia w czynnościach służbowych i nie ustały przyczyny będące podstawą zawieszenia, jest niemożliwe (por. wyrok WSA w Krakowie z dnia 26 października 2011 r. sygn. akt III SA/Kr 659/11). W ocenie autora skargi kasacyjnej nie może budzić wątpliwości teza, że relacja zachodząca pomiędzy interesem społecznym a interesem indywidualnym jest złożona i skomplikowana, gdyż opiera się na elementach wysoce ocennych (nieostrych). Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z dnia 1 marca 2013 r. (sygn. akt I OSK 1650/12 stwierdził, że ocena, czy przy podejmowaniu decyzji o zwolnieniu policjanta ze służby doszło do przekroczenia granic uznania administracyjnego, wymaga ustalenia właściwych proporcji pomiędzy kryterium interesu społecznego a słusznym interesem strony. Nie wynika to z prostego odczytania treści art. 7 K.p.a. Wskazać należy, iż zarówno pojęcie interesu społecznego, jak i słusznego interesu obywatela nie zostały ustawowo zdefiniowane, co powoduje, że treść nadaje im organ orzekający. Z reguły interes strony nie pokrywa się z interesem społecznym. Ustawodawca w art. 7 K.p.a. nie określił hierarchii tych wartości, ani też zasad rozstrzygania kolizji pomiędzy interesem społecznym i słusznym interesem strony. Z kolei Sąd Najwyższy w wyroku z dnia 18 listopada 1993 r. sygn. akt III ARN 49/93 (publ. OSNCP 1994/9/181) wyraził pogląd, że w państwie prawa nie ma miejsca dla mechanicznie i sztywno pojmowanej nadrzędności interesu ogólnego nad interesem indywidualnym. Oznacza to, że w każdym przypadku działający organ ma obowiązek wskazać, o jaki interes ogólny (publiczny) chodzi i udowodnić, iż jest on na tyle ważny i znaczący, iż bezwzględnie wymaga ograniczenia uprawnień indywidualnych obywateli. Zarówno istnienie takiego interesu, jak i jego znaczenie, a także przesłanki powodujące konieczność przedłożenia w konkretnym wypadku interesu publicznego nad indywidualny podlegać muszą wnikliwej kontroli instancyjnej i sądowej. Nie można również zgodzić się ze stanowiskiem Sądu pierwszej instancji, iż organ administracji w sposób należyty wykazał, że interes społeczny przemawia ze zwolnieniem go ze służby. Przede wszystkim należy wskazać, że argumentacja przedstawiona w zaskarżonym wyroku jest lakoniczna i powierzchowna. Po pierwsze, Sąd w zaskarżonym wyroku nie wykazał w sposób przekonywujący, że dalsze pozostawanie J. S. w służbie w Policji w stanie zawieszenia w wykonywaniu obowiązków służbowych jest sprzeczne z interesem społecznym. Po drugie, Sąd nie wykazał w jakikolwiek sposób, że zmiana sytuacji faktycznej polegającej na zwolnieniu skarżącego ze służby w Policji wpłynęła pozytywnie na tak rozumiany interes społeczny, co w konsekwencji spowodowało rozstrzygnięcie sprawy bez uwzględnienia słusznego interesu obywatela i uznanie prymatu dla bliżej nieudowodnionych potrzeb realizacji ustawowych zadań Policji, utożsamianych z interesem społecznym. Ogólnikowe powołanie się na prawo pracodawcy do zwolnienia policjanta z uwagi na przedłużającą się nieobecność nie sposób uznać za wszechstronne wyjaśnienie interesu społecznego i jego prymatu nad interesem indywidualnym skarżącego. Należy również zwrócić uwagę, że rozważania Sądu w tej kwestii nie są spójne i konsekwentne. Skoro bowiem, przy podejmowaniu decyzji o zwolnieniu ze służby nie może być brany dotychczasowy sposób pełnienia przez skarżącego służby (skarżący otrzymywał nagrody) i jego sytuacja osobista, to w istocie rzeczy zapis art. 7 K.p.a. o obowiązku uwzględnienia przy załatwianiu sprawy słusznego interesu obywateli pozostaje w rozpoznawanej sprawie martwy. Taki sposób oceny przedmiotowej sprawy pozostaje w kolizji z zasadą demokratycznego państwa prawnego (art. 2 Konstytucji RP). Komendant Wojewódzki Policji w G. w odpowiedzi na skargę kasacyjną wniósł o jej oddalenie oraz o zasądzenie zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego według norm przepisanych, wskazując, iż zaskarżony wyrok odpowiada prawu. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Zgodnie z art. 183 § 1 p.p.s.a. Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, bierze jednak z urzędu pod rozwagę nieważność postępowania, której przyczyny enumeratywnie wymienione w art. 183 § 2 p.p.s.a., w niniejszej sprawie nie występują. Oznacza to, że przytoczone w skardze kasacyjnej przyczyny wadliwości prawnej zaskarżonego wyroku determinują zakres kontroli dokonywanej przez sąd drugiej instancji, który w odróżnieniu od sądu pierwszej instancji nie bada całokształtu sprawy, lecz tylko weryfikuje zasadność zarzutów podniesionych w skardze kasacyjnej. Istota podniesionych w skardze zarzutów naruszenia art. 41 ust. 2 pkt 9 ustawy o Policji, poprzez jego błędną wykładnię oraz art. 7, art. 11, art. 77 § 1, art. 80 i art. 107 § 1 i 3 K.p.a. sprowadzała się do zakwestionowania stanowiska Sądu pierwszej instancji, który uznał, że w stanie faktycznym niniejszej sprawy niepełnienie czynności służbowych przez okres 12 miesięcy może ujemnie wpływać na wypełnienie przez jednostkę organizacyjną ustawowych zadań należących do Policji oraz że dalsze pozostawanie J. S. w służbie w Policji w stanie zawieszenia w wykonywaniu obowiązków służbowych jest sprzeczne z interesem społecznym, przy jednoczesnym braku udowodnienia i uzasadnienia, że zmiana sytuacji faktycznej polegającej na zwolnieniu skarżącego ze służby w Policji wpłynęła pozytywnie na tak rozumiany interes społeczny, co w konsekwencji spowodowało rozstrzygnięcie sprawy bez uwzględnienia słusznego interesu obywatela i uznanie prymatu dla bliżej nieudowodnionych potrzeb realizacji ustawowych zadań Policji, utożsamianych z interesem społecznym. Odnosząc się do podniesionych zarzutów wskazać należy, iż zgodnie z art. 41 ust. 2 pkt 9 ustawy o Policji, policjanta można zwolnić ze służby w przypadku upływu 12 miesięcy zawieszenia w czynnościach służbowych, jeżeli nie ustały przyczyny będące podstawą zawieszenia. Regulacja zawarta w tym przepisie oznacza, że ustawodawca funkcjonariuszom zawieszonym w czynnościach służbowych zapewnił ochronę przed zwolnieniem ze służby, jednocześnie określając, że przyznane gwarancje mają charakter czasowy i maksymalnie obejmują okres 12 miesięcy zawieszenia. Przed upływem tego okresu zwolnienie zawieszonego policjanta ze służby nie jest zatem dopuszczalne. Po upływie tego okresu organ Policji uzyskuje możliwość zwolnienia ze służby zawieszonego funkcjonariusza, przy czym jednocześnie jest zobowiązany do ustalenia, czy nie ustała przyczyna będąca podstawą zawieszenia. Okoliczność, że postępowanie karne nie zostało zakończone, nie wpływa na możliwość wydania decyzji o zwolnieniu ze służby, jeśli upłynął 12-miesięczny okres zawieszenia funkcjonariusza w czynnościach służbowych. Okres zawieszenia w czynnościach służbowych nie jest bowiem okresem gwarancyjnym, w którym funkcjonariusz jest objęty ochroną przed zwolnieniem ze służby, aż do czasu prawomocnego zakończenia jego sprawy w postępowaniu karnym. Samo zawieszenie funkcjonariusza w czynnościach służbowych pełni rolę podobną do roli środka zapobiegawczego w postępowaniu karnym. Możliwość przedłużenia okresu zawieszenia, realizowanego w trybie administracyjnym, ma przede wszystkim służyć dobru służby w kontekście zarzucanego funkcjonariuszowi czynu. Podobieństwo instytucji zawieszenia w czynnościach służbowych do środka zapobiegawczego w postępowaniu karnym wskazuje, że specyfika tego rodzaju spraw ogranicza zakres postępowania administracyjnego, regulowanego przepisami Kodeksu postępowania administracyjnego, albowiem sam fakt toczącego się postępowania karnego z zarzutem popełnienia przez funkcjonariusza przestępstwa, bez względu na jego wynik, może determinować rozstrzygnięcie organu Policji o zawieszeniu w czynnościach służbowych, czego następstwem, w przypadku niezakończenia postępowania karnego w okresie 12 miesięcy zawieszenia w czynnościach służbowych, może być decyzja o zwolnieniu funkcjonariusza ze służby. W niniejszej sprawie zawieszenie policjanta miało miejsce na mocy postanowienia Prokuratora. W świetle cyt. art. 41 ust. 2 pkt 9 ustawy o Policji, decyzja o zwolnieniu policjanta ze służby ma charakter fakultatywny i jest podejmowana w ramach uznania administracyjnego ("można zwolnić"). Ocena legalności takiej decyzji sprowadza się do oceny czy zaistniała przesłanka, o której mowa w powołanym przepisie. Wystąpienie takiej przesłanki stwarza organowi możliwość wydania decyzji o zwolnieniu policjanta ze służby. Decyzja o charakterze uznaniowym pozostaje pod kontrolą Sądu, to jednak zakres tej kontroli jest ograniczony, albowiem Sąd nie bada celowości jej podjęcia. Kontrola tego rodzaju decyzji przez Sąd polega na ustaleniu, czy wydanie decyzji na podstawie obowiązujących przepisów prawa było dopuszczalne, czy organ przy jej wydaniu nie przekroczył granic uznania administracyjnego oraz czy uzasadnił rozstrzygnięcie dostatecznie zindywidualizowanymi przesłankami, w ten sposób, aby nie można mu było zarzucić dowolności. Działanie organu korzystającego z możliwości podjęcia decyzji w ramach uznania administracyjnego musi mieścić się w granicach zakreślonych wynikającym z art. 7 K.p.a. dążeniem do wyjaśnienia prawdy obiektywnej i obowiązkiem załatwienia sprawy z uwzględnieniem interesu społecznego i słusznego interesu obywatela. Przyznany organowi luz decyzyjny może być również częściowo determinowany już w samej treści przepisu upoważniającego organ do działania na zasadzie uznania administracyjnego. Z taką sytuacją mamy do czynienia w rozpoznawanej sprawie, gdyż jak wyżej podano, regulacja przewidziana w art. 41 ust. 2 pkt 9 ustawy o Policji przewiduje podjęcie rozkazu personalnego o zwolnieniu funkcjonariusza ze służby w ramach uznania administracyjnego. Przy czym sam wybór rozstrzygnięcia, dokonywany przez organ na podstawie kryteriów słuszności i celowości, pozostaje poza granicami kontroli sądowej. Ocena, czy przy podejmowaniu decyzji o zwolnieniu funkcjonariusza zawieszonego w czynnościach służbowych ze służby w Policji doszło do przekroczenia granic uznania administracyjnego, wymaga ustalenia właściwych proporcji pomiędzy kryterium interesu społecznego a słusznym interesem strony. Nie wynika to z prostego odczytania treści art. 7 K.p.a. Wskazać należy, iż zarówno pojęcie interesu społecznego, jak i słusznego interesu obywatela, nie zostały ustawowo zdefiniowane, co powoduje, że treść nadaje im organ orzekający. Z reguły interes strony nie pokrywa się z interesem społecznym. Ustawodawca w art. 7 K.p.a. nie określił hierarchii tych wartości, ani też zasad rozstrzygania kolizji pomiędzy interesem społecznym i słusznym interesem strony. Sąd Najwyższy w wyroku z dnia 18 listopada 1993 r., sygn. akt III ARN 49/93, publ. OSNCP 1994/9/181 wyraził pogląd, że "w państwie prawa nie ma miejsca dla mechanicznie i sztywno pojmowanej nadrzędności interesu ogólnego nad interesem indywidualnym. Oznacza to, że w każdym przypadku działający organ ma obowiązek wskazać, o jaki interes ogólny (publiczny) chodzi i udowodnić, iż jest on na tyle ważny i znaczący, iż bezwzględnie wymaga ograniczenia uprawnień indywidualnych obywateli. Zarówno istnienie takiego interesu, jak i jego znaczenie, a także przesłanki powodujące konieczność przedłożenia w konkretnym wypadku interesu publicznego nad indywidualny podlegać muszą wnikliwej kontroli instancyjnej i sądowej". Zagadnienie wyważenia słusznego interesu w sprawie jest trudne, gdyż opiera się na elementach ocennych. Przechodząc od rozważań ogólnych na grunt rozpoznawanej sprawy stwierdzić należy, iż w sprawie jest niesporne, że J. S. został zawieszony w czynnościach służbowych przez Prokuratora Prokuratury Okręgowej w [...] (postanowienie z dnia [...] czerwca 2011 r. sygn. akt [...]) z uwagi na postawienie mu zarzutu popełnienia czynów wyczerpujących dyspozycję art. 228 § 1 i 3 Kodeksu karnego. W dniu wydawania przez organ Policji rozkazu o zwolnieniu skarżącego ze służby 12-miesięczny okres zawieszenia go w czynnościach służbowych upłynął i nie ustała przyczyna będąca podstawą zawieszenia, gdyż toczące się przeciwko niemu postępowanie karne nie zostało prawomocnie zakończone. Oceniając we wskazanych kategoriach rozstrzygnięcie w przedmiocie zwolnienia J. S. ze służby, Sąd pierwszej instancji zasadnie uznał, że przesłanki określone w tym przepisie zostały spełnione i organ prawidłowo – w granicach uznania administracyjnego – zwolnił skarżącego ze służby. Zdaniem Naczelnego Sądu Administracyjnego, wbrew twierdzeniom zawartym w skardze kasacyjnej, niewątpliwym jest fakt, że długotrwała nieobecność skarżącego w służbie miała wpływ zarówno na organizację, jak i efektywność działania jednostki Policji, w której uprzednio pełnił on służbę. Z jednej strony skutkowała ona zablokowaniem etatu i brakiem możliwości zatrudnienia na jego miejsce innego funkcjonariusza, z drugiej strony stwarzała konieczność zapewnienia przez jednostkę tej formacji prawidłowej realizacji zadań, poprzez zobowiązanie funkcjonariuszy (dla których stanowiło to dodatkowe obciążenie), do wykonywania przez długi czas czynności skarżącego. Interes społeczny przejawiał się zatem w konieczności zapewnienia prawidłowej realizacji zadań jednostki, w której skarżący pełnił służbę. Interes skarżącego przejawiał się w chęci pozostawania nadal w służbie, uwzględnieniu posiadanych kwalifikacji, sytuacji osobistej. Ustawodawca, wprowadzając możliwość podjęcia decyzji o zwolnieniu funkcjonariusza ze służby, wobec którego postępowanie karne, pomimo upływu 12 miesięcy, wciąż trwa, wskazał na ewentualność rozwiązania takiej sytuacji, pozostawiając w tym względzie swobodę organom Policji. Z pewnością prawodawca dostrzega w tego rodzaju sytuacjach potrzebę ochrony interesu służby (interesu społecznego), jako interesu nadrzędnego, dając jednocześnie właściwym organom możliwość oceny każdego indywidualnego przypadku. Jednak fakultatywność zwolnienia ze służby nie może automatycznie stanowić zakazu zwolnienia funkcjonariusza ze służby przed upływem okresu zawieszenia w pełnieniu obowiązków służbowych (kiedy postępowanie karne wciąż trwa). Ewentualność takiej decyzji organu Policji jest bowiem wyrazem woli samego ustawodawcy, który mocą art. 41 ust. 2 pkt 9 ustawy o Policji daje do zrozumienia, że zawieszenie w pełnieniu obowiązków służbowych nie powinno trwać w nieskończoność, biorąc pod uwagę czasochłonność czynności podejmowanych przez organy ścigania i charakter zarzutów. Najczęściej to właśnie waga stawianych funkcjonariuszowi zarzutów w postępowaniu karnym determinuje rozstrzygnięcie organu w przedmiocie zwolnienia. Zauważyć należy, iż dobro Policji i konieczność zapewnienia możliwości sprawnego realizowania powierzonych jej zadań wymagają, aby w gronie funkcjonariuszy znajdowały się osoby wolne od podejrzeń popełnienia przestępstw, zwłaszcza związanych z pełnioną służbą. Z tego względu interes skarżącego trudno uznać za obiektywnie słuszny i mogący uzyskać przewagę nad potrzebą zapewnienia autorytetu Państwa, które realizuje Policja. Konieczności zapewnienia prawidłowego funkcjonowania danej jednostki Policji, jak i najefektywniejszego wykorzystania przydzielonych etatów, co niewątpliwie odpowiada intencjom prawodawcy w zakresie ochrony interesu służby (interesu społecznego), nie można postrzegać w kategoriach łamania zasad procedury administracyjnej. W związku z powyższym, w tej sprawie organ był uprawniony do uznania, że dalsze pozostawanie w służbie skarżącego zawieszonego w czynnościach służbowych i fakt niezakończenia toczącego się w stosunku do niego postępowania karnego, uprawniają do skorzystania z możliwości zwolnienia go ze służby na podstawie art. 41 ust. 2 pkt 9 ustawy o Policji. Naczelny Sąd Administracyjny uznał, że zamierzonego skutku nie mogły odnieść również zarzuty naruszenia powołanych w skardze kasacyjnej przepisów postępowania. W istocie stanowią one odzwierciedlenie procesowe koncepcji materialnej, przedstawionej przez skarżącego. Sąd pierwszej instancji prawidłowo ocenił, że w postępowaniu administracyjnym ustalono okoliczności istotne z punktu widzenia przepisów prawa materialnego i prawidłowo je oceniono i dano temu wyraz w prawidłowo sporządzonym uzasadnieniu decyzji, a więc bez naruszenia art. 7, art. 11, art. 77 § 1, art. 80 i art. 107 § 1 i 3 K.p.a. Mając powyższe na uwadze, Naczelny Sąd Administracyjny stwierdził, że skarga kasacyjna nie zawiera usprawiedliwionych podstaw i w oparciu o art. 184 p.p.s.a. podlega oddaleniu.