II SA/Rz 448/15

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Rzeszowie w składzie następującym: Przewodniczący WSA Paweł Zaborniak Sędziowie NSA Małgorzata Wolska /spr./ WSA Krystyna Józefczyk Protokolant starszy sekretarz sądowy Anna Mazurek - Ferenc po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 21 października 2015 r. sprawy ze skargi T. G. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego [...] z dnia [...] lutego 2015 r. nr [...] w przedmiocie odmowy przyznania świadczenia pielęgnacyjnego uchyla zaskarżoną decyzję i decyzję Burmistrza [...] z dnia [...] stycznia 2015 r. nr [...]. Wnioskiem z dnia [...] stycznia 2015 r. T. G. zwrócił się o przyznanie prawa do świadczenia pielęgnacyjnego w związku z opieką nad niepełnosprawną siostrą A. M. Po jego rozpoznaniu Burmistrz [...] decyzją z dnia [...] stycznia 2015 r. nr [...] odmówił wyżej wymienionemu przyznania prawa do świadczenia pielęgnacyjnego w związku z opieką nad niepełnosprawną siostrą A. M. W motywach uzasadnienia organ wskazał na niespełnienie przesłanek przewidzianych art. 17 ust. 1a ustawy z dnia 28 listopada 2003 r. o świadczeniach rodzinnych (Dz. U. z 2013 r., poz. 1456 ze zm.) a mianowicie, że żyje ojciec osoby wymagającej opieki, który w pierwszej kolejności jest zobowiązany do alimentacji. T. G. w odwołaniu od tej decyzji podał, że bezspornym jest, że ich matka nie żyje, natomiast ojciec A. M. nie utrzymuje z nią żadnego kontaktu, ok. 30 lat temu wyjechał za granicę, prawdopodobnie do Kanady. Brak jest jakichkolwiek informacji czy w ogóle żyje. Wyjaśnił, że od 14 lat mieszka wraz z siostrą, która zaliczona została do znacznego stopnia niepełnosprawności, sprawuje nad nią opiekę. Z uwagi na wiek siostry, nie może jej przysposobić, nie ma także możliwości pozbawienia władzy rodzicielskiej ojca A. M. (z uwagi na jej wiek i brak informacji czy jej ojciec w ogóle żyje). Zdaniem odwołującego zachodzi okoliczność przewidziana w art. 132 pkt 3 Kodeksu rodzinnego i opiekuńczego. Od dnia uzyskania przez A. M. pełnoletniości jest on jedynym zobowiązanym do alimentów, a zatem spełnia przesłanki do przyznania mu świadczenia pielęgnacyjnego. Odwołujący zawnioskował o zmianę decyzji i przyznanie żądanego świadczenia. Samorządowe Kolegium Odwoławcze, po rozpoznaniu tego odwołania, decyzją z dnia [...] lutego 2015 r. nr [...] utrzymało w mocy decyzję organu I instancji. W podstawie prawnej powołało art. 138 § 1 pkt 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. - Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2013 r., poz. 267 - zwanej dalej "K.p.a."). W uzasadnieniu, nawiązując do treści art. 17 ust. 1 i ust. 1a ustawy o świadczeniach rodzinnych, Kolegium podało, że wydana przez organ I instancji decyzja jest prawidłowa. Wyjaśniło, że wprawdzie T. G. jest osobą na której zgodnie z przepisami ustawy Kodeks rodzinny i opiekuńczy ciąży obowiązek alimentacji, to jednak by uzyskać świadczenie pielęgnacyjne musi spełniać także przesłanki z art. 17 ust. 1a ustawy. Jednym z warunków tam zawartych jest okoliczność, by rodzice osoby wymagającej opieki nie żyli, zostali pozbawieni praw rodzicielskich, byli małoletni lub legitymowali się orzeczeniem o znacznym stopniu niepełnosprawności. Z akt sprawy wynika, że matka A. M. nie żyje, natomiast brak jest dowodu na to, że nie żyje ojciec. Faktu tego nie można domniemywać. Inne okoliczności zawarte w art. 17 ust. 1a pkt 1 ustawy nie zachodzą. Tym samym T. G. nie spełnia przesłanek do przyznania wnioskowanego świadczenia. Końcowo SKO podniosło, że orzekające w tych sprawach organy związane są przepisami prawa, a decyzje nie są wydawane na podstawie uznania administracyjnego. T. G. zaskarżył powyższą decyzję do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Rzeszowie, wnosząc o jej zmianę i przyznanie świadczenia pielęgnacyjnego. Zarzucił naruszenie przepisów prawa materialnego, tj. art. 17 ust. 1 i 1a ustawy poprzez błędną wykładnię i przyjęcie, że prawo do świadczenia pielęgnacyjnego nie przysługuje osobom, na których ciąży obowiązek alimentacyjny w sytuacji, gdy ten obowiązek wykonują, bowiem osoby zobowiązane w pierwszej kolejności uchylają się od wykonywania ciążącego na nich obowiązku. Zarzucił także naruszenie art. 32 Konstytucji RP, poprzez interpretację wyżej wskazanych przepisów, niezgodną z zasadą równości. Zdaniem skarżącego art. 17 ust. 1 ustawy należy rozumieć w ten sposób, że osobą uprawnioną do świadczenia pielęgnacyjnego jest nie tylko osoba spokrewniona w pierwszym stopniu o ile żyje, lecz faktycznie ta która obowiązek alimentacyjny wykonuje i na której obowiązek ten ciąży w świetle innych unormowań prawnych. Abstrakcyjny, nigdy niewypełniony obowiązek alimentacji nie może uniemożliwić faktycznemu opiekunowi, będącemu najbliższą rodziną dla osoby ze znacznym stopniem niepełnosprawności, otrzymanie świadczenia pielęgnacyjnego. T. G. wskazał, że jest bratem A. M. i ciąży na nim ustawowy obowiązek alimentacyjny, z którego wywiązuje się od lat. Ojciec A. M. nigdy nie wypełniał ciążących na nim obowiązków opieki czy alimentacji, po urodzeniu córki, porzucił ją i nie podjął żadnego kontaktu. Brak jest również informacji gdzie obecnie przebywa i czy w ogóle żyje. Skarżący zarzucił, że organy nie poczyniły w tym zakresie żadnych ustaleń, oparły się jedynie na domniemaniu, że ojciec A. M. żyje. Nie ustaliły także, czy w sytuacji gdyby żył, to czy mógłby, ze względu na wiek (69 lat), tę opiekę nad córką sprawować. Ustalenie tych okoliczności jest zaś istotne z punktu widzenia reguł rządzących gromadzeniem i oceną materiału dowodowego – art. 7, art. 77 § 1, art. 80 K.p.a. W odpowiedzi na skargę Samorządowe Kolegium Odwoławcze wniosło o jej oddalenie, powołując się na argumentację zawartą w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Rzeszowie zważył, co następuje: Stosownie do przepisów art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. – Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz.U. Nr 153, poz. 1269 ze zm.) sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej, przy czym kontrola ta sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. Stwierdzenie uchybień w postaci naruszenia prawa materialnego o wpływie na wynik sprawy, naruszenia prawa dające podstawę do wznowienia postępowania administracyjnego, innego naruszenia przepisów postępowania, które mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy czy też stwierdzenie wystąpienia przyczyn nieważności z art. 156 Kodeksu postępowania administracyjnego bądź innych przepisów daje podstawę do usunięcia skarżonego rozstrzygnięcia z obrotu prawnego, o czym stanowi art. 145 § 1 pkt 1 lit. a – c oraz pkt 2 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j. Dz.U. z 2012 r., poz. 270 ze zm.), zwanej dalej "P.p.s.a.". Sąd stosuje przy tym przewidziane ustawą środki w celu usunięcia naruszenia prawa w stosunku do wszelkich aktów lub czynności wydanych lub podjętych we wszystkich postępowaniach prowadzonych w granicach sprawy, której dotyczy skarga, jeżeli jest to niezbędne do końcowego jej załatwienia (art. 135 P.p.s.a.). Przepis ten nakłada więc na sąd administracyjny obowiązek zajęcia się wszystkimi postępowaniami prowadzonymi w granicach danej sprawy. Nadrzędnym obowiązkiem sądu administracyjnego, jak stwierdził NSA jest – przez wydanie orzeczenia – stworzenie takiego stanu, że w obrocie prawnym nie będzie istniał i funkcjonował żaden akt (lub czynność) organu administracji publicznej niezgodny z prawem (zob. wyrok z dnia 11 stycznia 2007 r., I OSK 275/06, LEX nr 293171). Kierując się tymi przesłankami i badając zaskarżoną decyzję oraz poprzedzającą ją decyzję organu I instancji z dnia [...] stycznia 2015 r. w granicach określonych przepisami ustaw powołanych wyżej, Sąd uznał, że skarga zasługuje na uwzględnienie; wspomniane wyżej decyzje nie odpowiadają prawu. Postępowanie administracyjne w sprawie niniejszej prowadzone było na podstawie ustawy z dnia 28 listopada 2003 r. o świadczeniach rodzinnych (t.j. Dz.U. z 2013 r., poz. 1456 ze zm.), powoływanej w dalszej części uzasadnienia jako "ustawa". Zgodnie z art. 17 ust. 1 ustawy świadczenie pielęgnacyjne z tytułu rezygnacji z zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej przysługuje: 1) matce albo ojcu, 2) opiekunowi faktycznemu dziecka, 3) osobie będącej rodziną zastępczą spokrewnioną w rozumieniu ustawy z dnia 9 czerwca 2011 r. o wspieraniu rodziny i systemie pieczy zastępczej, 4) innym osobom, na których zgodnie z przepisami ustawy z dnia 25 lutego 1964 r. – Kodeks rodzinny i opiekuńczy ciąży obowiązek alimentacyjny, z wyjątkiem osób o znacznym stopniu niepełnosprawności – jeżeli nie podejmują lub rezygnują z zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej w celu sprawowania opieki nad osobą legitymującą się orzeczeniem o znacznym stopniu niepełnosprawności albo orzeczeniem o niepełnosprawności łącznie ze wskazaniami: konieczności stałej lub długotrwałej opieki lub pomocy innej osoby w związku ze znacznie ograniczoną możliwością samodzielnej egzystencji oraz konieczności stałego współudziału na co dzień opiekuna dziecka w procesie jego leczenia, rehabilitacji i edukacji. Ograniczenia w zakresie przesłanek podmiotowych wynikają z art. 17 ust. 1a ustawy, w myśl którego osobom, o których mowa w ust. 1 pkt 4, innym niż spokrewnione w pierwszym stopniu z osobą wymagającą opieki, przysługuje świadczenie pielęgnacyjne, w przypadku gdy spełnione są łącznie następujące warunki: 1) rodzice osoby wymagającej opieki nie żyją, zostali pozbawieni praw rodzicielskich, są małoletni lub legitymują się orzeczeniem o znacznym stopniu niepełnosprawności, 2) nie ma innych osób spokrewnionych w pierwszym stopniu, są małoletnie lub legitymują się orzeczeniem o znacznym stopniu niepełnosprawności, 3) nie ma osób, o których mowa w ust. 1 pkt 2 i 3, lub legitymują się orzeczeniem o znacznym stopniu niepełnosprawności. Z cytowanego wyżej art. 17 ust. 1 ustawy wynika, zostały w nim określone podmioty, którym przysługuje prawo do świadczenia pielęgnacyjnego, o ile spełnią warunki podane w tym przepisie. Do podmiotów tych, zgodnie z art. 17 ust. 1 pkt 4 ustawy, należą "inne osoby", na których z mocy przepisów Kodeksu rodzinnego i opiekuńczego spoczywa obowiązek alimentacyjny, przy czym w ust. 1a art. 17 ustawy określona została kolejność poszczególnych kategorii osób uprawnionych do podmiotowego świadczenia, przyjmując, że brak osób wymienionych we wcześniejszej kategorii upoważnia do przyznania świadczenia osobom z kategorii następnej. Zatem w pierwszej kolejności uprawnienie to przysługuje spokrewnionym w stopniu pierwszym, chyba że nie żyją, zostali pozbawieni praw rodzicielskich, są małoletni lub legitymują się orzeczeniem o znacznym stopniu niepełnosprawności. Wspomniane zasady przyznawania świadczeń pielęgnacyjnych są spójne z obowiązkiem alimentacyjnym zobowiązanego w dalszej kolejności wynikającym z art. 132 Kodeksu rodzinnego i opiekuńczego, który powstaje wówczas, gdy brak jest osoby zobowiązanej w bliższej kolejności. Również w przypadku prawa do świadczenia pielęgnacyjnego osoba spokrewniona w stopniu bliższym jest uprawniona do tego świadczenia przed osobą spokrewnioną w stopniu dalszym. W warunkach rozpoznawanej sprawy, w ocenie Sądu, opisane zasady nie powinny znajdować zastosowania, o ile okaże się, że ojciec A. M. nie utrzymuje kontaktu z rodziną od wielu lat i obecnie, po śmierci matki niepełnosprawnej córki, brak jest podstaw do przyjęcia, że będzie się nią opiekował. Odmienna wykładnia art. 17 ustawy, która nie uwzględnia okoliczności porzucenia rodziny i odmowy sprawowania opieki nad niepełnosprawną przez spokrewnionego w pierwszym stopniu, sprzeczna jest z istotą świadczenia pielęgnacyjnego, a także z celowością i prokonstytucyjną wykładnią komentowanych przepisów. Podkreślić należy, że celem świadczenia pielęgnacyjnego jest wsparcie rodziny pozostającej w trudnej sytuacji materialnej, ale również faktycznej - z powodu konieczności sprawowania stałej opieki nad niepełnosprawnym w stopniu znacznym członkiem rodziny. Wykładnia przepisów ustawy dotyczących świadczenia pielęgnacyjnego powinna uwzględniać nie tylko powyższy cel, ale również wartości konstytucyjne. Źródła praw podmiotowych do świadczeń rodzinnych należy bowiem poszukiwać w art. 71 ust. 1 Konstytucji RP, wg. którego państwo w swojej polityce społecznej i gospodarczej uwzględnia dobro rodziny, natomiast osoby znajdujące się w trudnej sytuacji materialnej i społecznej mają prawo do szczególnej pomocy ze strony władz publicznych. W art. 18 Konstytucji RP wskazano, że m.in. rodzina znajduje się pod ochroną i opieką Rzeczypospolitej Polskiej. Zdaniem Sądu, powyższe stanowi podstawę do zastosowania pozajęzykowych metod wykładni przepisów ustawy. Przypomnieć należy, że z mocy art. 178 ust. 1 i art. 8 Konstytucji RP, sędziowie w sprawowaniu swojego urzędu podlegają Konstytucji, której przepisy stosuje się bezpośrednio, co w sprawie niniejszej uprawniało Sąd do zastosowania takiej wykładni przepisów ustawy, która umożliwia realizację celu ustawy oraz norm i zasad konstytucyjnych. W sprawie niniejszej niesporne jest, że A. M. legitymuje się orzeczeniem o znacznym stopniu niepełnosprawności, a o ustalenie prawa do świadczenia pielęgnacyjnego wystąpił brat niepełnosprawnej – T. G., który faktycznie opiekuje się siostrą i na którym ciąży obowiązek alimentacyjny (art. 28 Kodeksu rodzinnego i opiekuńczego). Niesporne też jest, że matka A. M. nie żyje, natomiast – jak stwierdzono w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji – brak jest dowodu na to, że nie żyje jej ojciec (osoba spokrewniona w pierwszym stopniu). Nie budzi jakichkolwiek wątpliwości Sądu, że stanowisko organów nie uwzględnia sytuacji, w której jedyną osobą mogącą sprawować opiekę nad A. M., i faktycznie taką opiekę sprawującą, okaże się jej brat, czyli inna osoba, o jakiej mowa w art. 17 ust. 1 pkt 4 ustawy. Twierdzi on, że tej opieki nie może sprawować nikt inny i dlatego – jeśli rzeczywiście taka sytuacja występuje – powinien otrzymać stosowne wsparcie państwa. Co do zasady, ze względu na celowościową i prokonsytucyjną wykładnię omawianych przepisów, nie jest możliwe pozbawienie takiej osoby prawa do przedmiotowego świadczenia. Przeciwne stanowisko nie uwzględnia podstawowych założeń ustawy odnośnie omawianej formy pomocy, nie świadczy o poszanowaniu wartości konstytucyjnych wspomnianych wyżej, a nadto sprzeczne jest z zasadą sprawiedliwości społecznej. Trzeba podkreślić, że w postępowaniu poprzedzającym wydanie zaskarżonej decyzji, wbrew regułom dowodowym nie zostały zweryfikowane okoliczności podnoszone przez skarżącego, w szczególności o porzuceniu A. M. przez jej ojca, braku wypełniania obowiązku alimentacyjnego przez ojca wobec córki, sprawowania nad nią opieki. Stwierdzenie lakoniczne organu odwoławczego, że brak jest dowodu, iż ojciec A. M. nie żyje poczytane być musi bez wątpienia za zaniedbanie obowiązków proceduralnych. Prowadzi to w rezultacie do wniosku, iż nie zostały wyjaśnione wszystkie okoliczności mające istotne znaczenie dla rozstrzygnięcia sprawy. Podsumowując, Sąd uznał, że organy obu instancji dokonały wadliwej wykładni prawa materialnego, tj. art. 17 ust. 1 i 1a ustawy, ponieważ przy jej dokonywaniu pominęły prawnie uzasadnione cele ustawy oraz konstytucyjne standardy ochrony rodziny. Ponadto naruszyły przepisy prawa procesowego, w tym głównie art. 7 i art. 77 § 1 oraz art. 80 K.p.a., co niewątpliwie miało wpływ na wynik sprawy. Z tych przyczyn Sąd, na podstawie art.145 § 1 pkt 1 lit. a i c oraz art. 135 P.p.s.a., postanowił o uchyleniu zaskarżonej decyzji, jak i decyzji organu pierwszej instancji. Wskazania do dalszego postępowania sprowadzają się do prawidłowego ustalenia stanu faktycznego sprawy, w tym zweryfikowania okoliczności podnoszonych przez skarżącego, a następnie do jego oceny, przy uwzględnieniu - zgodnie z art. 153 P.p.s.a. – przedstawionej wyżej wykładni przepisów ustawy o świadczeniach rodzinnych, o ile potwierdzą się podnoszone przez skarżącego okoliczności dotyczące jego sytuacji rodzinnej.