II SA/Gd 342/15

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Tamara Dziełakowska Sędziowie: Sędzia WSA Wanda Antończyk Sędzia WSA Jolanta Górska (spr.) Protokolant Starszy sekretarz sądowy Marta Sankiewicz po rozpoznaniu w dniu 21 października 2015 r. w Gdańsku na rozprawie sprawy ze skargi P. K. na decyzję Wojewody z dnia 16 kwietnia 2015 r. nr [...] w przedmiocie zatwierdzenia projektu budowlanego i udzielenie pozwolenia na budowę oddala skargę. Przedmiotem skargi wniesionej przez P. K. do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gdańsku jest decyzja Wojewody z dnia 16 kwietnia 2015 r. uchylająca w całości decyzję Prezydenta Miasta z dnia 9 lutego 2015 r., udzielającą skarżącemu pozwolenia na budowę, oraz przekazująca sprawę organowi pierwszej instancji do ponownego rozpatrzenia. Do wydania przedmiotowej decyzji doszło w następującym stanie faktycznym i prawnym: Prezydent Miasta wszczął na wniosek skarżącego P. K. z dnia 21 maja 2014 r. postępowanie w sprawie udzielenia pozwolenia na budowę. Decyzją z dnia 17 lipca 2014 r. organ zatwierdził projekt budowlany i udzielił pozwolenia na budowę zgodnie z wnioskiem skarżącego. Po rozpatrzeniu sprawy na skutek odwołania uczestniczki postępowania J. P.-K., Wojewoda decyzją z dnia 9 września 2014 r. uchylił tę decyzję i przekazał sprawę do ponownego rozpatrzenia. Po ponownym rozpatrzeniu sprawy, Prezydent Miasta decyzją z dnia 9 lutego 2015 r. zatwierdził projekt budowlany i udzielił skarżącemu pozwolenia na budowę dla inwestycji polegającej na budowie budynku mieszkalnego wielorodzinnego z dwoma podziemnymi garażami indywidualnymi, podziemną halą garażową, murem oporowym, zagospodarowaniem wód opadowych, instalacjami oraz dwoma zjazdami przy ul. W. w G. W uzasadnieniu tej decyzji organ I instancji opisał przebieg postępowania. W ponowionym postępowaniu organ postanowieniem z dnia 18 listopada 2014 r. nałożył na inwestora obowiązek doprowadzenia projektu budowlanego do zgodności z obowiązującymi przepisami. W dniu 5 grudnia 2014 r. inwestor złożył poprawiony projekt budowlany, do którego uczestniczka postępowania J. P.-K. - właścicielka sąsiedniej nieruchomości wniosła szereg zastrzeżeń, które szczegółowo opisał organ. Odnosząc się zaś do tych zarzutów, organ stwierdził, że w projekcie zostały spełnione wymogi dotyczące powierzchni biologicznie czynnej. Zgodnie z treścią miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego przez powierzchnię biologicznie czynną należy bowiem rozumieć powierzchnię terenu z nawierzchnią ziemną urządzoną w sposób zapewniający naturalną wegetację, a także 50% powierzchni tarasów i stropodachów z taką nawierzchnią. Znajdująca się w projekcie ścieżka wysypana jest piaskiem, czyli posiada nawierzchnię, która umożliwia naturalną wegetację roślin. Ścieżka stanowi jedynie zdyscyplinowanie i zasygnalizowanie miejsca poruszania się po działce, na ścieżce rosnąć mogą gatunki roślin odporne na czasowe przechodzenie ludzi. Nadto w projekcie zapewniono wymaganą w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego ilość miejsc postojowych. Pojęcie miejsc postojowych rodzinnych, przynależnych do jednego lokalu oraz sposób obsługi, nie są zabronione przepisami prawa, a więc istnieje możliwość zastosowania takiego rozwiązania architektonicznego. Z kolei garaż indywidualny oraz miejsca postojowe znajdują się pod ziemią, natomiast z planu wynika, że powierzchnię zabudowy stanowi powierzchnia terenu zajęta przez budynek w stanie wykończonym wyznaczona przez rzut pionowy zewnętrznych krawędzi budynku na powierzchnię terenu. W projekcie zagospodarowania wód opadowych nie zmieniono naturalnego spływu wód opadowych, który odbywać się będzie w granicach inwestowanej działki. Organ stwierdził, że projekt budowlany jest zgodny z obowiązującym miejscowym planem zagospodarowania przestrzennego części dzielnicy C. w G., rejon Parku, zatwierdzonego uchwałą nr [...] z dnia 22 grudnia 2010 r. Nadto wskazał, że projekt został sporządzony przez uprawnioną osobę, a inwestor złożył oświadczenie o dysponowaniu nieruchomością na cele budowlane. Od powyższej decyzji odwołanie złożyła J. P.-K., wnosząc zastrzeżenia do przeprowadzonego przez organ I instancji postępowania wyjaśniającego i podtrzymując zarzuty dotyczące niezgodności projektu budowlanego. z obowiązującym miejscowym planem zagospodarowania przestrzennego. Decyzją z dnia 16 kwietnia 2015 r. Wojewoda, działając na podstawie art. 138 § 2 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2013 r., poz. 267), zwanej dalej Kpa, uchylił zaskarżoną decyzję w całości i przekazał sprawę do ponownego rozpatrzenia. Organ odwoławczy stwierdził, że organ I instancji nie przeprowadził właściwej analizy projektu budowlanego. Organ odwoławczy wskazał w uzasadnieniu decyzji kasacyjnej dostrzeżone uchybienia i naruszenia przepisów prawa, które powinien uwzględnić organ I instancji ponownie rozpatrując sprawę. I tak, organ odwoławczy stwierdził, że rozstrzygnięcie organu I instancji nie odpowiada swoim zakresem rozwiązaniom przyjętym w poprawionym projekcie budowlanym. Organ udzielił bowiem pozwolenia na budowę budynku mieszkalnego wielorodzinnego z dwoma podziemnymi garażami indywidualnymi i podziemną halą garażową, natomiast projekt budowlany dotyczy budynku mieszkalnego wielorodzinnego z podziemnym garażem indywidualnym i podziemną halą garażową. Wojewoda stwierdził ponadto, że wobec niewykonania wszystkich nałożonych obowiązków, organ I instancji miał obowiązek odmówienia udzielenia pozwolenia na budowę w myśl art. 35 ustawy Prawo budowane. W ocenie organu odwoławczego nie została uzupełniona analiza zacienienia i przesłaniania wraz z wnioskami dla budynku projektowanego i zabudowy istniejącej na działkach sąsiednich, gdyż niczym nie rożni się ona od analizy zawartej w pierwszym projekcie, a poza tym dotyczy tylko oddziaływania projektowanego budynku na budynek na sąsiedniej działce, pomijając kwestię oddziaływania sąsiednich budynków na planowany budynek. Inwestor nie przedłożył mapy zawierającej czytelne oznaczenia, co uniemożliwia odniesienie się do zarzutów dotyczących odległości obiektu od granicy i powierzchni zabudowy, a także ustaleń dotyczących spełnienia wymogów dla zaprojektowanego placu zabaw dla dzieci. Opracowanie dotyczące odprowadzania wód nie jest precyzyjne, gdyż nie wiadomo jak będzie przebiegało po stronie zachodniej budynku, gdzie znajduje się stropodach garażu sięgający aż do granicy działki. Wojewoda stwierdził, że projekt narusza zapisy miejscowego planu. W szczególności zaś dotyczy to powierzchni biologicznie czynnej, gdyż powierzchnie wskazane na stronie 43 projektu budowlanego nie bilansują, a także z powodu zaliczenia przeznaczonej do ruchu pieszego ścieżki. Przy powierzchni działki 717 m 2 i powierzchni całkowitej budynku wskaźnik intensywności zabudowy wynosi 1,45, natomiast w miejscowym planie w karcie terenu nr 08 ustalono ten wskaźnik na 1,2. Wojewoda stwierdził, że dokumentacji brakuje wymaganego przez plan uzgodnienia z właściwymi służbami wsparcia teleinformatycznego Marynarki Wojennej. Nadto zgodnie z planem ilość miejsc postojowych dla projektowanego budynku wynosi 14. Wymogu tego nie mogą jednakże spełniać miejsca, do których nie ma dojazdu, a takimi są miejsca nr 1, 4 i 7 , w sytuacji gdy zajęte będą miejsca 2,5, i 8. Twierdzenia inwestora, że są to miejsca rodzinne, nie zmieniają faktu, że nie będą one spełniać swojej funkcji bezkolizyjnie i bezpiecznie. Takie podwójne rodzinne miejsca mogłyby zostać ewentualnie uznane, gdyby były przewidziane dla wszystkich lokali, jako że plan przewiduje 1, 5 miejsca na jedno mieszkanie. W konsekwencji zaś organ odwoławczy uchylił decyzję organu I instancji i przekazał sprawę do ponownego rozpatrzenia. Skargę na powyższą decyzję wniósł P. K., wnosząc o jej uchylenie i zasądzenie zwrotu kosztów postępowania. Skarżący zarzucił naruszenie: - art. 138 § 2 Kpa jego zastosowanie pomimo braku ku temu przesłanek, - art.7 Kpa i art. 12 § 1 Kpa przez niedokładne wyjaśnienie stanu faktycznego sprawy oraz niewnikliwe rozpoznanie sprawy - art. 35 ust. 3 Prawa budowlanego przez wskazanie, że organ I instancji powinien był odmówić udzielenia pozwolenia na budowę ze względu na nieuzupełnienie projektu, - § 13 w zw. z § 60 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 12 kwietnia 2002 r. w sprawie warunków technicznych przez błędne ustalenie, że skarżący nie wykazał spełnienia warunków określonych w tych przepisach, - § 8 i 10 rozporządzenia Ministra transportu, Budownictwa i Gospodarki Morskiej z dnia 25 kwietnia 2012 r. w sprawie szczegółowego zakresu i formy projektu budowlanego przez ich błędną wykładnie, - § 13 ust. 1 pkt 5 lit. F uchwały Rady Miasta nr [...] z dnia 22 grudnia 2010 r. w sprawie uchwalenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego części dzielnicy C. w G., rejon Parku przez błędną wykładnię. Skarżący zakwestionował stanowisko organu odwoławczego, wskazując w uzasadnieniu skargi, że wszystkie wskazane przez organ I instancji braki projektu zostały uzupełnione. Projekt zawiera wszystkie opracowania, a także określa dokładnie rzędne terenu oraz odległości od sąsiedniej działki, przy czym nie zaprojektowano placu zabaw. Projekt zawiera również proste obliczenia dotyczące powierzchni biologicznie czynnej. Dodatkowo skarżący wskazał w jaki sposób obliczono tę powierzchnię. Projekt został uzgodniony z właściwymi służbami wsparcia teleinformatycznego Marynarki Wojennej. Nadto zaprojektowano właściwą ilość miejsc postojowych, gdyż prawo nie zabrania tworzenia miejsc postojowych rodzinnych. Określanie przez organ dodatkowych wymogów w tym zakresie jest zaś niedopuszczalne. W odpowiedzi na skargę Wojewoda wniósł o jej oddalenie, podtrzymując argumentację zawartą w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku zważył, co następuje: Zgodnie z treścią art. 3 § 1 ustawy z 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2012 r., poz. 270 ze zm.), sądy administracyjne sprawują kontrolę działalności administracji publicznej i stosują środki określone w ustawie. Stosownie do przepisu art. 145 tej ustawy kontrola ta sprawowana jest w zakresie oceny zgodności zaskarżonych do sądu decyzji z obowiązującymi przepisami prawa materialnego jak i przepisów proceduralnych. Kontrolując legalność aktów wymienionych w art. 3 ustawy - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, sąd administracyjny stosuje przepis art. 134 § 1, według którego sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy, nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną. Kontrolując zaskarżoną w niniejszej sprawie decyzję, w świetle wskazanych wyżej kryteriów, Sąd uznał, że jest ona zgodna z prawem. Wydana w przedmiotowej sprawie przez Prezydenta Miasta decyzja zapadła w postępowaniu dotyczącym pozwolenia na budowę. Uwzględniając wniesione przez uczestniczkę postępowania odwołanie od tej decyzji, organ odwoławczy uchylił decyzję organu I instancji i przekazał sprawę temu organowi do ponownego rozpatrzenia. Zaskarżona decyzja Wojewody podjęta została na podstawie art. 138 § 2 Kpa. Możliwe rozstrzygnięcia organu administracji w postępowaniu odwoławczym zostały wskazane w art. 138 § 1 Kpa. Przepis ten określa sposoby zakończenia postępowania odwoławczego. I tak, organ odwoławczy może utrzymać w mocy zaskarżoną decyzję organu I instancji (art. 138 § 1 pkt 1 Kpa) albo uchylić tę decyzję i bądź merytorycznie rozstrzygnąć sprawę, bądź też wydać jedno z dwóch rozstrzygnięć procesowych: umorzyć postępowanie I instancji (art. 138 § 1 pkt 2 Kpa), bądź też przekazać sprawę organowi I instancji do ponownego rozpatrzenia (art. 138 § 2 Kpa). Stosownie do treści art. 138 § 2 Kpa organ odwoławczy może uchylić zaskarżoną decyzję w całości i przekazać sprawę do ponownego rozpatrzenia organowi I instancji, gdy decyzja ta została wydana z naruszeniem przepisów postępowania, a konieczny do wyjaśnienia zakres sprawy ma istotny wpływ na jej rozstrzygnięcie. Przekazując sprawę, organ ten powinien wskazać, jakie okoliczności należy wziąć pod uwagę przy ponownym rozpatrzeniu sprawy. W ramach kontroli zgodności z prawem rozstrzygnięcia wydanego na podstawie art. 138 § 2 Kpa sąd administracyjny ocenia zatem, czy organ odwoławczy powinien był podjąć merytoryczne rozstrzygnięcie sprawy, czy też zaszła konieczność uzupełnienia postępowania dowodowego w takim zakresie, który - z uwagi na obowiązek zachowania zasady dwuinstancyjności postępowania (art. 15 Kpa) oraz obowiązek wyjaśnienia ustawowych okoliczności stanu faktycznego sprawy (art. 7 Kpa) - uzasadniał przekazanie sprawy do ponownego rozpatrzenia, a jednocześnie w postępowaniu przed organem I instancji doszło do uchybień natury proceduralnej, które można określić jako istotne. Organ odwoławczy co do zasady, jak wynika to z treści art. 138 § 1 Kpa, jest organem merytorycznie rozstrzygającym sprawę. Odstępstwem od tej zasady jest wynikające z art. 138 § 2 Kpa uprawnienie organu odwoławczego do wydania decyzji kasacyjnej. Samo naruszenie przepisów postępowania przez organ I instancji, chociaż jest konieczną przesłanką uchylenia decyzji, nie jest przesłanką wystarczającą. Zakończenie postępowania odwoławczego w sposób kasacyjny wymaga bowiem dodatkowo stwierdzenia, że zachodzi konieczność przeprowadzenia postępowania wyjaśniającego co do okoliczności istotnych dla rozstrzygnięcia. Wpływ na podjęcie decyzji kasacyjnej ma treść art. 136 Kpa, określającego granice postępowania dowodowego przed organem odwoławczym. W orzecznictwie i doktrynie ustalono, że konstrukcja prawna decyzji wydawanych na podstawie art. 138 § 2 kpa opiera się na wystąpieniu dwóch przesłanek łącznie, a mianowicie, po pierwsze - postępowanie przed organem I instancji, w którym została wydana decyzja, prowadzone było z naruszeniem przepisów postępowania; po drugie - konieczny do wyjaśnienia zakres sprawy ma istotny wpływ na jej rozstrzygnięcie (zob. B. Adamiak, J. Borkowski, Kodeks postępowania administracyjnego. Komentarz, Wydawnictwo C.H. Beck, Warszawa 2011 r. str. 518). Wskazano również, że orzeczenie, o którym mowa w art. 138 § 2 kpa, organ odwoławczy może wydać tylko wówczas, gdy organ I instancji albo w ogóle nie przeprowadził postępowania wyjaśniającego, albo przeprowadzone postępowanie wyjaśniające nie jest wystarczające do prawidłowego rozstrzygnięcia sprawy i jednocześnie brak jest podstawy do zastosowania przez organ odwoławczy art. 136 kpa, zgodnie z którym, organ odwoławczy może przeprowadzić na żądanie strony lub z urzędu dodatkowe postępowanie w celu uzupełnienia dowodów i materiałów w sprawie albo zlecić przeprowadzenie tego postępowania organowi, który wydał decyzję. W sprzeczności z art. 138 § 2 kpa pozostaje zatem wydanie decyzji kasacyjnej zarówno w przypadku, gdy zaskarżona decyzja była dotknięta jedynie błędami natury prawnej, jak i w przypadku, gdy postępowanie wyjaśniające I instancji jest dotknięte niewielkimi brakami, które z powodzeniem można uzupełnić w postępowaniu odwoławczym na podstawie art. 136 kpa. Samo bowiem uzupełnienie dowodów nie jest wystarczającą przesłanką do kasacji decyzji i przekazania sprawy do ponownego rozpoznania. Konieczność przeprowadzenia dowodu lub kilku dowodów mieści się w kompetencji organu odwoławczego do uzupełnienia postępowania wyjaśniającego, wyłączając dopuszczalność kasacji decyzji (zob. B. Adamiak, J. Borkowski, Kodeks postępowania administracyjnego. Komentarz, Wydawnictwo C.H. Beck, Warszawa 2011 r., str. 519). Zatem w sprawach, w których organ I instancji, nie wyjaśnia w sposób wystarczający dla podjęcia rozstrzygnięcia stanu faktycznego sprawy, naruszając przy tym przepisy postępowania, nie ma innej możliwości orzekania jak stosowanie art. 138 § 2 kpa, a wtedy zawsze musi nastąpić przekazanie sprawy do organu niższej instancji. W przypadku wad postępowania wyjaśniającego nie ma prawnej możliwości orzekania na podstawie art. 138 § 1 pkt 2 kpa (zob. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 20 lutego 2014 r., sygn. akt II GSK 1952/12, LEX nr 1450732). W takiej sytuacji nie może znaleźć zastosowania art.136 Kpa, który umożliwia organowi odwoławczemu przeprowadzenie wyłącznie dodatkowego postępowania w celu uzupełnienia dowodów i materiałów w sprawie. Organ odwoławczy nie może jednakże zastąpić organu I instancji, gdy ten nie przeprowadził w ogóle postępowania wyjaśniającego. Przenosząc powyższe rozważania na grunt rozpoznawanej sprawy, stwierdzić należy, że organ odwoławczy trafnie ocenił wadliwość postępowania przed organem I instancji jako istotną, a w związku z tym niemożliwą do uzupełnienia w postępowaniu odwoławczym. Zdaniem Sądu organ odwoławczy zasadnie uznał, że rozstrzygnięcie niniejszej sprawy wymaga ponownego przeprowadzenia postępowania wyjaśniającego. Z uzasadnienia decyzji organu I instancji nie wynika, na jakiej podstawie stwierdził, że projekt budowlany jest zgodny z przepisami prawa, w tym zwłaszcza obowiązującym miejscowym planem zagospodarowania przestrzennego. Organ I instancji ograniczył się bowiem do opisania przebiegu postępowania oraz pobieżnego i zdawkowego odniesienia się do obszernych zarzutów uczestniczki postępowania. Już tylko ta okoliczność, w ocenie Sądu, uzasadniała wydanie kasacyjnej decyzji na podstawie art. 138 § 2 Kpa, jako że nie wyjaśniono istotnych okoliczności, od których zależy zatwierdzenie projektu budowanego i udzielenie pozwolenia na budowę, tym bardziej, że decyzję poprzedziła procedura z art. 35 ust. 3 Prawa budowlanego. Stosownie do art. 107 § 3 Kpa uzasadnienie faktyczne decyzji powinno w szczególności zawierać wskazanie faktów, które organ uznał za udowodnione, dowodów, na których się oparł, oraz przyczyn, z powodu których innym dowodom odmówił wiarygodności i mocy dowodowej, zaś uzasadnienie prawne - wyjaśnienie podstawy prawnej decyzji, z przytoczeniem przepisów prawa. Dodać nadto trzeba, że na gruncie Kpa obowiązek uzasadniania decyzji powiązany jest z zasadą przekonywania (art. 11 Kpa) oraz zasadą pogłębiania zaufania obywateli do organów państwa (art. 8 Kpa). Uzasadnienie decyzji winno też spełniać rolę edukacyjną w stosunku do adresatów decyzji oraz innych podmiotów, a także powinno umożliwiać kontrolę poprawności decyzji, w tym również przez Sąd, który - sprawując kontrolę w oparciu o powołane na wstępie przepisy ustawy – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - nie zastępuje organu w podaniu motywów uzasadnienia decyzji o oznaczonej treści. Tych właśnie wymogów nie spełnia decyzja organu I instancji. Podstawą materialnoprawną procedowania organów w przedmiotowej sprawie był przepis art. 35 ustawy Prawo budowlane, który w ust. 1 stanowi, że przed wydaniem decyzji o pozwoleniu na budowę lub odrębnej decyzji o zatwierdzeniu projektu budowlanego właściwy organ sprawdza: 1) zgodność projektu budowlanego z ustaleniami miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego albo decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu w przypadku braku miejscowego planu, a także wymaganiami ochrony środowiska, w szczególności określonymi w decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach, o której mowa w art. 71 ust. 1 ustawy z dnia 3 października 2008 r. o udostępnianiu informacji o środowisku i jego ochronie, udziale społeczeństwa w ochronie środowiska oraz o ocenach oddziaływania na środowisko; 2) zgodność projektu zagospodarowania działki lub terenu z przepisami, w tym techniczno-budowlanymi; 3) kompletność projektu budowlanego i posiadanie wymaganych opinii, uzgodnień, pozwoleń i sprawdzeń oraz informacji dotyczącej bezpieczeństwa i ochrony zdrowia, o której mowa w art. 20 ust. 1 pkt 1b, zaświadczenia, o którym mowa w art. 12 ust. 7, oraz dokumentów, o których mowa w art. 33 ust. 2 pkt 6; 4) wykonanie - w przypadku obowiązku sprawdzenia projektu, o którym mowa w art. 20 ust. 2, także sprawdzenie projektu - przez osobę posiadającą wymagane uprawnienia budowlane i legitymującą się aktualnym na dzień opracowania projektu - lub jego sprawdzenia - zaświadczeniem, o którym mowa w art. 12 ust. 7. Stosownie do treści art. 35 ust. 3 Prawa budowlanego w razie stwierdzenia naruszeń, w zakresie określonym w ust. 1, właściwy organ nakłada postanowieniem obowiązek usunięcia wskazanych nieprawidłowości, określając termin ich usunięcia, a po jego bezskutecznym upływie wydaje decyzję o odmowie zatwierdzenia projektu i udzielenia pozwolenia na budowę (ust. 3). Przesłanką wydania na podstawie art. 35 ust. 3 Prawa budowalnego decyzji o odmowie zatwierdzenia projektu i udzielenia pozwolenia na budowę jest bezskuteczny upływ terminu usunięcia wadliwości złożonego projektu. Dla jego zastosowania niezbędne jest zatem ustalenie, że strona otrzymała zobowiązanie oraz, że miała ona realny termin na jego wykonanie. W przedmiotowej sprawie organ pierwszej instancji powziąwszy wątpliwości co do zgodności przedłożonego projektu z przepisami prawa budowlanego, w tym techniczno – budowlanymi, a także obowiązującym miejscowym planem zagospodarowania przestrzennego zobowiązał inwestora do doprowadzania projektu do zgodności z obowiązującymi przepisami, wyznaczając w postanowieniu z dnia 18 listopada 2014 r. termin uzupełnienia wskazanych nieprawidłowości do dnia 6 grudnia 2014 r. Z uwagi na fakt, że postanowienie wydane na podstawie art. 35 ust. 3 Prawa budowlanego nie jest rozstrzygnięciem zaskarżalnym, organ administracji powinien przed podjęciem decyzji w sprawie zatwierdzenia projektu i udzielenia pozwolenia na budowę, zweryfikować poprawność nałożonych tym postanowieniem obowiązków, aby móc ocenić nie tylko fakt wykonania bądź niewykonania obowiązków, W szczególności zaś trafnie organ odwoławczy uznał, że organ I instancji w toku rozpatrywania niniejszej sprawy powinien był wyjaśnić dokładnie wszystkie wynikające treści obowiązującego miejscowego panu zagospodarowania przestrzennego wymagania, aby stwierdzić czy zachodzi zgodność projektu budowlanego z ustaleniami miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, jak wymaga tego art. 35 ust. 1 pkt 1 Prawa budowlanego. Takich dokładnych ustaleń i wyjaśnień w decyzji organu I instancji zabrakło, co stanowi oczywiste uchybienie przepisom postępowania, tym bardziej, że uczestniczka postępowania konsekwentnie zarzucała niezgodność projektu z treścią planu. Z miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego części dzielnicy C. w G., rejon Parku uchwalonego przez Radę Miasta uchwałą nr [...] z dnia 22 grudnia 2010 r., w tym zwłaszcza karty terenu 08 MW2, wynikają konkretne wymagania dotyczące sposobu zagospodarowania, warunków i parametrów zabudowy. Wprawdzie pewne uchybienia mogłyby zostać wyeliminowane przez organ odwoławczy, ale mogłoby to nastąpić jedynie w sytuacji gdyby organ ten chciał zaakceptować rozstrzygnięcie organu I instancji. Dotyczy to zwłaszcza sprawdzenia uzgodnienia z właściwymi służbami wsparcia teleinformatycznego Marynarki Wojennej, które istotnie znajduje się w projekcie na stronie 254. Jednakże organ odwoławczy wskazał również na inne istotne uchybienia w zakresie wyjaśnienia spawy, które uzasadniały wydanie decyzji kasacyjnej. W szczególności zaś istotne znaczenia ma wymóg dotyczący minimalnej powierzchni biologicznie czynnej. Kwestia ta nie została dokładnie wyjaśniona przez organ I instancji. Jak zaś zasadnie wskazał organ odwoławczy powierzchnie wymienione w projekcie na stronie 43 nie bilansują się. Nie wiadomo więc jak została obliczona powierzchnia biologicznie czynna. Jest to wprawdzie proste działanie matematyczne, jak wskazał skarżący, jednakże wartości wskazane w projekcie nie pozwalają na prześledzenie toku tych obliczeń, a powinno to wynikać z projektu w sposób nie budzący wątpliwości. To samo dotyczy ścieżki, jako że nie został wyjaśniony jej charakter, a w projekcie stwierdzono jedynie: "nawierzchnia –piasek". Zasadne wątpliwości budzi również samo rozstrzygniecie organu I instancji, jako że poprawiony projekt przewidywał w zabudowie realizację tylko jednego podziemnego garażu indywidualnego, zaś organ udzielił pozwolenia na budowę dwóch podziemnych garaży indywidualnych. Nie jest to tylko pomyłka, gdyż w tej sytuacji nie wiadomo, który z projektów w rzeczywistości organ I instancji oceniał przy ponownym rozpatrywaniu sprawy. W decyzji organu I instancji zabrakło również ustaleń dotyczących analizy zacienienia i przesłaniania, której uzupełnienia zażądał organ w postanowieniu z dnia 18 listopada 2014 r. To samo dotyczy kwestionowanej powierzchni zabudowy, sposobu odprowadzania wód, a także odległości od granicy i urządzonych terenów rekreacyjnych w tym terenów dla dzieci, czy też intensywności zabudowy. Wreszcie organ odwoławczy zasadnie wskazał, że nie zostały wyjaśnione okoliczności sprawy dotyczące ilości miejsc postojowych. Bezsporne jest, że dla tak zaprojektowanego budynku minimalna ilość miejsc postojowych wynosi 14. Wątpliwości organu odwoławczego spowodowało zaprojektowanie rodzinnych miejsc postojowych, podwójnych, którymi są według projektu miejsca nr 1 i 2, 4 i 5 oraz 7 i 8. Rzeczywiście, jak słusznie wskazał organ odwoławczy, przy takim układzie nie ma dojazdu do miejsc nr 1, 4 i 7, gdy będą zajęte miejsca 2,5, i 8. W ocenie Sądu zastrzeżenia dotyczące spełnienia wymogu w zakresie ilości miejsc postojowych są jak najbardziej zasadne. Wymóg powyższy dotyczy bowiem ilości miejsc postojowych a nie ilości pojazdów. Stąd też, mimo że istotnie w przepisach prawa nie ma zakazu realizacji miejsc postojowych rodzinnych - podwójnych, czyli miejsc na dwa pojazdy, to jednak chodzi tylko o liczbę miejsc postojowych, których wielkość jest prawnie obojętna. Miejsce podwójne nie oznacza bowiem tego samego co dwa miejsca. To zaś powoduje, że nie może być uznane za miarodajne wyliczenie dotyczące ilości pojazdów a jedynie liczba niezależnych odrębnych miejsc postojowych. Nie znajduje zatem uzasadnienia zarzut skargi dotyczący stworzenia przez organ odwoławczy dodatkowych wymogów w tym zakresie. Z uwagi na powyższe, zdaniem Sądu, w przedmiotowej sprawie zachodziła konieczność wydania decyzji kasacyjnej. Wbrew zarzutowi skargi, w takiej sytuacji nie mógł znaleźć zastosowania art.136 Kpa, który umożliwia organowi odwoławczemu przeprowadzenie wyłącznie dodatkowego postępowania w celu uzupełnienia dowodów i materiałów w sprawie. Organ odwoławczy nie może jednakże zastąpić organu I instancji, gdy ten nie przeprowadził w ogóle postępowania wyjaśniającego. W ocenie Sądu nie ulega wątpliwości, że organ I instancji naruszył przepisy postępowania, a konieczny do wyjaśnienia zakres sprawy ma istotny wpływ na jej wynik. To zaś uzasadniało zastosowanie dyspozycji art. 138 § 2 Kpa. Zaskarżona decyzja jest więc zgodna z prawem. Wprawdzie organ odwoławczy stwierdził, że wobec niewykonania wszystkich nałożonych obowiązków, organ I instancji miał obowiązek odmówienia udzielenia pozwolenia na budowę w myśl art. 35 ustawy Prawo budowane, jednakże wbrew zarzutowi skargi nie stanowi to naruszenia wskazanego przepisu prawa. Należy mieć bowiem na uwadze, że organ odwoławczy wydając decyzję kasacyjną nie mógł i nie przesądził sposobu rozstrzygnięcia. Oznacza to, że po przeprowadzeniu postępowania wyjaśniającego to organ I instancji ma dokonać oceny zebranych dowodów i na ich podstawie podjąć stosowne rozstrzygnięcie. Organ odwoławczy uchylił zaskarżoną decyzję w całości i przekazał sprawę do ponownego rozpatrzenia organowi I instancji, wskazując jedynie okoliczności wymagające przeprowadzenia postępowania wyjaśniającego. Decyzja kasacyjna jest rozstrzygnięciem wyłącznie procesowym. Decyzja kasacyjna nie rozstrzyga merytorycznie o uprawnieniu lub obowiązku strony, a jedynie nakazuje ponowne przeprowadzenie postępowania administracyjnego przez organ I instancji. Orzekając na podstawie art. 138 § 2 kpa, organ odwoławczy nie rozstrzyga o meritum sprawy, nie przeprowadza też merytorycznej kontroli decyzji wydanej przez organ pierwszej instancji, gdyż wydając decyzję kasacyjną wskazuje właśnie na konieczność przeprowadzenia w określonym zakresie lub w całości postępowania wyjaśniającego, celem poczynienia ustaleń niezbędnych do prawidłowego rozstrzygnięcia sprawy zob. wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie z dnia 14 stycznia 2014 r., sygn. akt III SA/Kr 906/13, LEX nr 1498377). Skoro zaś nie rozstrzyga sprawy merytorycznie, to organ odwoławczy nie powinien wypowiadać się w tym zakresie i z tych samych względów również Sąd, kontrolując decyzję kasacyjną, w zasadzie nie może wypowiadać się na temat meritum sprawy administracyjnej, gdyż byłoby to przedwczesne. Rola sądu administracyjnego kontrolującego decyzję o charakterze kasacyjnym sprowadza się natomiast do analizy przyczyn, dla których organ odwoławczy uznał za konieczne skorzystanie z możliwości przewidzianej przepisem art. 138 § 2 kpa, a w przypadku uznania, iż uchylenie decyzji organu I instancji i przekazanie sprawy nie wynikało z przyczyn wymienionych w tym przepisie, sąd jest władny uwzględnić skargę (zob. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 4 listopada 2014 r., sygn. akt II OSK 2279/13, Lex Omega nr 1592135). W niniejszej sprawie zachodziły podstawy do wydania przez organ odwoławczy decyzji kasacyjnej na podstawie art. 138 § 2 kpa, a zatem zaskarżona decyzja jest zgodna z prawem. Z tych wszystkich względów, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku, na podstawie art. 151 ustawy - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, skargę jako niezasadną oddalił.