III SA/Kr 906/13

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Janusz Bociąga (spr.) Sędziowie WSA Dorota Dąbek WSA Maria Zawadzka Protokolant Ewelina Knapczyk po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 14 stycznia 2014 r. sprawy ze skargi Stowarzyszenia "A" na rzecz osób [...] na decyzję Wojewódzkiego Inspektora Sanitarnego z dnia 20 maja 2013 r. nr [...] w przedmiocie nakazania zamknięcia w trybie natychmiastowym Punktu Opieki Nad Osobami Nietrzeźwymi skargę oddala. Decyzją z dnia 29 marca 2013 roku Państwowy Powiatowy Inspektor Sanitarny w T. działając na podstawie art. 27 ust. 2 i art. 37 ust. 1 ustawy z dnia 14 marca 1985 roku o Państwowej Inspekcji Sanitarnej nakazał w terminie natychmiastowym zamknąć Punkt Obsługi Nad Osobami Nietrzeźwymi w T. przy ul. [....] prowadzonym przez Stowarzyszenie [....] na rzecz osób zagrożonych wykluczeniem społecznym. Jednocześnie nadał decyzji rygor natychmiastowej wykonalności. W uzasadnieniu decyzji wskazał, że kontrola sanitarna przeprowadzona w dniu [....] 2013 roku w pomieszczeniach wskazanego powyżej Punktu wykazała szereg nieprawidłowości, które świadczą o naruszeniu wymagań higienicznych i zdrowotnych oraz stanowią bezpośrednie zagrożenie dla zdrowia i życia ludzi. Odwołanie od tej decyzji wniosło Stowarzyszenie [....] na rzecz osób zagrożonych wykluczeniem społecznym i zarzuciło naruszenie art. 10 § 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. - kodeksu postępowania administracyjnego (tekst jednolity, Dz. U. z 2013 r., poz. 267, zwanej dalej w skrócie - k.p.a.) poprzez niezapewnienie stronie czynnego udziału w postępowaniu. Skarżący podniósł także zarzut obrazy art. 40 § 1 k.p.a. polegający na niedoręczeniu stronie przez organ I instancji protokołu kontroli oraz decyzji z dnia 29 marca 2013 roku. W dalszej kolejności sformułował zarzut naruszenia art. 7 i 77 § 1 k.p.a. poprzez nieprzeprowadzenie postępowania dowodowego w sposób wyczerpujący w zakresie warunków sanitarno – zdrowotnych występujących w Punkcie Opieki Nad Osobami Nietrzeźwymi w T. . Zarzucił także naruszenie art. 107 k.p.a. poprzez brak uzasadnienia oraz art. 27 ust. 2 ustawy o Państwowej Inspekcji Sanitarnej poprzez jego niewłaściwe zastosowanie. Końcowo skarżący wniósł o zmianę zaskarżonej decyzji, ewentualnie o jej uchylenie i przekazanie sprawy do ponownego rozpatrzenia organowi I instancji. Decyzją z dnia 20 maja 2013 roku nr [....] [....] Państwowy Inspektor Sanitarny po rozpatrzeniu odwołania Stowarzyszenia [....] na rzecz osób zagrożonych wykluczeniem społecznym uchylił zaskarżoną decyzję w całości i przekazał sprawę do ponownego rozpatrzenia organowi I instancji. W uzasadnieniu decyzji wydanej na podstawie art. 138 § 2 k.p.a. w związku z art. 27 ust. 2 i art. 37 ustawy o Państwowej Inspekcji Sanitarnej (Dz. U. z 2011 r., nr 212, poz. 1263) organ II instancji wskazał w pierwszej kolejności, że organ odwoławczy rozpoznaje sprawę w oparciu o stan prawny i faktyczny obowiązujący w dniu wydania decyzji ostatecznej. Następnie podniósł, że w dniu wydawania decyzji organu I instancji, tj. w dniu 29 marca 2013 roku istniały podstawy do zastosowania dyspozycji wynikającej z art. 27 ust. 2 ustawy o Państwowej Inspekcji Sanitarnej, który stanowi samodzielną podstawę prawną dla organu sanitarnego do zamknięcia obiektu użyteczności publicznej, jeżeli naruszenie wymagań higienicznych i zdrowotnych spowodowało bezpośrednie zagrożenie życia lub zdrowia ludzi. Organ II instancji przytoczył nieprawidłowości stwierdzone podczas kontroli dokonanej przez Powiatowego Inspektora Sanitarnego w K. Jednocześnie zauważył, że podmiot kontrolowany po wydaniu decyzji I instancji zrealizował cześć zaleceń pokontrolnych, z wyjątkiem zorganizowania magazynu odpadów niebezpiecznych lub ewentualnym zapewnieniem lodówki do ich przechowywania. Mając to na uwadze organ odwoławczy podkreślił, że istniejące w dniu rekontroli usterki nie już stanowiły bezpośredniego zagrożenia dla zdrowia lub życia, a zatem istniały podstawy do zastosowania art. 27 ust. 1 ustawy o Państwowej Inspekcji Sanitarnej. Zaznaczył jednak, że nie może on, jako organ odwoławczy, zmieniać rodzaju sprawy i rozstrzygać na innej podstawie prawnej niż organ I instancji. W ocenie organu rozpoznającego odwołanie wydanie decyzji zmieniającej rozstrzygnięcie organu I instancji byłoby naruszeniem zasady dwuinstancyjności. Końcowo [....] Państwowy Inspektor Sanitarny wskazał, jakie okoliczności winien wziąć pod uwagę organ I instancji przy ponownym rozpatrzeniu. Odniósł się także, do podniesionego przez odwołującego zarzutu naruszenia art. 10 k.p.a. Decyzję [....] Wojewódzkiego Inspektora Sanitarnego zaskarżyło do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie Stowarzyszenie [....] na rzecz osób zagrożonych wykluczeniem społecznym. W skardze podniesiono zarzut naruszenia art. 107 § 3 k.p.a. poprzez brak wskazania w uzasadnieniu faktów, które organ uznał za udowodnione, na których się oparł oraz przyczyn z powodu, których innym dowodom odmówił wiarygodności i mocy dowodowej, tj. poprzez sporządzenie uzasadnienia faktycznego i prawnego w sposób nieodpowiadający wymaganiom ustawy. Zarzucono także naruszenie art. 77 § 1 i 7 k.p.a. poprzez brak rozpatrzenia sprawy w oparciu o całość materiału dowodowego. Zdaniem skarżącego organ odwoławczy dopuścił się także obrazy art. 138 § 2 k.p.a. poprzez brak wskazania w uzasadnieniu z jakich przyczyn decyzja ta została wydana z naruszeniem przepisów postępowania i na jakich naruszeniach oparł się organ II instancji uchylając decyzję. Ostatnim podniesionym zarzutem było naruszenie art. 27 ust. 1 ustawy z dnia 14 marca 1985 roku o Państwowej Inspekcji Sanitarnej poprzez jego błędne zastosowanie. W uzasadnieniu skargi skarżący odnosząc się do pierwszego i trzeciego zarzutu wskazał, że uzasadnienie organu II instancji jest niespójne z treścią rozstrzygnięcia i nie wskazuje przyczyn uchylenia decyzji. Zdaniem skarżącego organ II instancji nie wyjaśnił, na czym polegało naruszenie przepisów postępowania przez organ I instancji, nie wskazano także podstawy prawnej tych naruszeń. W ocenie skarżącego z uzasadnienia decyzji nie wynika bezpośrednio czy materiał dowodowy zebrany był w sposób wyczerpujący. Nie jest wskazane także z jakiego powodu organ odwoławczy przychylił się do wniosku odwołującego i uchylił zaskarżoną decyzję. Argumentując trafność drugiego z zarzutów skarżący podniósł, iż w sytuacji, gdy organ odwoławczy nie dysponował dowodami wymienionymi w odwołaniu winien wezwać stronę o ich dostarczenie, ewentualnie zwrócić się do organu I instancji celem wyjaśnienia, czy akta zostały przekazane w całości. Zaniechanie wykonania tych czynności spowodowało, iż organ II instancji dopuścił się obrazy art. 77 § 1 i 7 k.p.a. Uzasadniając natomiast ostatni z zarzutów skarżący zaznaczył, że organ wyższego stopnia w oparciu o zgromadzony już w sprawie materiał dowodowy miał możliwość wydania decyzji merytorycznej polegającej na orzeczeniu o zmianie decyzji, poprzez nakazanie usunięcia stwierdzonych uchybień w miejsce nakazu unieruchomienia zakładu. W ocenie, bowiem skarżącego w dniu wydania decyzji przez organ II instancji nie istniało już bezpośrednie zagrożenie dla życia lub zdrowia. Zdaniem skarżącego wydanie takiego rozstrzygnięcia nie wiązałoby się ze zmianą ustaleń faktycznych, a jedynie z odmienną oceną prawną i tym samym nie prowadziłoby do naruszenia zasady dwuinstancyjności. W odpowiedzi na skargę [....] Państwowy Inspektor Sanitarny wnosił o oddalenie skargi. Odnosząc się do pierwszego i trzeciego zarzutu organ II instancji podniósł, że wbrew twierdzeniom skarżącego odniósł się do podstawy prawnej zastosowanej przez organ I instancji, ocenił istnienie przesłanek z art. 27 ust. 2 ustawy o Państwowej Inspekcji Sanitarnej na dzień wydania decyzji przez organ I instancji i bezspornie uznał je za udowodnione i uzasadnione. W zakresie dotyczącym drugiego zarzutu organ wskazał, że wydając rozstrzygnięcie, pomimo iż nie dysponował dowodami załączonymi do odwołania, miał na uwadze wszystkie przeprowadzone przez Stowarzyszenie [....] czynności, te bowiem wynikały z protokołu kontroli przeprowadzonej w dniu 8 kwietnia 2013 roku. Mając na uwadze zarzut naruszenia art. 27 ust. 1 ustawy o Państwowej Inspekcji Sanitarnej poprzez jego błędne zastosowanie organ odwoławczy w odpowiedzi na skargę podał, iż zarzut ten jest nietrafny bowiem organ tego przepisu właśnie nie zastosował, gdyż w jego ocenie naruszyłoby to zasadę dwuinstancyjności. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie zważył, co następuje. Stosownie do treści art. 1 § 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych w zw. z art. 3 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jednolity, Dz. U. z 2012 r. poz. 270, zwanej dalej w skrócie p.p.s.a.), sądy administracyjne sprawują kontrolę działalności administracji publicznej, stosując środki określone w ustawie. Kontrola sądu polega na zbadaniu, czy przy wydawaniu zaskarżonego aktu nie doszło do rażącego naruszenia prawa dającego podstawę do stwierdzenia nieważności, naruszenia prawa dającego podstawę do wznowienia postępowania, naruszenia prawa materialnego w stopniu mającym wpływ na wynik sprawy oraz naruszenia przepisów postępowania administracyjnego w stopniu mogącym mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Sąd nie jest przy tym związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną, zgodnie z dyspozycją art. 134 § 1 p.p.s.a. Sąd administracyjny nie rozstrzyga, więc merytorycznie, lecz ocenia zgodność decyzji z przepisami prawa. Skarga złożona w przedmiotowej sprawie nie może zostać uwzględniona, ponieważ zaskarżona decyzja nie narusza prawa. Przedmiotem kontroli sądowo administracyjnej w przedmiotowej sprawie była decyzja organu II instancji wydana na podstawie art. 138 § 2 k.p.a. Zadaniem Sądu było więc dokonać oceny zasadności podjęcia przez organ odwoławczy decyzji kasacyjnej, tj. decyzji o uchyleniu decyzji organu pierwszej instancji i przekazaniu sprawy do ponownego rozpatrzenia organowi pierwszej instancji. W myśl wskazanego powyżej przepisu organ odwoławczy może uchylić zaskarżoną decyzję w całości i przekazać sprawę do ponownego rozpatrzenia organowi pierwszej instancji, gdy decyzja ta wydana została z naruszeniem przepisów postępowania, a konieczny do wyjaśnienia zakres sprawy ma istotny wpływ na jej rozstrzygnięcie. Przekazując sprawę, organ ten powinien wskazać, jakie okoliczności należy wziąć pod uwagę przy ponownym rozpatrzeniu sprawy. W tym miejscu podkreślić należy, że przekazanie sprawy w tym trybie jest wyjątkiem od zasady merytorycznego rozpatrzenia sprawy przez organ odwoławczy i niedopuszczalna jest wykładnia rozszerzająca tego przepisu. Możliwość wydania przez organ odwoławczy tego typu decyzji jest ograniczona wymogiem spełnienia określonych przesłanek. Sytuacja taka mogłaby zaistnieć, gdyby organ pierwszej instancji w ogóle nie przeprowadził postępowania wyjaśniającego lub przeprowadził je z rażącym naruszeniem przepisów k.p.a. W takiej sytuacji organ odwoławczy, aby ocenić, czy stan faktyczny został prawidłowo ustalony, musiałby przeprowadzić postępowanie wyjaśniające albo w całości, albo w znacznej części, a do tego nie jest uprawniony - nie mieści się to w jego kompetencji. Innymi słowy, samo naruszenie przepisów postępowania przez organ pierwszej instancji, chociaż jest konieczną przesłanką uchylenia decyzji, nie jest przesłanką wystarczającą. Zakończenie postępowania odwoławczego w sposób kasacyjny wymaga, bowiem dodatkowo stwierdzenia, że zachodzi konieczność przeprowadzenia postępowania wyjaśniającego, co do okoliczności istotnych dla rozstrzygnięcia. Chodzi, więc o sytuacje, gdy zasada dwuinstancyjności postępowania wyłącza przeprowadzenie w tym zakresie uzupełniającego postępowania dowodowego, gdyż jego zakres wskazuje, że w swej istocie organ odwoławczy musiałby sam przeprowadzić postępowanie wyjaśniające odnośnie kwestii mogących mieć bezpośredni wpływ na treść decyzji. W konsekwencji sprawa byłaby rozstrzygana de facto w jednej instancji, a więc strona nie mogłaby kwestionować wyników postępowania wyjaśniającego w drodze odwołania. Organ odwoławczy, który z istoty rzeczy nie przeprowadza własnego, odrębnego postępowania dowodowego, za to może wyciągać z zebranego przez organ pierwszej instancji materiału zupełnie inne wnioski niż organ pierwszej instancji, zastępowałby w praktyce ten organ, pozbawiając stronę prawa podważania tych ustaleń w drodze zwyczajnego środka prawnego (por. W. Chróścielewski "Zmiany w zakresie przepisów kodeksu postępowania administracyjnego i prawa o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, które weszły w życie w 2011 r.", opubl. ZNSA rok VII nr 4 (37)/2011, str. 19). Zdaniem Sądu, argumenty wskazane w pisemnych motywach rozstrzygnięcia decyzji organu II instancji w pełni uzasadniały uchylenie decyzji organu I instancji, albowiem wydanie decyzji co do istoty sprawy wymaga uprzedniego przeprowadzenia postępowania wyjaśniającego w znacznej części. Mianowicie w momencie wydawania decyzji przez [....] Państwowego Inspektora Sanitarnego stan faktyczny sprawy przedstawiał się zupełnie odmiennie od sytuacji faktycznej istniejącej w dniu wydawania decyzji I instancji. To z kolei pociąga za sobą konieczność zastosowania dwóch odmiennych i różnorodnych w skutkach podstaw prawnych. Decyzja organu I instancji wydana została na podstawie art. 27 ust. 2 ustawy o Państwowej Inspekcji Sanitarnej, który daje podstawę do zamknięcia obiektu użyteczności publicznej w sytuacji, gdy naruszenie wymagań higienicznych i zdrowotnych spowodowało bezpośrednie zagrożenie dla życia lub zdrowia ludzi. Z kolei w momencie wydawania decyzji przez organ II instancji podmiot kontrolowany usunął znaczną część stwierdzonych nieprawidłowości, te natomiast, które pozostały nie stanowiły zagrożenia dla życia. W kontekście takich ustaleń organ odwoławczy byłby zobligowany wydać decyzję na podstawie art. 27 ust. 1 ustawy o Państwowej Inspekcji Sanitarnej, zobowiązując Stowarzyszenie do usunięcia stwierdzonych uchybień. To z kolei spowodowałoby, że organ odwoławczy zmieniłby rodzaj sprawy, innymi słowy nie rozpoznałby sprawy tożsamej przedmiotowo. W tym miejscu należy wskazać, że Sąd orzekający w niniejszej sprawie podziela stanowisko wyrażone w wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 19 września 2007 roku, sygn. akt IV SA/Wa 1140/07, w którym stwierdzono, iż "w takiej sytuacji, kiedy organ odwoławczy uzna, że zaskarżona decyzja pierwszej instancji została wydana w oparciu o niewłaściwy przepis prawa materialnego, lub też wskazuje, że uzasadnione byłoby rozważenie zastosowania innych przepisów prawa materialnego, powinien na podstawie art. 138 § 2 k.p.a. uchylić tę decyzję, jednocześnie wskazując właściwy przepis, w oparciu o który powinno być prowadzone postępowanie. Organ odwoławczy, uchylając zaskarżoną decyzję i orzekając co do istoty sprawy (art. 138 § 1 pkt 2 k.p.a.), nie może rozstrzygać w oparciu o inny przepis prawa materialnego, niż wcześniej organ pierwszej instancji w uchylonej decyzji, gdyż w przeciwnym razie decyzja tak wydana naruszałaby zasadę dwuinstancyjności postępowania administracyjnego (art. 15 k.p.a. w związku z art. 78 Konstytucji RP)". Podobne stanowisko zostało wyrażone w orzecznictwie Naczelnego Sądu Administracyjnego, w którym uznano, że organ odwoławczy, uchylając zaskarżoną decyzję i orzekając co do istoty sprawy (art. 138 § 1 pkt 2 k.p.a.), nie może rozstrzygać w oparciu o inny przepis prawa materialnego niż wcześniej organ I instancji w uchylonej decyzji, gdyż w przeciwnym razie uległby zmianie przedmiot postępowania administracyjnego i decyzja tak wydana naruszałaby zasadę dwuinstancyjności postępowania administracyjnego (por. wyrok NSA w Warszawie z dnia 9 kwietnia 2013 roku II OSK 2369/11). W orzecznictwie wskazywano także, że istotą zasady dwuinstancyjności postępowania administracyjnego określona w art. 15 k.p.a. polega na dwukrotnym rozpatrzeniu i rozstrzygnięciu przez dwa organy tej samej sprawy wyznaczonej treścią zaskarżonego rozstrzygnięcia. Zakres rozstrzygnięcia sprawy administracyjnej decyzją odwoławczą jest wyznaczony zakresem rozstrzygnięcia sprawy decyzją organu pierwszej instancji. W postępowaniu odwoławczym może być rozpoznana i rozstrzygnięta sprawa tożsama pod względem podmiotowym i przedmiotowym w zakresie w jakim to uczynił przed nim organ pierwszej instancji (por. wyrok NSA w Warszawie z dnia 8 kwietnia 2011 roku, I OSK 1899/10). Odnosząc się do zarzutów naruszenia procedury administracyjnej wskazać należy, że również one są niezasadne. W pierwszej kolejności należy wyjaśnić, że orzekając na podstawie art. 138 § 2 k.p.a. organ odwoławczy nie rozstrzyga o meritum sprawy; nie przeprowadza też merytorycznej kontroli decyzji wydanej przez organ pierwszej instancji, gdyż wydając decyzję kasacyjną wskazuje właśnie na konieczność przeprowadzenia w określonym zakresie lub w całości postępowania wyjaśniającego, celem poczynienia ustaleń niezbędnych do prawidłowego rozstrzygnięcia sprawy. Analiza akt postępowania administracyjnego i wydana w tej sprawie decyzja wskazują, że organ administracji publicznej prowadząc postępowanie w sposób właściwy zastosował przepisy kodeksu postępowania administracyjnego, które stanowiły podstawę do jego działania. Wbrew twierdzeniom zawartym w skardze, organ odwoławczy wyraźnie wskazał, co było przyczyną uchylenia decyzji, szczegółowo także odniósł się do ustaleń poczynionych przez organ I instancji. Wbrew zarzutom skargi organ odwoławczy pomimo, iż nie był w posiadaniu dowodów dołączonych przez stronę do odwołania, to w swoim rozstrzygnięciu uwzględnił wynikające z nich okoliczności, bowiem te zawarte były w protokole kontroli z dnia 8 kwietnia 2013 roku. Tym samym, nawet uznając, że organ powinien był zwrócić się o te dokumenty do strony lub do organu, z całą pewnością nie jest to naruszenie przepisów postępowania, które mogło mieć wpływ na wynik sprawy. Podsumowując, stwierdzić należy, że organ odwoławczy prawidłowo ustalił, iż w niniejszej sprawie istnieją przesłanki do wydania decyzji w oparciu o art. 138 § 2 k.p.a. Mając to zatem na uwadze, na podstawie art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, orzeczono jak w sentencji.