II SA/Kr 942/15

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie w składzie następującym: Przewodniczący: Sędzia WSA Mirosław Bator Sędziowie: WSA Jacek Bursa WSA Renata Czeluśniak (spr.) Protokolant: sekretarz sądowy Małgorzata Piwowar po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 21 października 2015 r. sprawy ze skargi A. S. i J. S. na decyzję Wojewody [...] z dnia 8 czerwca 2015 r., znak: [...] w przedmiocie sprzeciwu wobec zamiaru wykonania robót budowlanych I. uchyla zaskarżoną decyzję; II. zasądza od Wojewody [...] solidarnie na rzecz skarżących A. S. i J. S. kwotę 500 zł (pięćset złotych) tytułem zwrotu kosztów postępowania W dniu 6 czerwca 2014 r. do Starosty T. wpłynęło zgłoszenie A.S. i J.S. dotyczące zamiaru budowy w B. na działce nr [...] budynku gospodarczego o powierzchni zabudowy 23,9 m2. Decyzją z dnia 7 sierpnia 2014 r. Starosta T. wniósł sprzeciw wobec zamiaru wykonania zgłoszonych robót budowlanych. Organ wskazał, że wnioskodawcy nie przedłożyli kopii mapy sytuacyjno - wysokościowej z naniesionym budynkiem gospodarczym, jego wymiarami i lokalizacją, a brak ten uniemożliwia ocenę zgodności zgłoszenia z przepisami § 271-273 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 12 kwietnia 2002 r. w sprawie warunków technicznych jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie. Ponadto Starosta wskazał, że budynek gospodarczy zaprojektowano w terenie rolnym, niezabudowanym i w odległości większej niż 400 m od budynku mieszkalnego wnioskodawców, przez co nie można uznać, że będzie on obiektem dodatkowym, pomocniczym, który będzie służyć mieszkańcom do przechowywania i magazynowania narzędzi, sprzętów, materiałów, itp. Po rozpatrzeniu odwołania A.S. i J.S. Wojewoda decyzją z dnia 8 października 2014 r. utrzymał w mocy rozstrzygnięcie organu I instancji. Wojewoda uznał, że usytuowanie przedmiotowego budynku w odległości ponad 400 m od budynku mieszkalnego inwestorów wskazuje, że planowany budynek nie będzie pełnił funkcji budynku gospodarczego, a forma projektowanego budynku oraz jego parametry wskazują na inną (garażową, rekreacyjną) niż gospodarcza jego funkcję. Po rozpoznaniu skargi A.S. i J.S. WSA w Krakowie wyrokiem z dnia 13 lutego 2015 r. sygn. akt II SA/Kr 1707/14 uchylił decyzję z 8 października 2014 r. Sąd nakazał Wojewodzie, by ten uzupełnił postępowanie wyjaśniające i jednoznacznie przesądził, czy objęty zgłoszeniem budynek odpowiada wymogom z art. 29 ust. 1 pkt 2 Prawa budowlanego. Wojewoda decyzją z dnia 8 czerwca 2015 r. znak: [...] , wydaną na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 kpa oraz art. 81 ust. 1 i art. 82 ust. 3 ustawy Prawo budowlane, utrzymał w mocy decyzję Starosty T. z dnia 7 sierpnia 2014 r. Organ odwoławczy uznał, że deklarowany sposób użytkowania zgłoszonego obiektu budowlanego (będzie on służył mieszkańcom budynku mieszkalnego jednorodzinnego do przechowywania narzędzi, sprzętów służących budynkowi mieszkalnemu, a działka z budynkiem mieszkalnym jest w zwartej zabudowie oraz o małej powierzchni i nie można na niej dokonać skutecznego zgłoszenia budynku gospodarczego) spełnia kryteria budynku gospodarczego. Wojewoda wskazał też, że inwestor zgłosił zamiar budowy budynku gospodarczego na obszarze oznaczonym jako RV grunt rolny, a działka nr [...] położona w B. nie jest objęta miejscowym planem zagospodarowania przestrzennego. Organ odwoławczy powołał się na art. 59 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym i uznał, że roboty budowlane objęte zgłoszeniem spowodują zmianę zagospodarowania terenu niezabudowanej działki nr [...] . Dlatego Wojewoda stanął na stanowisku, że budowa przedmiotowego budynku gospodarczego wymaga uzyskania decyzji o warunkach zabudowy. Wojewoda wyjaśnił, że zgodnie z przepisami Prawa budowlanego organ nie ma prawa żądać przedłożenia decyzji ustalającej warunki zabudowy w przypadku inwestycji podlegającym procedurze zgłoszenia, co wynika z art. 30 ust. 2. Jednak z uwagi na planowaną budowę budynku gospodarczego zmieniającą zagospodarowanie działki nr [...] uznał, że przed przystąpieniem do realizacji robót budowlanych, wnioskodawca powinien uzyskać decyzję ustalającą warunki zabudowy, do czego obliguje art. 59 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym. Skargę do WSA w Krakowie na decyzję Wojewody wnieśli: A.S. i J.S. , domagając się uchylenia decyzji organów obu instancji oraz zasądzenia kosztów postępowania. Skarżący zarzucili naruszenie art. 29 ust. 1 pkt 2 Prawa budowlanego oraz przepisów Kodeksu postępowania administracyjnego. Skarżący podkreślili, że budowa budynków gospodarczych nie wymaga uzyskania pozwolenia na budowę, przy czym ustawodawca nie uzależnił budowy ich od rodzaju terenów, w jakich zostaną wzniesione, odległości od budynków mieszkalnych, w którym mieszkają przyszli użytkownicy planowanych budynków gospodarczych, jak i również formy architektonicznej takiego budynku. W ocenie skarżących sentencja decyzji Wojewody nie współgra z uzasadnieniem gdyż w kwestiach kluczowych organ przyznał im rację, ale utrzymał decyzję Starosty T. ze względu na brak decyzji ustalającej warunki zabudowy, jednocześnie informując, że taka decyzja przy procedurze zgłoszenia nie jest wymagana. W odpowiedzi na skargę Wojewoda wniósł o jej oddalenie, podtrzymując stanowisko zawarte w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Stosownie do art. 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. z 2014 r. poz. 1647) sądy administracyjne powołane są do kontroli zgodności z prawem działalności administracji publicznej, przy czym kontrola ta sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. W ramach swej kognicji sąd bada, czy przy wydaniu zaskarżonego aktu nie doszło do naruszenia prawa materialnego i przepisów postępowania administracyjnego, nie będąc przy tym związanym granicami skargi, stosownie do treści art. 134 § 1 ustawy z 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2012 r. poz. 270 ze zm.), zwanej dalej "ppsa". Orzekanie - w myśl art. 135 ppsa - następuje w granicach sprawy będącej przedmiotem kontrolowanego postępowania, w której został wydany zaskarżony akt lub czynność i odbywa się z uwzględnieniem wówczas obowiązujących przepisów prawa. Sąd, uwzględniając skargę na decyzję, uchyla decyzję w całości albo w części, jeżeli stwierdzi naruszenie prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy, naruszenie prawa dające podstawę do wznowienia postępowania administracyjnego lub inne naruszenie przepisów postępowania, jeżeli mogło ono mieć istotny wpływ na wynik sprawy, co wynika z art. 145 § 1 pkt 1 ppsa. Skarga skutkuje uchyleniem zaskarżonej decyzji Wojewody, lecz z innych względów niż podniesione w skardze. Odnośnie kwestii kwalifikacji robót budowlanych objętych zgłoszeniem Sąd uznał, że Wojewoda nie naruszył art. 153 ppsa i zrealizował zalecenia zawarte w wyroku WSA w Krakowie z 13 lutego 2015 r. sygn. akt II SA/Kr 1707/14. Wojewoda na podstawie treści akt administracyjnych oraz całokształtu okoliczności sprawy trafnie ocenił, że zgłoszony przez skarżących budynek powinien zostać uznany za budynek gospodarczy w rozumieniu art. 29 ust. 1 pkt 2 Prawa budowlanego, a więc jego budowa podlega procedurze zgłoszeniowej i w takim przypadku nie jest wymagane uzyskanie przez inwestora pozwolenia na budowę. Jednakże z treści art. 30 ust. 6 pkt 2 Prawa budowlanego wynika, że organ administracji architektoniczno – budowlanej wnosi sprzeciw, jeżeli "budowa lub wykonywanie robót budowlanych objętych zgłoszeniem narusza ustalenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, decyzji o warunkach zabudowy, inne akty prawa miejscowego lub inne przepisy". Bezsporną okolicznością w kontrolowanym postępowaniu administracyjnym było, że teren objęty spornym zgłoszeniem nie jest objęty miejscowym planem zagospodarowania przestrzennego. Sąd orzekający w niniejszej sprawie podziela stanowisko Wojewody, że budowa budynku gospodarczego na obszarze oznaczonym jako grunt rolny stanowi zmianę zagospodarowania terenu w rozumieniu art. 59 ust. 1 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym i stosownie do tego przepisu zmiana taka wymaga ustalenia, w drodze decyzji, warunków zabudowy. Podkreślić trzeba, że przepis ten nakazuje wydanie decyzji o warunkach zabudowy także w sytuacji, gdy zmiana zagospodarowania terenu następuje w wyniku przeprowadzenia robót budowlanych niewymagających pozwolenia na budowę. Sąd podziela wykładnię, wg której zgodnie z art. 59 ust. 2 w zw. z art. 59 ust. 1 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym wydania decyzji o warunkach zabudowy wymaga każda zmiana sposobu zagospodarowania terenu, nawet taka, która nie wymaga pozwolenia na budowę, chyba że jest to zmiana o charakterze jednorazowym, tymczasowym, trwająca do roku (vide np.: wyrok NSA w Warszawie z dnia 13 lipca 2007 r. sygn. akt II OSK 1069/06 LEX nr 355485). Jeśli zatem organ architektoniczno – budowlany ustali, że roboty budowlane objęte zgłoszeniem prowadzą do zmiany zagospodarowania terenu, a inwestor nie legitymuje się stosowną decyzją o warunkach zabudowy, to w takiej sytuacji zasadnym jest wniesienie sprzeciwu, ponieważ budowa lub wykonywanie robót budowlanych objętych zgłoszeniem narusza "inne przepisy", o których mowa w art. 30 ust. 6 pkt 2 Prawa budowlanego. W świetle tych rozważań nietrafnie skarżący zarzucili naruszenie art. 29 ust. 1 pkt 2 Prawa budowlanego. Nie ulega wątpliwości, że wniesienie sprzeciwu musi być oparte na jednoznacznych ustaleniach, z których wynika, iż w rozpatrywanym przypadku zachodzą ustawowe przesłanki do jego wniesienia. Tymczasem w kontrolowanym postępowaniu Wojewoda nie wyjaśnił, czy skarżący uzyskali stosowną decyzję o warunkach zabudowy. Wniesienie sprzeciwu bez wyjaśnienia tej kluczowej okoliczności stanowiło, w ocenie Sądu, naruszenie art. 7, art. 77 § 1 i art. 80 kpa, a naruszenie to niewątpliwie mogło mieć wpływ na wynik sprawy, ponieważ prowadziło do wniesienia sprzeciwu w stosunku do dokonanego przez skarżących zgłoszenia bez zbadania tego, czy inwestor dokonujący zgłoszenia skutkującego zmianą zagospodarowania terenu legitymuje się stosowną decyzją ustalającą warunki zabudowy. Dlatego przy ponownym rozpatrywaniu sprawy organ zobowiązany będzie dokonać odpowiednich ustaleń w tym zakresie. Rację należy przyznać skarżącym w zakresie sprzeczności uzasadnienia i sentencji decyzji organu odwoławczego, który z jednej strony stwierdził, że nie może wezwać o decyzję wz, która wg niego jest wymagana dopiero przed rozpoczęciem robót budowlanych, a z drugiej strony utrzymał w mocy decyzję o sprzeciwie właśnie ze względu na brak takiej decyzji. Stanowisko organu zostało wyjaśnione w odpowiedzi na skargę, co nie zmienia oceny sporządzenia uzasadnienia zaskarżonej decyzji z naruszeniem art. 107 § 3 kpa. Wobec powyższego uznano, że naruszony też został art. 30 ust. 2 Prawa budowlanego poprzez jego niezastosowanie. Organ drugiej instancji ocenił bowiem, że mimo stwierdzonych braków zgłoszenia, uzasadnione jest odstąpienie od nałożenia, w drodze postanowienia, obowiązku uzupełnienia zgłoszenia przez przedłożenie w określonym terminie brakującego dokumentu – decyzji wz. W konsekwencji naruszenia ww. przepisu, wojewoda , co najmniej przedwcześnie zastosował art. 30 ust. 6 pkt 2 Prawa budowlanego utrzymując decyzję o sprzeciwie w mocy. Ponadto wyjaśnić trzeba, że w kontrolowanym postępowaniu organ odwoławczy, z uwagi na specyficzny charakter postępowania zgłoszeniowego i utratę kompetencji organu I instancji do wniesienia sprzeciwu po upływie 30-dniowego terminu określonego w art. 30 ust. 5 Prawa budowlanego, nie mógł rozstrzygnąć sprawy decyzją kasacyjną przewidzianą w art. 138 § 2 kpa i przekazać sprawy do ponownego rozpatrzenia organowi I instancji. Problematyka ta została szczegółowo przedstawiona w uzasadnieniu wyroku Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 6 marca 2009 r. sygn. akt II OSK 307/08, a także w piśmiennictwie prawniczym (vide: Prawo Budowlane Komentarz pod red. Andrzeja Glinieckiego, Wielkie Komentarze, LexisNexis, Warszawa 2012, str. 265-266). Również wyjaśnić trzeba, że Sąd nie mógł uwzględnić wniosku skargi dotyczącego wyeliminowania decyzji organu I instancji. Stosownie bowiem do art. 135 ppsa sąd stosuje przewidziane ustawą środki w celu usunięcia naruszenia prawa w stosunku do aktów lub czynności wydanych lub podjętych we wszystkich postępowaniach prowadzonych w granicach sprawy, której dotyczy skarga, jeżeli jest to niezbędne dla końcowego jej załatwienia. W rozpatrywanej sprawie dla końcowego załatwienia sprawy nie jest niezbędne wyeliminowanie decyzji organu I instancji, gdyż sprawa nie wymaga postępowania wyjaśniającego w szerszym zakresie, a i organ ten nie ma możliwości wyrażenia pozytywnego stanowiska świadczącego o ewentualnym przyjęciu zgłoszenia. Należy też wyjaśnić, że w ocenie Sądu dokonana przez organ odwoławczy zmiana podstawy prawnej rozstrzygnięcia co do zasady była dopuszczalna. Nie w każdym bowiem przypadku zmiana podstawy materialnoprawnej rozstrzygnięcia prowadzi do tzw. zmiany tożsamości sprawy i nie zawsze świadczy o naruszeniu wyrażonej w art. 15 kpa zasady dwuinstancyjności postępowania administracyjnego. Mając na uwadze powyższe, orzeczono jak w punkcie I sentencji na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. "c" ppsa. W przedmiocie kosztów orzeczono na podstawie art. 200 ppsa, zasądzając na rzecz skarżących kwotę odpowiadającą uiszczonemu przez nich wpisowi od skargi.