I OW 94/15

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący Sędzia NSA Wiesław Morys, Sędzia NSA Paweł Miładowski, Sędzia NSA Jan Paweł Tarno (spr.), po rozpoznaniu w dniu 22 października 2015 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Ogólnoadministracyjnej wniosku Prezydenta Miasta Zabrze o rozstrzygnięcie sporu o właściwość pomiędzy Prezydentem Miasta Zabrze a Starostą Powiatu Wałbrzyskiego w przedmiocie wskazania organu właściwego do rozpoznania sprawy ponoszenia wydatków na opiekę i wychowanie dziecka S. M. umieszczonej w placówce opiekuńczo-wychowawczej postanawia: wskazać Starostę Powiatu Wałbrzyskiego jako organ właściwy w sprawie. Wnioskiem z 23 kwietnia 2015 r. Dyrektor Miejskiego Ośrodka Pomocy Rodzinie w Zabrzu, działający z upoważnienia Prezydenta Miasta Zabrze, zwrócił się o rozstrzygnięcie sporu o właściwość pomiędzy nim a Dyrektorem Powiatowego Centrum Pomocy Rodzinie w Wałbrzychu, działającym z upoważnienia Starosty Powiatu Wałbrzyskiego, w przedmiocie wskazania organu właściwego do rozpoznania sprawy dotyczącej ponoszenia wydatków na opiekę i wychowanie dziecka S. M. umieszczonej w placówce opiekuńczo-wychowawczej. W uzasadnieniu wniosku Dyrektor Miejskiego Ośrodka Pomocy Rodzinie w Zabrzu, działając z upoważnienia Prezydenta Miasta Zabrze, wniósł o wskazanie jako organu właściwego w sprawie Starosty Powiatu Wałbrzyskiego, albowiem zgodnie z art. 191 ust. 1 ustawy z dnia 9 czerwca 2011 r. o wspieraniu rodziny i systemie pieczy zastępczej (tekst jedn. Dz. U. z 2013 r. poz. 135 ze zm.) powiat właściwy ze względu na miejsce zamieszkania dziecka przed umieszczeniem go po raz pierwszy w pieczy zastępczej ponosi wydatki na opiekę i wychowanie dziecka. W/w ustawa nie definiuje pojęcia "miejsca zamieszkania", a więc należy odnieść się do przepisów ustawy z dnia 23 kwietnia 1964 r. Kodeks Cywilny (Dz. U. z 1964 r., nr 16, poz. 93, z późn. zm.). Miejscem zamieszkania osoby fizycznej zgodnie z art. 25 k.c. jest miejscowość, w której osoba ta przebywa z zamiarem stałego pobytu. Inaczej przedstawia się sytuacja, gdy chodzi o określenie miejsca zamieszkania dzieci pozostających pod władzą rodzicielską (art. 26 k.c.) lub osoby pozostającej pod opieką (art. 27 k.c.). W takich wypadkach miejscem zamieszkania tych osób jest miejsce zamieszkania rodziców lub opiekuna, i to bez względu na to, czy dana osoba w tej miejscowości przebywa. Tak więc zgodnie z art. 26 § 1 k.c. w przypadku dziecka pozostającego pod władza rodzicielską jednego z rodziców, jego miejscem zamieszkania jest miejsce zamieszkania tego z rodziców, któremu wyłącznie przysługuje władza rodzicielska lub któremu zostało powierzone wykonywanie władzy rodzicielskiej. Taka sytuacja wystąpiła w przypadku S. M. Dziewczynka została po raz pierwszy umieszczona w pieczy zastępczej – w rodzinie zastępczej u babci H. L. na podstawie postanowienia Sądu Rejonowego w Zabrzu z 22 maja 1997 r., III NSM 339/96. Miejscem zamieszkania małoletniej przed umieszczeniem w rodzinie zastępczej było miasto Wałbrzych będące miejscem zamieszkania matki – T. M., której jako opiekunowi w tamtym czasie – do dnia wydania postanowienia Sądu – przysługiwała władza rodzicielska wobec w/w dziecka. Sąd Rejonowy w Zabrzu dopiero postanowieniem z 22 maja 1997 r. ustanowił opiekunem małoletniej babcię – H. L. zam. w Zabrzu, ul. [...] i umieścił dziecko w rodzinie zastępczej na terenie Zabrza. Z uwagi na stan zdrowia H. L. – babci małoletniej, Sąd Rejonowy w Zabrzu 23 maja 2002 r. skierował małoletnią S. M. do placówki opiekuńczo-wychowawczej, a następnie 1 sierpnia 2012 r. Sąd wydał postanowienie, III Nsm 676/12, zgodnie z którym umieszczono S. M. w placówce opiekuńczo-wychowawczej. Dziecko przebywało w placówce w następujących okresach: od 23 maja 2012 r. do 31 maja 2012 r., od 16 lipca 2012 r. do 31 grudnia 2012 r., od 1 stycznia 2013 r. do nadal. Miejski Ośrodek Pomocy Rodzinie w Zabrzu 9 kwietnia 2014 r. wysłał pocztą elektroniczną propozycję zawarcia porozumienia w spawie ponoszenia wydatków za pobyt małoletniej w placówce opiekuńczo-wychowawczej do Powiatowego Centrum Pomocy Rodzinie w Wałbrzychu. W odpowiedzi na propozycję zawarcia porozumienia PCPR w Wałbrzychu pismem z 25 kwietnia 2014 r. wskazał, że małoletnia S. M. nigdy nie mieszkała ani nie przybywała na terenie miasta Wałbrzych, a od urodzenia zamieszkuje Zabrze. Jak podniósł w swoim piśmie PCPR małoletnia została zameldowana w Wałbrzychu z tzw. "urzędu" z uwagi na posiadanie przez matkę T. M. meldunku w Wałbrzychu przy ul. [...]. Zdaniem PCPR w Wałbrzychu, dziecko do czasu umieszczenia w placówce opiekuńczo-wychowawczej zamieszkiwało w rodzinie zastępczej u babci w Zabrzu. Matka małoletniej miała złożyć oświadczenie, w którym oświadczyła o przebywaniu córki od urodzenia w Zabrzu. Zdaniem PCPR w Wałbrzychu z uwagi na zamieszkiwanie S. M. w Zabrzu, PCPR w Wałbrzychu nie jest organem właściwym do ponoszenia wydatków na opiekę i wychowanie dziecka umieszczonego w placówce opiekuńczo-wychowawczej. Stanowisko to organ podtrzymał w piśmie z 8 września 2014 r. Zdaniem wnioskodawcy – Dyrektora Miejskiego Ośrodka Pomocy Rodzinie w Zabrzu zgodnie z art. 19 ust. 2 ustawy o wspieraniu rodziny i systemie pieczy zastępczej w przypadku braku możliwości ustalenia powiatu właściwego ze względu na miejsce zamieszkania dziecka, powiatem właściwym do ponoszenia wydatków jest powiat miejsca ostatniego zameldowania dziecka na pobyt stały. W przypadku małoletniej S. M. miejscem zameldowania na pobyt stały do dnia 20 listopada 1997 r. było miasto Wałbrzych. Ponadto wskazano również na fakt, że przy ustaleniu powiatu właściwego do ponoszenia wydatków na opiekę i wychowanie dziecka umieszczonego w rodzinie zastępczej istotny jest stan faktyczny, który miał miejsce przed umieszczeniem dziecka po raz pierwszy w pieczy zastępczej (por. art. 191 ust. 1 ustawy o wspieraniu rodziny i systemie pieczy zastępczej oraz wyrok NSA z 3 marca 2013 r., I OW 207/14). W odpowiedzi na wniosek o rozstrzygnięcie sporu o właściwość Starosta Powiatu Wałbrzyskiego wniósł o wskazanie Prezydenta Miasta Zabrze jako organu właściwego w tej sprawie. W uzasadnieniu podniesiono, że sprawa małoletniej S. M. została po raz pierwszy przedstawiona telefonicznie przez pracownika Miejskiego Ośrodka Pomocy Społecznej w Zabrzu latem 2013 r., jednakże nie wpłynęły za tym żadne dokumenty. Dopiero 29 października 2013 r. wpłynęło do PCPR pismo Prezydenta Miasta Zabrze wraz z 4 egzemplarzami porozumienia, w którym wskazywano, że małoletnia S. M. zamieszkuje w Wałbrzychu przy ul. [...]. W związku z tym postanowieniem z tego samego dnia przekazano dokumenty do Miejskiego Ośrodka Pomocy Społecznej w Wałbrzychu, gdyż z dokumentów wynikało, że S. M. jest mieszkanką miasta Wałbrzych. 9 kwietnia 2014 r. do PCPR wpłynął drogą elektroniczną projekt porozumienia odnoszącego się do małoletniej S. M. W związku ze zgromadzoną dokumentacją 24 kwietnia 2014 r. poinformowano pismem P. K., Zastępcę Kierownika ds. Pieczy Zastępczej w Zabrzu, że na mocy ustawy o wspieraniu rodziny i systemie pieczy zastępczej Powiat Wałbrzyski nie jest powiatem odpowiedzialnym do ponoszenia wydatków za pobyt w/w małoletniej w placówce opiekuńczo-wychowawczej. W w/w piśmie przedstawiono, że zgodnie z art. 191 ust. 1 w/w ustawy ustalono, że powiat właściwy ze względu na miejsce zamieszkania dziecka przed umieszczeniem go po raz pierwszy w pieczy zastępczej ponosi średnie miesięczne wydatki przeznaczone na utrzymanie dziecka w placówce opiekuńczo-wychowawczej. Z informacji będących w posiadaniu PCPR wynika, że małoletnia nigdy nie mieszkała ani nie przebywała na terenie miasta Wałbrzycha a od urodzenia zamieszkuje w Zabrzu. Organ wskazał, że S. M. urodziła się w Grudziądzu, została zameldowana w Wałbrzychu z tzw. "urzędu" z uwagi na posiadanie przez jej matkę T. M. meldunku przy ul. [...] Wałbrzych, lecz od urodzenia aż do umieszczenia w rodzinie zastępczej u babci H. L. zamieszkiwała w Zabrzu na ul. [...]. Co więcej matka dziewczynki T. M. oświadczyła, że od urodzenia córki zamieszkiwała wraz z nią w Zabrzu, u swojej matki, aż do 1999 r. Zatem powiatem odpowiedzialnym za pokrycie wydatków związanych z umieszczeniem małoletniej w placówce opiekuńczo-wychowawczej jest miasto Zabrze. Art. 191 ust. 2 wskazuje, że dopiero, gdy nie można ustalić powiatu właściwego ze względu na miejsce zamieszkania dziecka, właściwy do ponoszenia wydatków jest powiat miejsca jego ostatniego zameldowania na pobyt stały, co w tym przypadku nie ma miejsca, gdyż w toku postępowania zostało ustalone, że małoletnia od urodzenia zamieszkuje w Zabrzu u swojej babci. Potwierdzeniem faktu pobytu dziecka na terenie miasta Zabrze jest również to, że od początku Sądem, który orzekał w spawie S. M., był Sąd Rejonowy w Zabrzu, co potwierdza postanowienie z dnia 22 maja 1997 r. o ustanowieniu rodziny zastępczej w osobie H. L. zam. w Zabrzu. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Stosownie do treści art. 15 § 1 pkt 4 w związku z art. 4 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t. j.: Dz. U. z 2012 r. poz. 270 ze zm.; dalej jako: "p.p.s.a."), Naczelny Sąd Administracyjny rozstrzyga spory o właściwość między organami jednostek samorządu terytorialnego i między samorządowymi kolegiami odwoławczymi, o ile odrębna ustawa nie stanowi inaczej oraz spory kompetencyjne między organami tych jednostek a organami administracji rządowej. Przez spór o właściwość, o którym mowa w art. 4 p.p.s.a., należy rozumieć sytuację, w której przynajmniej dwa organy administracji publicznej, jednocześnie uważają się za właściwe do załatwienia konkretnej sprawy (spór pozytywny) lub też żaden z nich nie uważa się za właściwy do jej załatwienia (spór negatywny). Spór między organami jednostek samorządu terytorialnego, nie mającymi wspólnego dla nich organu wyższego stopnia, jest sporem o właściwość, rozstrzyganym przez sąd administracyjny (art. 22 § 1 pkt 1 Kodeksu postępowania administracyjnego). Rozstrzyganie sporów o właściwość, należących do sądów administracyjnych, objęte jest właściwością Naczelnego Sądu Administracyjnego (art. 15 § 1 pkt 4 p.p.s.a.). Spór zainicjowany wnioskiem złożonym w niniejszej sprawie ma charakter negatywnego sporu o właściwość pomiędzy Prezydentem Miasta Zabrze a Starostą Powiatu Wałbrzyskiego, albowiem oba w/w organy uznają się za niewłaściwe miejscowo w sprawie ponoszenia wydatków na opiekę i wychowanie dziecka S. M. umieszczonej w placówce opiekuńczo-wychowawczej. Zgodnie z art. 191 ust. 16 ustawy z dnia 9 czerwca 2011 r. o wspieraniu rodziny i systemie pieczy zastępczej (tekst jedn. Dz.U. z 2013 r. poz. 135 ze zm.): "w sprawach rozstrzygania sporów o właściwość powiatów oraz gmin obowiązanych do ponoszenia wydatków, o których mowa w ust. 1, stosuje się przepisy ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. – Kodeks postępowania administracyjnego". Kodeks postępowania administracyjnego przyjmuje w zakresie właściwości do rozstrzygania sporów pomiędzy organami samorządu terytorialnego, zasadę przyznającą właściwość organowi wyższego stopnia (art. 22 § 1 pkt 1), od której w razie gdy brak wspólnego organu wyższego stopnia wprowadza wyjątek przyznając właściwość sądowi administracyjnemu. Art. 191 ust. 16 ustawy o wspieraniu rodziny i systemie pieczy zastępczej w tym przedmiocie reguluje nie ustalenie organu właściwego, a jest trybem rozstrzygnięcia, na której jednostce samorządu terytorialnego ciąży obowiązek ponoszenia wydatków na opiekę i wychowanie dziecka. Ciężar spoczywa na jednostce samorządu terytorialnego, a organ jest jedynie wykonawcą obowiązku, realizowanego przez czynność techniczną – wypłaty. Odnosząc się do merytorycznej oceny wniosku wskazać należy, że zgodnie z art. 238 ust. 2 ustawy o wspieraniu rodziny i systemie pieczy zastępczej, w przypadku gdy dziecko zostało umieszczone w pieczy zastępczej przed dniem wejścia w życie niniejszej ustawy, do ustalania właściwości powiatu zobowiązanego do finansowania pobytu dziecka w pieczy zastępczej stosuje się przepisy dotychczasowe. Przepisami tymi są przepisy ustawy o pomocy społecznej, a mianowicie art. 86 ust. 3 i 4 oraz art. 86a tej ustawy. Zgodnie z art. 86 ust. 3 i 4 ustawy o pomocy społecznej, w przypadku umieszczenia dziecka w rodzinie zastępczej na terenie innego powiatu, powiat właściwy ze względu na miejsce zamieszkania dziecka przed umieszczeniem w rodzinie zastępczej ponosi wydatki na jego utrzymanie w łącznej kwocie świadczeń przysługujących danej rodzinie zastępczej. Powiat prowadzący całodobową placówkę opiekuńczo-wychowawczą lub rodzinę zastępczą przyjmującą dziecko oraz powiat, na terenie którego funkcjonuje całodobowa placówka opiekuńczo-wychowawcza zawiera z powiatem właściwym ze względu na miejsce zamieszkania przyjętego dziecka przed umieszczeniem w rodzinie zastępczej lub skierowaniem do całodobowej placówki opiekuńczo-wychowawczej porozumienie w sprawie umieszczenia dziecka i wysokości wydatków, o których mowa w ust. 2 lub 3. Stosownie do art. 86a cyt. ustawy o pomocy społecznej, powiatem właściwym do ponoszenia wydatków na dziecko jest powiat miejsca zamieszkania dziecka przed jego umieszczeniem w pierwszej formie opieki zastępczej nad dzieckiem. Jeżeli nie można ustalić powiatu właściwego ze względu na miejsce zamieszkania dziecka, właściwy do ponoszenia wydatków na to dziecko jest powiat miejsca jego ostatniego zameldowania na pobyt stały. Jeżeli nie można ustalić miejsca ostatniego zameldowania dziecka na pobyt stały, właściwy jest powiat miejsca siedziby sądu, który orzekł o umieszczeniu dziecka w rodzinie zastępczej lub całodobowej placówce opiekuńczo-wychowawczej. Z kolei art. 154 ust. 1 ustawy o pomocy społecznej stanowił, że przepisów art. 86 ust. 3 i 4 nie stosuje się do dzieci umieszczonych w rodzinach zastępczych przed dniem 1 stycznia 2004 r. Decyzje o odpłatności rodziców za pobyt tych dzieci w rodzinach zastępczych wydaje starosta powiatu właściwego ze względu na miejsce zamieszkania rodziny zastępczej. Zauważyć należy, że przepisy art. 86 ust. 3 i ust. 4 oraz art. 86a ustawy o pomocy społecznej zostały uchylone przez art. 218 pkt 16 ustawy z dnia 9 czerwca 2011 r. o wspieraniu rodziny i systemie pieczy zastępczej (Dz. U. Nr 149, poz. 887) z dniem 1 stycznia 2012 r. Natomiast przepis art. 154 ust. 1 ustawy o pomocy społecznej został uchylony z dniem 8 czerwca 2012 r. na mocy art. 4 pkt 5 ustawy z dnia 27 kwietnia 2012 r. o zmianie ustawy o wspieraniu rodziny i systemie pieczy zastępczej oraz niektórych innych ustaw (Dz. U. z 2012 r., poz. 579). Oznacza to, że w niniejszej sprawie przepisy te nie mogły być stosowane. W związku z powyższym wskazać należy, że stosownie do art. 238 ust. 1 ustawy o wspieraniu rodziny i systemie pieczy zastępczej, w przypadku gdy dziecko zostało umieszczone w pieczy zastępczej przed dniem wejścia w życie niniejszej ustawy przepisów art. 176 pkt 5 oraz art. 191 ust. 9-11 i 14 nie stosuje się. A contrario zatem – do sytuacji, w której dziecko zostało umieszczone w pieczy zastępczej przed dniem 1 stycznia 2012 r. zastosowanie w sprawie znajduje art. 191 ust. 5 w związku z art. 191 ust. 1 pkt 1 tej ustawy. Zgodnie z art. 191 ust. 5 cyt. ustawy, powiat, na terenie którego funkcjonują mogące przyjąć dziecko rodzina zastępcza, rodzinny dom dziecka lub placówka opiekuńczo-wychowawcza, zawiera z powiatem, o którym mowa w ust. 1-4, porozumienie w sprawie przyjęcia dziecka oraz warunków jego pobytu i wysokości wydatków, o których mowa w ust. 1 pkt 1 i 2. Z art. 191 ust. 1 pkt 1 cyt. ustawy wynika, że powiat właściwy ze względu na miejsce zamieszkania dziecka przed umieszczeniem go po raz pierwszy w pieczy zastępczej ponosi wydatki na opiekę i wychowanie dziecka umieszczonego w rodzinie zastępczej albo rodzinnym domu dziecka. Wskazać należy, że przy ustaleniu powiatu obowiązanego do ponoszenia wydatków na opiekę i wychowanie dziecka umieszczonego w rodzinie zastępczej istotny jest stan faktyczny, który miał miejsce przed umieszczeniem dziecka po raz pierwszy w pieczy zastępczej (por. art. 191 ust. 1 ustawy o wspieraniu rodziny i systemie pieczy zastępczej oraz wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 4 kwietnia 2013 r. sygn. akt I OSK 126/13). Z akt sprawy wynika, że S. M. została umieszczony po raz pierwszy w pieczy zastępczej na mocy postanowienia Sądu Rejonowego w Zabrzu z 22 maja 1997 r. sygn. akt III Nsm 339/96. Miejscem jej zamieszkania przed umieszczeniem w pierwszej formie pieczy zastępczej było miasto Wałbrzych. W związku z powyższym stwierdzić należy, że w niniejszej sprawie, na podstawie art. 191 ust. 5 w związku z art. 191 ust. 1 pkt 1 oraz art. 191 pkt 16 ustawy o wspieraniu rodziny i systemie pieczy zastępczej, organem właściwym w sprawie ponoszenia wydatków na opiekę i wychowanie S. M., umieszczonej w rodzinie zastępczej, jest Starosta Powiatu Wałbrzyskiego. Z tych względów Naczelny Sąd Administracyjny, na podstawie art. 4 i art. 15 § 1 pkt 4 i § 2 p.p.s.a., orzekł jak w postanowieniu