II SA/Lu 173/15

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Lublinie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia NSA Jerzy Dudek (sprawozdawca) Sędziowie Sędzia WSA Marta Laskowska-Pietrzak Sędzia NSA Grażyna Pawlos-Janusz Protokolant Starszy asystent sędziego Agnieszka Wąsikowska po rozpoznaniu w Wydziale II na rozprawie w dniu 22 października 2015 r. sprawy ze skargi L. S. na decyzję Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] r., nr [...] w przedmiocie nakazu rozbiórki obiektu budowlanego I. uchyla zaskarżoną decyzję oraz decyzję Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w B. z dnia [...] r., nr [...]; II. zasądza od Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego na rzecz skarżącego L. S. kwotę 500 (pięćset) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania. Decyzją z dnia [...] listopada 2014 r., znak: PINB. 7355-X/09/14, wydaną na podstawie art. 51 ust. 1 pkt 1 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. - Prawo budowlane (tekst jedn. Dz. U. z 2013 r. poz.1409 ze zm.) Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego w B. odmówił nakazania E. J. rozbiórki altany ogrodowej wraz z wędzarnią i grillem, zlokalizowanej na działce nr [...], położonej w miejscowości O.. W uzasadnieniu decyzji organ pierwszej instancji podniósł, że podczas kontroli przeprowadzonej w dniu [...] lipca 2014 r. ustalono, że na działce nr [...] położonej w miejscowości O. zlokalizowana jest altana ogrodowa o wymiarach [...] m. Altana położona jest w odległości [...] m od granicy z działką nr [...]. Przedmiotowa altana posiada konstrukcję drewnianą - sześć drewnianych słupów przytwierdzonych do betonowych stóp umieszczonych w gruncie. W dniu kontroli wykonana była ponadto drewniana konstrukcja dachowa, brak było natomiast pokrycia dachowego. Wewnątrz altany zlokalizowano murowany grill o wymiarach 1,2 m x 3,8 m posadowiony na płycie betonowej. Organ ustalił następnie, że zamiar budowy altany ogrodowej z grillem o konstrukcji drewnianej z ażurowymi ścianami i dwuspadowym dachem krytym blachodachówką E. J. zgłosiła w dniu [...] kwietnia 2014 r. Pismem z dnia [...] kwietnia 2014 r. Starosta Powiatowy w B. poinformował, że nie wnosi sprzeciwu do wykonania planowanych robót budowlanych. Organ pierwszej instancji wyjaśnił dalej, że w dniu [...] listopada 2014 r. przeprowadził kolejne oględziny działki nr [...], podczas których ustalił, że inwestor od czasu kontroli z dnia [...] lipca 2014 r. wykonał na altanie pokrycie dachowe z blachodachówki. Organ uznał, że przedmiotowa altana z grillem i wędzarnią jest obiektem małej architektury ogrodowej w rozumieniu art. 3 pkt 4 lit. b/ Prawa budowlanego, za czym – zdaniem organu – przemawiają rozmiary altany, a także jej funkcja. W ocenie organu, realizacja takiego obiektu nie wymagała dokonania zgłoszenia organowi administracji architektoniczno-budowlanej. Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego uznał, że skoro inwestor zgłosił zamiar realizacji altany z grillem i wędzarnią mimo braku takiego obowiązku, a organ administracji architektoniczno-budowlanej nie wniósł sprzeciwu od zgłoszenia, to nie ma podstaw do nakazania rozbiórki altany na podstawie art. art. 51 ust. 1 pkt 1 Prawa budowlanego. W odwołaniu od tej decyzji właściciel działki nr [...] L. S. podniósł, że obiekt na działce nr [...] nie jest altaną ogrodową, ale budynkiem i jest zlokalizowany zbyt blisko granicy jego działki, tj. w odległości [...] m od tej granicy. Jego zdaniem, ściana tego budynku usytuowana w odległości [...] m od granicy z jego działką nie powinna być wykonana z drewna, tym bardziej, że pod tą altaną są paleniska z otwartym ogniem, a na jego działce w bliskiej odległości od granicy z działką nr [...] znajduje się stodoła. Decyzją z dnia [...] stycznia 2015 r., znak: [...] Lubelski Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego w L. utrzymał w mocy decyzję pierwszoinstancyjną. W uzasadnieniu decyzji organ odwoławczy podzielił ustalenia faktyczne organu pierwszej instancji. Wbrew stanowisku Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w B. uznał jednak, że altana będąca przedmiotem niniejszego postępowania nie jest obiektem małej architektury, ale budowlą. Zdaniem organu odwoławczego, powyższe uchybienie nie wpłynęło jednak na ocenę legalności decyzji tego organu, gdyż altana nie jest budynkiem w rozumieniu art. 3 pkt 2 Prawa budowlanego, stąd nie mają do niej zastosowania przepisy § 12 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 12 kwietnia 2002 r. w sprawie warunków technicznych jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie (Dz. U. z 2002 r. Nr 75 poz. 690 ze zm.) dotyczące odległości od granicy z działką sąsiednią. Podsumowując, organ odwoławczy stanął na stanowisku, że skoro przedmiotowa altana została zrealizowana na podstawie skutecznie dokonanego zgłoszenia i stanowi ona budowlę, do której nie mają zastosowania przepisy dotyczące odległości od granicy z sąsiednią działką, to zasadna jest odmowa nakazania rozbiórki tej altany. Skargę na tę decyzję wniósł L. S., żądając jej uchylenia w całości i przekazania sprawy do ponownego rozpoznania organom administracji. W ocenie skarżącego, Lubelski Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego w L. oraz Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego w B. błędnie przyjęli, że sporny obiekt stanowi budowlę, którą określono jako altanę, a wbudowane urządzenia jako architekturę ogrodową. Skarżący podniósł, że altana to budynek rekreacyjno – wypoczynkowy, tymczasem w spornym obiekcie znajduje się wędzarnia, która tej funkcji nie pełni. Wskazał, że jego działka nr [...] znajduje się w obszarze oddziaływania tego obiektu, gdyż stwarza on zagrożenie pożarowe dla znajdującej się na tej działce zabudowy. Skarżący podkreślił, że przy sytuowaniu tego obiektu nie zachowano odległości od granicy z jego działką oraz od istniejącej na tej działce zabudowy. W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie, podtrzymując argumentację zawartą w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Skarga jest zasadna. Zaskarżona decyzja oraz utrzymana nią w mocy decyzja organu pierwszej instancji naruszają prawo w stopniu uzasadniającym ich uchylenie. Przedmiotem niniejszego postępowania jest ocena zgodności z prawem robót budowlanych polegających na wzniesieniu przez E. J. na działce nr [...] w miejscowości O. altany ogrodowej o wymiarach [...] m o konstrukcji drewnianej (sześć drewnianych słupów przytwierdzonych do betonowych stóp umieszczonych w gruncie) ze ścianami ażurowymi zabezpieczonymi środkami ognioodpornymi i dwuspadowym dachem pokrytym blachodachówką oraz z murowaną wędzarnią o wymiarach 1,2 m x 3,8 m posadowioną na płycie betonowej. Altana położona jest w odległości [...] m od granicy z działką nr [...], należącą do skarżącego L. S.. Bezsporne jest, że przedmiotowa altana została wykonana na podstawie zgłoszenia z dnia [...] kwietnia 2014 r., od którego Starosta B. nie wniósł sprzeciwu (k. 8 akt adm.). Kontrola legalności wzniesienia altany ogrodowej wymaga w pierwszej kolejności ustalenia, do jakiej kategorii obiektów budowlanych należy taka altana. W myśl bowiem art. 3 pkt 1 Prawa budowlanego, obiekt budowlany to budynek, budowla bądź obiekt małej architektury, wraz z instalacjami zapewniającymi możliwość użytkowania obiektu zgodnie z jego przeznaczeniem, wzniesiony z użyciem wyrobów budowlanych. Wyjaśnienie tej kwestii jest istotne z punktu widzenia zasad reglamentacji budowlanej, które są zróżnicowane w zależności od kategorii obiektu budowlanego. Przedmiotowy obiekt to altana ogrodowa. Wbrew stanowisku organu pierwszej instancji, nie jest ona obiektem małej architektury w rozumieniu art. 3 pkt 4 Prawa budowlanego, który stanowi, że pod tym pojęciem należy rozumieć niewielkie obiekty, a w szczególności: a) kultu religijnego, jak: kapliczki, krzyże przydrożne, figury, b) posągi, wodotryski i inne obiekty architektury ogrodowej, c) użytkowe służące rekreacji codziennej i utrzymaniu porządku, jak: piaskownice, huśtawki, drabinki, śmietniki. Altana jako obiekt budowlany została wymieniona w art. 29 ust.1 pkt 2 i 4 Prawa budowlanego. W pierwszym z powołanych przepisów altana widnieje wśród takich obiektów, jak wolno stojący parterowy budynek gospodarczy, wiata lub ogród zimowy. Brak w przepisach Prawa budowlanego wiążącej definicji legalnej "altany" powoduje, że należy znaczenia tego pojęcia szukać w języku powszechnie używanym. W Uniwersalnym słowniku języka polskiego pod red. S. Dubiesza, (PWN, Warszawa 2006), altana to "niewielka budowla ogrodowa, zwykle drewniana o ażurowych ścianach, służąca do wypoczynku i ochrony przed słońcem i deszczem". Przytoczona wyżej definicja ustawowa obiektu małej architektury w żaden sposób nie nawiązuje do obiektu budowlanego, jakim jest altana, biorąc pod uwagę jej funkcje użytkowe jako miejsca spotkań i odpoczynku o konstrukcji chroniącej przed deszczem i słońcem. W art. 29 ust. 1 pkt 2 Prawa budowlanego altana została zakwalifikowana - w zależności od powierzchni zabudowy - jako obiekt wymagający pozwolenia na budowę (o powierzchni zabudowy od 35 m˛) albo jako obiekt wymagający zgłoszenia zamiaru budowy organowi architektoniczno-budowlanemu (o powierzchni zabudowy do 35 m˛), co wyklucza możliwość potraktowania nawet niewielkich altan jako obiektów małej architektury ogrodowej w rozumieniu art. 3 pkt 4 Prawa budowlanego, które nie wymagają ani pozwolenia na budowę, ani zgłoszenia (tak również wyrok NSA z dnia 6 października 2010 r., II OSK 1502/09, CBOSA). W konsekwencji altana ogrodowa nie może być zakwalifikowana do kategorii obiektów małej architektury niezależnie od jej rozmiarów. Nie sposób również podzielić stanowiska skarżącego, że przedmiotowa altana jest budynkiem w rozumieniu art. 3 pkt 2 Prawa budowlanego. Budynek, według tego przepisu, to obiekt budowlany, który jest trwale związany z gruntem, wydzielony z przestrzeni za pomocą przegród budowlanych, posiadający fundamenty i dach. Brak któregokolwiek z tych elementów powoduje, że obiektu budowlanego nie można uznać za budynek. Altana ogrodowa na działce nr [...] nie posiada fundamentów. Ponadto jej trzy ściany są ażurowe, przez co nie sposób uznać, że obiekt ten został wydzielony z przestrzeni za pomocą przegród budowlanych. Stąd w świetle przepisów Prawa budowlanego nie jest budynkiem. Z powyższego wynika, że prawidłowe jest stanowisko organu drugiej instancji, który uznał, że altana ogrodowa stanowi budowlę, a zatem obiekt budowlany nie będący budynkiem ani obiektem małej architektury (art. 3 pkt 3 Prawa budowlanego). Zrealizowanie tej budowli, z uwagi na jej powierzchnię, wymagało dokonania zgłoszenia organowi administracji architektoniczno-budowlanej (art. 29 ust. 1 pkt 2 w związku z art. 30 pkt 1 Prawa budowlanego). Nie ulega jednak wątpliwości, że sam fakt dokonania skutecznego zgłoszenia zamiaru realizacji altany ogrodowej, jak to miało miejsce w niniejszej sprawie, nie wyłącza kompetencji organów nadzoru budowlanego do zbadania zgodności tej inwestycji z przepisami prawa. Wynika to z wykładni art. 50 i art. 51 Prawa budowlanego, które dotyczą przypadków naruszenia Prawa budowlanego innych niż określone w art. 48 ust. 1 lub w art. 49b ust. 1 tej ustawy, tj. innych niż rozpoczęcie i prowadzenie robót budowlanych bez wymaganego prawem pozwolenia na budowę bądź zgłoszenia. Organ stosuje sankcje przewidziane w art. 50 ust. 1 oraz art. 51 ust. 1 Prawa budowlanego m. in. w razie stwierdzenia, że roboty budowlane wykonano wprawdzie na podstawie pozwolenia na budowę bądź zgłoszenia, ale z naruszeniem przepisów prawa. W niniejszej sprawie skarżący zarzucił inwestorce naruszenie przepisów Prawa budowlanego polegające na usytuowaniu altany w zbyt bliskiej odległości od granicy z należącą do niego działką nr [...]. Zarzutu tego nie podzielił organ odwoławczy, stając na stanowisku, że skoro przedmiotowa altana jest budowlą, to nie ma przepisów, które regulowałyby jej odległość od granicy z działką sąsiednią. Wykluczył przede wszystkim możliwość zastosowania w tym zakresie § 12 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 12 kwietnia 2002 r. w sprawie warunków technicznych jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie, który – zdaniem organu – ma zastosowanie wyłącznie do obiektów będących budynkami. Tymczasem organowi umknęło, że w myśl § 2 ust. 1 powołanego rozporządzenia, jego przepisy stosuje się przy projektowaniu, budowie i przebudowie oraz przy zmianie sposobu użytkowania budynków oraz budowli nadziemnych i podziemnych spełniających funkcje użytkowe budynków, a także do związanych z nimi urządzeń budowlanych. Nie ulega wątpliwości, że altana ogrodowa z grillem i wędzarnią ze względu na rozwiązania konstrukcyjno-architektoniczne i funkcjonalne (schronienie przed deszczem i słońcem, możliwość przygotowania i spożywania posiłku), spełnia funkcje użytkowe budynku (por. wyrok NSA z dnia 18 listopada 2009 r., II OSK 1783/08, CBOSA; wyrok WSA w Szczecinie z dnia 22 lutego 2007 r., II SA/Sz 1021/06, ZNSA 2007, nr 4, s. 105), w konsekwencji czego ma do niej zastosowanie wymóg zgodności z przepisami techniczno-budowlanymi, w tym § 12 rozporządzenia w sprawie warunków technicznych jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie dotyczący odległości od granicy z działką sąsiednią. Innymi słowy, skoro altana ogrodowa będąca budowlą spełnia funkcje użytkowe budynku, to jej realizacja wymaga zachowania odległości od granicy z działką sąsiednią określonych w § 12 powołanego rozporządzenia. Uznanie, że legalność budowy altany ogrodowej z grillem i wędzarnią na działce nr [...] w miejscowości O. nie może być oceniana w świetle § 12 rozporządzenia w sprawie warunków technicznych jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie, a w konsekwencji co najmniej przedwczesna odmowa nakazania rozbiórki tej altany na podstawie art. 51 ust. 1 pkt 1 Prawa budowlanego stanowi naruszenie dyspozycji tych norm prawnych. W związku z powyższym należało uchylić zaskarżoną decyzję oraz utrzymaną nią w mocy decyzję organu pierwszej instancji w oparciu o treść art. 145 § 1 pkt 1 lit. a/ w związku z art. 135 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jedn. Dz. U. z 2012 r. poz. 270 ze zm.). Rozstrzygnięcie w przedmiocie kosztów postępowania zostało wydane na podstawie art. 200 tej ustawy. Ponownie rozpoznając sprawę, organ pierwszej instancji uwzględni powyższe uwagi i wnioski. Przede wszystkim dokona oceny zgodności usytuowania altany ogrodowej na działce nr [...] z przepisami powołanego wyżej rozporządzenia, zwłaszcza z zawartymi w § 12 normami regulującymi odległość tej budowli od granicy z działką sąsiednią. Mając na uwadze powyższe, sąd orzekł, jak w sentencji.