II SA/Po 636/15

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia NSA Jolanta Szaniecka Sędziowie Sędzia WSA Izabela Paluszyńska Sędzia WSA Edyta Podrazik (spr.) Protokolant Ref. stażysta Edyta Rurarz - Kwietniewska po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 23 października 2015 r. sprawy ze skargi W. M. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w P. z dnia [...] maja 2015r. Nr [...] w przedmiocie odmowy stwierdzenia nieważności decyzji I. uchyla zaskarżoną decyzję . II. zasądza od Samorządowego Kolegium Odwoławczego w P. na rzecz skarżącego kwotę 457 zł (czterysta pięćdziesiąt siedem złotych) tytułem zwrotu kosztów postępowania. Decyzją z dnia [...] grudnia 2014 r., nr [...], Samorządowe Kolegium Odwoławcze w P. na podstawie art. 1 ust. 1 i art. 2 ustawy z dnia 12 października 1994 r. o samorządowych kolegiach odwoławczych (Dz. U. z 2001 r. nr 79 poz. 856 z późn. zm.), art. 10, art. 107 § 1 i 2, art. 155, art. 156 § 1 pkt 2 i 7, art. 157 § 1 i 2, art. 158 § 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. – Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2013 r. poz. 267 z późn. zm., dalej: "k.p.a.") oraz art. 83 ust. 3 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami (Dz. U. z 2010 r. nr 102 poz. 651 z późn. zm., dalej: "u.g.n.") odmówiło stwierdzenia nieważności decyzji Burmistrza Gminy K. W. z dnia [...] listopada 2007 r., nr [...]. W uzasadnieniu organ administracji publicznej wyjaśnił, że w dniu [...] lipca 2013 r. wpłynął wniosek W. M. o stwierdzenie nieważności wymienionej decyzji z dnia [...] listopada 2007 r., zatwierdzającej projekt podziału nieruchomości, położonej w K., obręb K., arkusz [...], działka nr [...], zapisanej w księdze wieczystej nr [...] w Sądzie Rejonowym we W. Skarżący wskazał przy tym na przesłanki określone w art. 156 § 1 pkt 2 i 7 k.p.a. Analizując powołany przepis, Samorządowe Kolegium Odwoławcze w P. uznało, że żadna z wymienionych tam okoliczności nie wystąpiła w rozpatrywanej sprawie. Zgodnie bowiem z art. 93 u.g.n., podział nieruchomości nie jest dopuszczalny, jeżeli projektowane do wydzielenia działki gruntu nie mają dostępu do drogi publicznej. W niniejszym stanie faktycznym i prawnym wydzielona działka nr [...] posiada dostęp do drogi publicznej, co potwierdzają mapa na stronie internetowej www.geoportal.gop.pl oraz mapy stanowiące załącznik do decyzji z dnia [...] listopada 2007 r. Ostatnia z przesłanek wymienionych w art. 156 § 1 k.p.a. ma natomiast charakter otwarty i odsyła do przypadków nieważności decyzji administracyjnej wynikających z przepisów szczególnych. Wyeliminowanie wadliwego rozstrzygnięcia jest bowiem możliwe tylko wtedy, gdy określony przepis przewiduje nieważność danego rozstrzygnięcia z mocy prawa. Takiego przepisu szczególnego brak jednak w rozpatrywanej sprawie. Poza tym organ administracji publicznej wskazał, że linia rozgraniczenia nowopowstałych działek nie przebiega przez zabudowania. Stwierdzenie nieważności decyzji z dnia [...] listopada 2007 r. nie uzasadnia również sformułowanie, że działka nr [...] będzie stanowiła łączność gospodarczą z działką nr [...]. Pismem z dnia [...] grudnia 2014 r. W. M. złożył do Samorządowego Kolegium Odwoławczego w P. wniosek o ponowne rozpatrzenie sprawy. W uzasadnieniu skarżący wskazał, że organ administracji publicznej skoncentrował się na kwestii dostępu wydzielonej nieruchomości do drogi publicznej, pomijając zupełnie zagadnienie udziału w postępowaniu geodety, który podlegał wyłączeniu na mocy art. 84 § 2 k.p.a. w zw. z art. 24 k.p.a. Działał on bowiem w postępowaniu dotyczącym nieruchomości jego teściowej, a następnie także obdarowanej żony. Decyzją z dnia [...] maja 2015 r., nr [...], Samorządowe Kolegium Odwoławcze w P. na podstawie art. 1 ust. 1 i 2 powołanej ustawy o samorządowych kolegiach odwoławczych, art. 127 § 2 i art. 138 § 1 pkt 1 k.p.a. w zw. z art. 155, art. 156 § 1 pkt 2, art. 158 § 1 k.p.a. w zw. z art. 24 i art. 84 § 2 k.p.a. oraz art. 93 ust. 3 u.g.n. utrzymało w mocy decyzję własną z dnia [...] grudnia 2014 r. W uzasadnieniu organ administracji publicznej przedstawił dotychczasowy przebieg postępowania oraz przytoczył przepisy, które w jego ocenie powinny znaleźć zastosowanie w rozpatrywanej sprawie. Samorządowe Kolegium Odwoławcze w P. wyjaśniło zarazem, że w chwili wydawania decyzji podziałowej działka nr [...] w K. należała do U. M., co potwierdza skrócony odpis księgi wieczystej z dnia [...] lipca 1995 r. W dokumencie tym nie znajdują się żadne zapisy, które wskazywałyby na jakiekolwiek prawa skarżącego związane z nieruchomością. Treść wniosku o stwierdzenie nieważności pozwala jednocześnie przyjąć, że W. M. dysponował w kwestionowanym postępowaniu jedynie interesem faktycznym, a nie interesem prawnym. Krąg podmiotów posiadających przymiot tego postępowania został zatem wyznaczony poprawnie. Sam podział wymienionej działki nastąpił natomiast na wniosek jej właścicielki i dokonał się jeszcze przed jej śmiercią. W konsekwencji nie można więc przyjąć, że działka nr [...] została podzielona z rażącym naruszeniem prawa. Jednocześnie argument, że geodeta pracujący przy wspomnianym podziale miał wpływ na wydanie decyzji w kształcie naruszającym interesy skarżącego, nie mógł być uwzględniony, skoro w dacie wydania decyzji z dnia [...] listopada 2007 r. W. M. nie dysponował żadnym prawem podmiotowym do tego gruntu. Właścicielka działki nr [...] zgodnie ze swoją wolą podzieliła i w drodze testamentu zapisała zarówno swojej córce, jak i swojemu synowi nieruchomości. Pismem z dnia [...] czerwca 2015 r. W. M. zaskarżył powyższą decyzję z dnia [...] maja 2015 r. do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Poznaniu, zarzucając organowi II instancji naruszenie: (1) art. 28 k.p.a. poprzez uznanie, że skarżący nie ma interesu prawnego w niniejszym postępowaniu, (2) art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. w zw. z art. 157 § 2 k.p.a. poprzez niezbadanie wszystkich przesłanek dotyczących nieważności decyzji z dnia [...] listopada 2007 r., a w szczególności niezbadanie przesłanki rażącego naruszenia prawa przez oparcie decyzji na opinii geodety podlegającego wyłączeniu, (3) art. 156 § 1 pkt 2 w zw. z art. 84 § 2 k.p.a. w zw. z art. 24 k.p.a. poprzez uznanie, że decyzja z dnia [...] listopada 2007 r. nie została wydana z rażącym naruszeniem prawa, (4) art. 75 § 1 k.p.a. w zw. z art. 77, art. 78 i art. 80 k.p.a. poprzez nieprzeprowadzenie wszystkich wnioskowanych przez skarżącego dowodów. W uzasadnieniu skarżący wskazał, że nie zgadza się ze stanowiskiem organu administracji publicznej, w świetle którego nie przysługuje mu interes prawny w kontrolowanym postępowaniu. Ponadto W. M. zaznaczył, że jakakolwiek wola osoby zmarłej nie może sanować decyzji podjętej z rażącym naruszeniem prawa. Podkreślił, że brał udział w postępowaniu rozgraniczeniowym i podpisał protokół przyjęcia granic nieruchomości. Co więcej, skarżący stał się spadkobiercą U. M. i odziedziczył po niej przedmiotową działkę. Tym samym dysponuje on również interesem prawnym. Jednocześnie organ administracji publicznej nie przeprowadził wnikliwego postępowania dowodowego, odnosząc się jedynie pobieżnie do zarzutu oparcia decyzji z dnia [...] listopada 2007 r. na opinii geodety podlegającego wyłączeniu. W pozostałym zakresie skarżący powtórzył swoją wcześniejszą argumentację zawartą we wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy z dnia [...] grudnia 2014 r. W odpowiedzi na skargę Samorządowe Kolegium Odwoławcze w P. wniosło o jej oddalenie, podtrzymując swoje dotychczasowe stanowisko. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje Skarga okazała się zasadna. Zgodnie z art. 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. – Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. z 2014 r. poz. 1647), sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości poprzez kontrolę działalności administracji publicznej, przy czym kontrola ta sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. Jak wynika z kolei z art. 134 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2012 r. poz. 270 z późn. zm., dalej: "p.p.s.a."), sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy, nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi, ani powołaną podstawą prawną, z zastrzeżeniem art. 57a p.p.s.a. Podstawę rozstrzygnięcia w przedmiotowej sprawie stanowiły przepisy ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami (Dz. U. z 2004 r. nr 261 poz. 2603 z późn. zm., dalej: "u.g.n.") oraz przepisy ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. – Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2013 r. poz. 267 z późn. zm., dalej: "k.p.a."). Zgodnie z art. 96 ust. 1 u.g.n., podziału nieruchomości dokonuje się na podstawie decyzji wójta, burmistrza albo prezydenta miasta zatwierdzającej podział. Jak wynika z kolei z art. 97 ust. 1 u.g.n., podziału nieruchomości dokonuje się na wniosek i koszt osoby, która ma w tym interes prawny. Z materiału dowodowego zebranego w aktach rozpatrywanej sprawy wynika, że decyzją z dnia [...] listopada 2007 r., nr [...], Burmistrz Gminy K. na wniosek U. M. zatwierdził podział należącej do niej działki nr [...], obręb K., arkusz [...] (k. 1-4 t. I akt adm.). Na wspomnianej decyzji widnieje zarazem adnotacja, że wymienione rozstrzygnięcie stało się ostateczne z dniem [...] listopada 2007 r. Okoliczności te należy uznać za bezsporne, gdyż nie były one kwestionowane przez żadną ze stron postępowania. Jednocześnie w myśl art. 16 § 1 k.p.a. decyzje, od których nie służy odwołanie w administracyjnym toku instancji lub wniosek o ponowne rozpatrzenie sprawy, są ostateczne. Uchylenie lub zmiana takich decyzji, stwierdzenie ich nieważności oraz wznowienie postępowania może nastąpić tylko w przypadkach przewidzianych w kodeksie lub ustawach szczególnych. Tym samym ustawodawca wprowadza w powołanym przepisie zasadę trwałości decyzji ostatecznych, które mogą być wzruszone tylko w jednym z ściśle określonych tryb nadzwyczajnych. Jak wynika przy tym z materiału dowodowego zebranego w aktach niniejszej sprawy, W. M. wniósł o stwierdzenie nieważności powyższej decyzji z dnia [...] listopada 2007 r. W aktach administracyjnych brakuje jednak stosownego wniosku skarżącego, co w konsekwencji uniemożliwia merytoryczne odniesienie się w tym zakresie do zarzutów zgłoszonych we wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy z dnia [...] grudnia 2014 r. (k. 7 t. II akt adm.) oraz w skardze z dnia [...] czerwca 2015 r. (k. 3-5 akt sądowych). Niemniej okoliczność zainicjowania przez skarżącego postępowania nadzwyczajnego zmierzającego do wzruszenia decyzji z dnia [...] listopada 2011 r. należy uznać za bezsporną, gdyż nie była ona negowana przez żadną ze stron postępowania. Kluczowe wątpliwości, jakie wyłoniły się na tym tle, dotyczą pytania, czy skarżący dysponował interesem prawnym pozwalającym mu na skuteczne złożenie wniosku o stwierdzenie nieważności decyzji z dnia [...] listopada 2011 r. W zaskarżonej decyzji z dnia [...] maja 2015 r., nr [...], Samorządowe Kolegium Odwoławcze w P. argumentowało, że w chwili dokonywaniu podziału działki nr [...] W. M. nie dysponował żadnym prawem podmiotowym do tego gruntu, a zatem jego interes miał wyłącznie faktyczny charakter. Ze stanowiskiem tym nie zgodził się skarżący, który podnosił w skarze z dnia [...] czerwca 2015 r., że jest spadkobiercą U. M. Analizując z tej perspektywy przedstawioną kontrowersję, nie można przychylić się do stanowiska organu administracji publicznej. Normatywną podstawą wyznaczenia kręgu osób, które legitymują się przymiotem strony postępowania administracyjnego, jest art. 28 k.p.a. Zgodnie z tym przepisem, stroną jest każdy, czyjego interesu prawnego lub obowiązku dotyczy postępowanie albo kto żąda czynności ze względu na swój interes prawny lub obowiązek. W tym miejscu należy od razu wyjaśnić, że interes prawny oznacza istnienie więzi o charakterze materialnoprawnym między określoną normą prawną a danym podmiotem. Powiazanie to powinno być przy tym osobiste i rzeczywiste, a nie tylko hipotetyczne lub potencjalne. Trzeba przy tym zauważyć, że w świetle przytoczonego wyżej art. 97 ust. 1 u.g.n. stroną postępowania w sprawie podziału nieruchomości jest jedynie właściciel gruntu (zob. wyrok WSA w Gdańsku z dnia 28 listopada 2012 r., II SA/Gd 337/12, Centralna Baza Orzeczeń Sądów Administracyjnych, http://orzeczenia.nsa.gov.pl; wyrok WSA w Białymstoku z dnia 7 grudnia 2004 r., II SA/Bk 567/04, tamże). Jednocześnie należy zauważyć, że materiał dowodowy zgromadzony w aktach rozpatrywanej sprawy wskazuje, że skarżący może być spadkobiercą U. M. Taka konkluzja wynika z wymienionej wcześniej skargi z dnia [...] czerwca 2015 r. oraz decyzji z dnia [...] maja 2015 r. W tym ostatnim rozstrzygnięciu Samorządowe Kolegium Odwoławcze w P. stwierdziło, że własność wydzielonych działek została nabyta przez W. M. i jego siostrę w drodze dziedziczenia testamentowego. Niemniej w aktach sprawy ponownie brak jakiegokolwiek dokumentu pozwalającego ustalić osoby, które nabyły spadek po U. M. Okoliczność ta nie była jednak sporna między stronami kontrolowanego postępowania. Mając zatem na uwadze powyższy fakt, trzeba zaznaczyć, że w wyniku dziedziczenia spadkobierca wstępuje w sytuację prawną spadkodawcy. Ten typ następstwa prawnego ma bowiem charakter ogólny (uniwersalny). Nie można wobec tego przyjąć, że skarżący – będąc spadkobiercą U. M. – nie posiada interesu prawnego w zainicjowaniu postępowania o stwierdzenie nieważności decyzji z dnia [...] listopada 2007 r. W konsekwencji spadkobrania spadkobierca nabywa bowiem ogół praw i obowiązków po spadkodawcy. Tym samym stanowisko organów administracji prawnej, iż skarżący nie dysponuje interesem prawnym do zainicjowania postępowania o stwierdzenie nieważności decyzji podziałowej jest co najmniej przedczesne. Wada ta była zarazem istotna, gdyż w jej wyniku wydana została negatywna decyzja dla W. M. Jednocześnie Sąd pragnie w tym miejscu zwrócić uwagę na konieczność uzupełnienia przez organ administracji publicznej materiału dowodowego zebranego w aktach sprawy. Jak wskazano bowiem w powyższych wywodach, niektóre z dokumentów, mających doniosłe znaczenie dla rozpatrywanej sprawy, nie zostało załączonych do akt administracyjnych. Podsumowując, organ administracji publicznej wadliwie uznał, że skarżącemu nie przysługuje interes prawny w kontrolowanym postępowaniu zmierzającym do weryfikacji w trybie nadzwyczajnym decyzji z dnia 5 listopada 2011 r. W tej sytuacji Sąd na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a. uchylił zaskarżoną decyzję z dnia [...] maja 2015 r. z uwagi na naruszenie przepisów postępowania, tj. art. 28 k.p.a., co mogło mieć istotny wpływ na wynik postępowania. Rozpatrując ponownie sprawę, organ administracji publicznej powinien zbadać czy skarżący jest spadkobiercą U. M., a następnie stosownie do poczynionych ustaleń załatwić jego wniosek o ponowne rozpoznanie sprawy. Sąd orzekł o kosztach postępowania na podstawie art. 200 i art. 205 § 2 p.p.s.a. w zw. z § 18 ust. 1 pkt 1 lit. c rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z dnia 28 września 2002 r. w sprawie opłat za czynności adwokackie oraz ponoszenia przez Skarb Państwa kosztów nieopłaconej pomocy prawnej udzielonej z urzędu (Dz. U. z 2013 r. poz. 461 z późn. zm.).