I OSK 402/14

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: Sędzia NSA Ewa Dzbeńska (spr.) Sędziowie: Sędzia NSA Izabella Kulig - Maciszewska Sędzia del. WSA Przemysław Szustakiewicz Protokolant starszy asystent sędziego Maciej Kozłowski po rozpoznaniu w dniu 29 października 2015 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej Wojewody Wielkopolskiego od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Poznaniu z dnia 23 października 2013 r. sygn. akt II SA/Po 735/13 w sprawie ze skargi D. B. na decyzję Wojewody Wielkopolskiego z dnia [...] kwietnia 2013 r. nr [...] w przedmiocie umorzenia postępowania i odmowy zwrotu nieruchomości 1) uchyla zaskarżony wyrok i oddala skargę; 2) odstępuje od zasądzenia kosztów postępowania sądowego od D. B. na rzecz Wojewody Wielkopolskiego. I OSK 402/14 UZASADNIENIE Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu wyrokiem z dnia 23 października 2013 r., sygn. akt II SA/Po 735/13, po rozpoznaniu skargi D. B., uchylił decyzję Wojewody Wielkopolskiego z dnia [...] kwietnia 2013 r. nr [...] w przedmiocie umorzenia postępowania i odmowy zwrotu nieruchomości. Wyrok ten zapadł w następujących okolicznościach faktycznych i prawnych: Decyzją z dnia [...] maja 2011 r., nr [...] Starosta Poznański odmówił D. B. zwrotu nieruchomości położonych w Poznaniu, przy al. [...], oznaczonych w ewidencji gruntów jako: (1) działka nr [...], arkusz mapy [...], obręb [...], zapisanej w księdze wieczystej KW nr [...], prowadzonej przez Sąd Rejonowy Poznań – Stare Miasto w Poznaniu, jako własność G. Sp. z o.o., (2) działka nr [...], arkusz mapy [...], obręb [...], zapisanej w księdze wieczystej KW nr [...], prowadzonej przez Sąd Rejonowy Poznań – Stare Miasto w Poznaniu, jako własność Miasta Poznania. W uzasadnieniu organ wyjaśnił, że decyzją Wydziału Gospodarki Przestrzennej i Ochrony Środowiska Urzędu Miejskiego w Poznaniu z dnia [...] grudnia 1977 r., nr [...] orzeczono w trybie ustawy z dnia 12 marca 1958 r. o zasadach i trybie wywłaszczania nieruchomości (Dz. U. z 1974 r. Nr 10, poz. 64) o wywłaszczeniu na rzecz Skarbu Państwa nieruchomości położonej w Poznaniu przy al. [...], stanowiącej działkę nr [...], zapisaną w księdze wieczystej KW nr [...] jako własność S. K. i H. B. Tereny wywłaszczone miały być przeznaczone pod przebudowę al. [...], a inwestycję tę zatwierdzono decyzją Biura Planowania Przestrzennego Wojewódzkiego Zarządu Rozbudowy Miast i Osiedli Wiejskich w Poznaniu z dnia [...] lipca 1977 r. Działka nr [...] znalazła się w liniach rozgraniczających poszerzonej ul. [...], oznaczonej symbolem O13KNI, tj. ulicy ruchu normalnego, I klasy – trasy komunikacji międzydzielnicowej wraz z linią tramwajową, wiążącej część północna miasta z południową oraz łączącej te dzielnice ze śródmieściem i centrum. Następnie decyzją z dnia [...] listopada 1979 r. Zarząd Gospodarki Terenami w Poznaniu ustalił odszkodowanie za wywłaszczoną działkę na kwotę 56.693 zł, przy czym kwotę 25.954 zł otrzymała H. B., zaś kwotę 25.954 zł przekazano do depozytu sądowego na rzecz nieżyjącego S. K. Decyzją Zarządu Gospodarki Terenami w Poznaniu z dnia [...] czerwca 1980 r., nr [...], orzeczono o nieodpłatnym przekazaniu nieruchomości w użytkowanie na czas nieokreślony na rzecz Zarządu Dróg Miejskich i Mostów w Poznaniu. Organ wskazał, że obecne działki nr [...] i [...] odpowiadają dawnej parceli nr [...], zapisanej w księdze wieczystej KW nr [...] jako własność S. K. i S. Z., z pewną różnicą w wyliczeniu powierzchni gruntu względem działki nr [...]. Podział tej ostatniej działki został zatwierdzony decyzją Zarządu Geodezji i Katastru Miejskiego GEOPOZ z dnia [...] sierpnia 2004 r., nr [...]. Starosta Poznański wykazał następnie, że skarżąca jest spadkobiercą poprzednich właścicieli działek nr [...] i [...]. W toku postępowania ustalono, że własność działki nr [...] została przeniesiona aktem notarialnym z dnia 10 listopada 2006 r., rep. nr A [...] na rzecz W. Sp. z o.o. w P., a następnie na G. Sp. z o.o. w P. na mocy umowy z dnia 5 września 2007 r. G. sp. z o.o. jest wpisana jako aktualny właściciel tego gruntu w księdze wieczystej KW nr [...]. Do przeniesienia własności doszło jednak już w trakcie prowadzenia postępowania w przedmiocie zwrotu wywłaszczonej nieruchomości, co narusza z kolei art. 136 ustawy o gospodarce nieruchomościami, która co do zasady zakazuje użycia wywłaszczonej nieruchomości na cel inny niż określony w decyzji wywłaszczeniowej. Organ zaznaczył przy tym, że przeniesienie własności wywłaszczonej nieruchomości nie zamyka drogi do prowadzenia postępowania w zakresie jej zwrotu. Niemniej, mimo wielokrotnego wzywania skarżącej do wszczęcia przed sądem powszechnym postępowania o zbadanie legalności wspomnianych umów przenoszących własność gruntu, D. B. nie zainicjowała takiego postępowania. Tym samym, mimo zaistnienia przesłanki zbędności nieruchomości – działki nr [...] – na cel oznaczony w decyzji wywłaszczeniowej, należało wydać decyzję odmowną. Odnosząc się natomiast do kwestii zwrotu działki nr [...], organ zauważył, że nieruchomość ta stanowi drogę publiczną w rozumieniu ustawy z dnia 21 marca 1985 r. o drogach publicznych. Ponadto, z protokołu z dnia 22 czerwca 1978 r. wynika, że na wymienionej działce wykonano chodnik o pow. 820m2 i jezdnię o pow. 2.358m2. Podczas oględzin w dniu 23 sierpnia 2007 r. stwierdzono natomiast, że działka nr [...] w przeważającej części zajęta jest pod chodnik utwardzony z płyt "Poz-Bruk", natomiast w pozostałej części o pow. ok. 2m2, zajęta jest pod ulice utwardzoną kamieniem polnym, szlifowanym. Na działce znajduje ponadto latarnia oświetleniowa, słup podtrzymujący przewody trakcji tramwajowej i kosz na śmieci. Zgodnie z kolei z opinią ENEA Operator z dnia 5 marca 2008 r. na obszarze działki nr [...] znajdują 2 linie kablowe SN 15 kV relacji od stacji MST-1490 ul. [...] parking do stacji MST-562 [...], linia kablowa nn 0,4 kV relacji od stacji MS-1490 ul. [...] do szafki kablowej SK nr 1444 ul. [...], linia kablowa nn 0,4 kV relacji od stacji MST-1490 ul. [...] do szafki kablowej SK nr 886 ul. [...], a także linia oświetlenia drogowego, ułożone w wyniku przeprowadzonej w 2000 r. przebudowy. Tym samym w odniesieniu do działki nr [...] nie zostały spełnione przesłanki jej zbędności ze względu na cel oznaczony w decyzji wywłaszczeniowej. Nieruchomość ta stanowi aktualnie części drogi publicznej, a zatem jej właścicielem może być tylko jeden z podmiotów prawa publicznego, wymienionych w art. 2a ustawy o drogach publicznych, do których nie zalicza się skarżąca. Pismem z dnia 14 czerwca 2011 r. D. B. odwołała się od powyższej decyzji Starosty Poznańskiego, zarzucając jej naruszenie art. 137 ust. 1 pkt 1 ustawy o gospodarce nieruchomościami i art. 7 i art. 77 k.p.a. Decyzją z dnia [...] kwietnia 2013 r., nr [...], Wojewoda Wielkopolski uchylił decyzję organu I instancji w części odmawiającej zwrotu nieruchomości oznaczonej w ewidencji gruntów jako działka nr [...] i w tym zakresie umorzył postępowanie, natomiast w pozostałym zakresie – utrzymał zaskarżoną decyzję w mocy. W uzasadnieniu organ odwoławczy podkreślił, że zwrotowi podlegają wyłącznie te nieruchomości, które w dacie orzekania pozostają własnością Skarbu Państwa bądź jednostki samorządu terytorialnego. Ponadto w przypadku gdy nieruchomość, o której zwrot wystąpiono, stanowi część pasa drogowego drogi publicznej, którego właścicielem może być jedynie jeden z podmiotów wymienionych w art. 2a ustawy o drogach publicznych, orzekanie o zwrocie jest niedopuszczalne. W kontekście rozpatrywanej sprawy, zdaniem organu II instancji, zaistniały obie negatywne przesłanki. Działka nr [...] została bowiem zbyta przez Miasto Poznań w toku postępowania zwrotowego, a zatem orzekanie o jej zwrocie na rzecz spadkobierczyni poprzednich właścicieli byłoby możliwe jedynie w razie uprzedniego stwierdzenia nieważności umów, na podstawie których doszło do wspomnianego przeniesienia własności. Ze stosownym powództwem do sądu powszechnego wystąpić może jedynie skarżąca, tylko bowiem ona może skutecznie wylegitymować się interesem prawnym do dochodzenia swoich praw. D. B., pomimo kilkakrotnych wezwań ze strony organów obu instancji, z takim powództwem nie wystąpiła. W konsekwencji Wojewoda Wielkopolski, mając na uwadze okoliczność utraty prawa własności działki nr [...] przez Miasto Poznań, nie badał przesłanki zbędności nieruchomości na cel wywłaszczenia. Dlatego też postępowanie w tym zakresie należało umorzyć jako bezprzedmiotowe. Odnosząc się natomiast do kwestii zwrotu działki nr [...], organ II instancji zauważył, że znajduje się ona aktualnie w liniach rozgraniczających pasa drogowego al. [...], a zatem stanowi drogę publiczną w rozumieniu przepisów powołanej ustawy o drogach publicznych. Właścicielami takiego rodzaju gruntów mogą być tylko podmioty publicznoprawne – Skarb Państwa lub jednostka samorządu terytorialnego. Nieruchomości te nie mogą być przy tym obciążone prawami osób trzecich i nie podlegają zasiedzeniu. Tym samym zwrot działki nr [...] był niemożliwy. D. B. wniosła skargę na powyższą decyzję, zarzucając naruszenie: 1) art. 6, art. 7, art. 12, art. 77, art. 97 § 1 pkt 4 k.p.a.; 2) art. 136 ust. 3 w zw. z art. 137 powołanej ustawy o gospodarce nieruchomości oraz innych przepisów działu III rozdziału 6 tejże ustawy; 3) art. 58 k.c.; 4) Konstytucji RP. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu uchylając zaskarżoną decyzję wskazał, że działka nr [...] została zbyta przez dotychczasowego właściciela, tj. Miasto Poznań po złożeniu przez skarżącą wniosku o zwrot nieruchomości. Zarządzeniem z dnia 9 listopada 2006 r. Prezydent Miasta Poznania wniósł do W. Sp. z o.o. wkład niepieniężny w postaci działki nr [...], a następnie aktem notarialnym z dnia 10 listopada 2006 r., rep. A nr [...], Prezydent Miasta Poznania przeniósł własność działki na rzecz W. Sp. z o.o. w P. Organ I instancji ustalił przy tym, że następnie W. Sp. z o.o. przeniosło własność działki na G. Sp. z o.o. w P. Zdaniem Sądu I instancji organy w tej sytuacji nie mogą nakazać osobie trzeciej zwrotu nieruchomości, lecz obecnie nie znajduje się w dyspozycji podmiotów publicznoprawnych – Skarbu Państwa lub jednostek samorządu terytorialnego. Jednakże nie zwalniało to organów od obowiązku przeprowadzenia pełnego postępowania w zakresie zwrotu wywłaszczonej nieruchomości, w tym również analizy spełnienia przesłanki zbędności takiej nieruchomości na cel określony w decyzji wywłaszczeniowej. Fakt wyzbycia się własności wywłaszczonej nieruchomości przez Skarb Państwa lub jednostkę samorządu terytorialnego nie stanowi bowiem automatycznie definitywnej podstawy do nieprowadzenia postępowania w przedmiocie zwrotu takiej nieruchomości. Powołując się na art. 136 ust. 1, 2 i 5 u.g.n. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu wskazał, że zbycie wywłaszczonej nieruchomości niezgodnie z celem wywłaszczenia jest co do zasady zakazane, chyba że poprzedni właściciel lub jego spadkobierca nie sprzeciwi się temu i nie wystąpi z żądaniem zwrotu wywłaszczonej nieruchomości. Nie ulega przy tym wątpliwości, że taka aprobata powinna być uzyskana przed użyciem nieruchomości na inny cel niż wskazany w decyzji wywłaszczeniowej. Opisane umowy przenoszące własność działki nr [...] naruszały przepisy ustawy o gospodarce nieruchomościami przez zbycie wywłaszczonej nieruchomości nie tylko przez brak zawiadomienia, lecz wręcz wbrew woli skarżącej, która w chwili przeniesienia własności działki nr [...] domagała się już jej zwrotu w stosownym postępowaniu administracyjnym. Nie oznacza to jednak, że własność działki nr [...] nie przeszła w ogóle na nabywcę. W wyniku dokonanych transakcji Miasto Poznań skutecznie utraciło bowiem status właściciela omawianego gruntu, co znajduje potwierdzenie we wpisie w księdze wieczystej KW nr [...], wedle którego aktualnym właścicielem tego gruntu jest G. Sp. z o.o. w P. Niemniej, wyzbycie się wywłaszczonej nieruchomości w sposób niezgodny z prawem nie powinno pociągać za sobą automatycznie negatywnych skutków dla poprzedniego właściciela lub jego spadkobiercy. Tym bardziej, że umowa cywilnoprawna nie korzysta z domniemania ważności, a zatem może być podważona przez uprawniony podmiot. W szczególności poprzedni właściciel lub jego spadkobierca mogą wystąpić do sądu powszechnego o unieważnienie umów przeniesienia własności działki nr [...], co w konsekwencji może doprowadzić do powrotu własności tego gruntu do podmiotu publicznoprawnego. Wyjście wywłaszczonej nieruchomości spod władania Skarbu Państwa lub jednostki samorządu terytorialnego nie stanowi samo w sobie dostatecznej przeszkody do prowadzenia postępowania w przedmiocie zwrotu tej nieruchomości. Sąd I instancji stwierdził również, że kwestia unieważnienia umów przenoszących własność wywłaszczonych nieruchomości w sposób niezgodny z prawem stanowi zagadnienie wstępne w rozumieniu art. 97 § 1 pkt 4 k.p.a., co z kolei powinno uzasadniać zawieszenie postępowania w kwestii zwrotu nieruchomości i wezwanie wnioskodawcy do wniesienia stosownego powództwa do sądu powszechnego. Jednakże to podmiot zainteresowany odzyskaniem wywłaszczonej nieruchomości obowiązany jest podjąć działania zmierzające do podważenia umów przenoszących własność gruntów, których był poprzednio właścicielem. Zadanie to nie należy natomiast do organów administracji publicznej. W celu unieważnienia umowy konieczne jest bowiem, zgodnie bowiem z art. 189 k.p.c., wykazanie interesu prawnego, którym legitymuje się tylko poprzedni właściciel wywłaszczonej nieruchomości lub jego spadkobierca, a nie organy administracji publicznej. W rozpoznawanej sprawie organy administracji publicznej nie zawiesiły ostatecznie postępowania na podstawie art. 97 § 1 pkt 4 k.p.a., lecz w toku postępowania D. B. była wielokrotnie wzywania w trybie art. 100 § 1 k.p.a. do złożenia stosownego powództwa, zarówno przez organ I instancji (pisma z dnia 29 lipca 2009 r., 19 października 2009 r., 20 kwietnia 2010 r., 20 września 2010 r., 7 października 2010 r., 22 listopada 2010 r.), jak i przez organ II instancji (pismo z dnia 22 marca 2012 r.). W konsekwencji skarżąca dysponowała łącznie okresem ok. 2 lat na złożenie omawianego powództwa, które ostatecznie nie wpłynęło do sądu powszechnego w trakcie rozpatrywania sprawy w administracyjnym toku instancji. Tym samym organy administracji publicznej mogły założyć, że uzyskanie wspomnianego prejudykatu jest de facto niemożliwe. Odnosząc się natomiast do kwestii zwrotu działki nr [...], Sąd I instancji zgodził się, że orzeczenie zwrotu działki nr [...] było niemożliwe. Z pisma ENEA Operator w Poznaniu z dnia 5 marca 2008 r. wynika, że na terenie działki nr [...] znajduje się szereg linii kablowych oraz linia oświetlenia drogowego. Poza tym na wykonanie planowanej inwestycji wskazuje także pismo Zarządu Dróg Miejskich w Poznaniu z dni 6 lutego 2008 r., z dnia 26 sierpnia 2007 r., z dnia 9 września 2009 r. Z protokołu oględzin z dnia 23 sierpnia 2007 r. wynika ponadto, że na terenie tej działki została urządzona ulica; znajdują się tam także latarnia oświetleniowa i słupy podtrzymujące trakcję tramwajową. Poza tym działka nr [...] znajduje się aktualnie w liniach rozgraniczających drogę publiczną – ul. [...], na co wskazują pisma i załączone do nich mapy Zarządu Dróg Miejskich. W konsekwencji w odniesieniu do tej nieruchomości nie spełniła się przesłanka zbędności na cel określony w decyzji wywłaszczeniowej, co w efekcie wykluczało jej zwrot. Ponadto, zgodnie z art. 2a ustawy z dnia 21 marca 1985 r. o drogach publicznych, drogi krajowe stanowią własność Skarbu Państwa, a drogi wojewódzki, powiatowe i gminne stanowią własność właściwego samorządu województwa, powiatu lub gminy. Skargę kasacyjną od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Poznaniu wniósł Wojewoda Wielkopolski, zarzucając naruszenie: 1) art. 136 ust. 3 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami (Dz. U. z 2010 r. Nr 102, poz. 651 ze zm.), dalej powoływanej jako "u.g.n." w zw. z art. 137 u.g.n. poprzez jego błędną wykładnię prowadzącą do przyjęcia, że organy administracji publicznej posiadały kompetencje do merytorycznego rozpoznania wniosku o zwrot wywłaszczonej nieruchomości w sytuacji, gdy właściwa jednostka samorządu terytorialnego utraciła władanie nad ową nieruchomością, a nadto iż postępowanie to powinno zostać zawieszone do czasu rozpoznania zagadnienia wstępnego, gdy tymczasem w całym okresie prowadzenia postępowania brak było stosownego prejudykatu w rozumieniu art. 97 § 1 pkt 4 k.p.a.; 2) art. 145 § 1 pkt 1 lit. a i c P.p.s.a. w zw. z art. 135 P.p.s.a. w zw. z art. 3 § 1 P.p.s.a. poprzez: - ich niewłaściwe zastosowanie w prawie, skutkiem którego uchylona została decyzja odpowiadająca prawu, co jest tożsame z przekroczeniem granic kontroli legalności orzeczeń administracji publicznej i miało istotny wpływ na wynik sprawy; - ich niewłaściwe i nieadekwatne zastosowanie, w drodze którego sąd uchylił decyzję w całości, jednoznacznie wskazując w uzasadnieniu wyroku, iż w jego ocenie decyzja była wadliwa tylko w części, zaś w pozostałej części należało przychylić się do stanowiska organu, a mimo to orzeczono o uchyleniu decyzji w całości, a zatem również w części co do której stwierdzono zgodność z obowiązującymi przepisami, co miało istotny wpływ na wynik sprawy. W oparciu o powyższe zarzuty skarżący kasacyjnie wniósł o uchylenie zaskarżonego orzeczenia i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Poznaniu oraz zasądzenie kosztów postępowania kasacyjnego według norm przepisanych. W odpowiedzi na skargę kasacyjną D. B. wniosła o jej oddalenie oraz zasądzenie kosztów postępowania kasacyjnego według norm przepisanych, podzielając argumentację zawartą w uzasadnieniu zaskarżonego orzeczenia. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje: skarga kasacyjna zasługuje na uwzględnienie. Stosownie do treści art. 183 § 1 ustawy z 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2012 r. poz. 270 ze zm.), dalej powoływanej jako "P.p.s.a.", Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej z urzędu biorąc pod uwagę jedynie nieważność postępowania. Wobec tego, że w rozpoznawanej sprawie nie zachodzi żadna z okoliczności powodujących nieważność postępowania, o jakich mowa w art. 183 § 2 P.p.s.a., Naczelny Sąd Administracyjny dokonał kontroli zaskarżonego wyroku w zakresie wyznaczonym podstawami skargi kasacyjnej. Zarzut naruszenia art. 136 ust.3 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997r. o gospodarce nieruchomościami ( Dz.U. z 2010r.Nr 102 poz. 651 zwanej dalej u.g.n.) jest w pełni uzasadniony. Roszczenie o zwrot wywłaszczonej nieruchomości, gdy zachodzą przesłanki wymienione w art. 136 ust.3 u.g.n., przysługuje wyłącznie przeciwko Skarbowi Państwa albo jednostce samorządu terytorialnego. Tym samym brak tytułu prawnego po stronie zobowiązanego podmiotu publicznoprawnego oznacza brak podstaw do orzeczenia o zwrocie, ponieważ decyzja taka byłaby niewykonalna " nemo plus iuris in alium transfere potest quam ipsa habet". Oznacza to, że roszczenie poprzedniego właściciela o zwrot nieruchomości wywłaszczonej w przypadku jej wczesniejszego zbycia przez wywłaszczyciela nie może być zrealizowane w naturze, ale nie oznacza to pozbawienie w ogóle jakichkolwiek praw wywłaszczonego. Oznacza to tyle, że roszczenie to nie może być zrealizowane w drodze restytucji własności na podstawie aktu administarcyjnego. Jednakże, jak wskazał Sąd Najwyższy w wyroku z dnia 11 sierpnia 2011 r. (I CSK 573/2010 LexPolonica nr 3873652) - “Jeżeli na skutek utraty przez Gminę tytułu do wywłaszczonej nieruchomości orzekanie o zwrocie tej nieruchomości w postępowaniu administracyjnym stało się bezprzedmiotowe, to do ustalania istnienia podstaw tego zwrotu w momencie dokonywanej przez Gminę zamiany nieruchomości, jako przesłanki odpowiedzialności odszkodowawczej, uprawnionym jest sąd (powszechny)". W takiej sytuacji sądy powszechne oceniają zadysponowanie wywłaszczoną nieruchomością w kategori deliktu uzasadniającego odpowiedzialność odszkodowawczą. Potwierdza to teza zawarta w wyroku Sądu Najwyższego z dnia 29 maja 2014r. Sygn. V CSK 384/13 - “przekazanie działki na cele niezgodne ze wskazanymi w decyzji wywłaszczeniowej jest czynem niedozwolonym. Byłym właścicielom przysługuje wtedy roszczenie o odszkodowanie. Bieg terminu jego przedawnienia rozpoczyna się z dniem wydania ostatecznej decyzji gminy odmawiającej zwrotu nieruchomości." Nie zasługuje na aprobatę pogląd wyrażony przez Sąd I instancji o zawieszeniu postępowania z przyczyny określonej w art. 97 § 1 pkt.4 k.p.a. ponieważ art. 100 § 1 k.p.a. nie tworzy dla organu administracji publicznej materialnoprawnej podstawy do wystąpienia do sądu powszechnego o rozstrzygnięcie zagadnienia wstępnego, lecz stanowi jedynie podstawę procesową w prowadzonym postępowaniu administracyjnym. Organ administracji byłby zatem zobowiązany do wystąpienia o rozstrzygnięcie zagadnienia wstępnego przez sąd cywilny, tylko wtedy, gdyby przysługiwała mu zdolność sądowa do wnioskowania o rozstrzygnięcie zagadnienia wstępnego wynikająca z przepisów prawa materialnego. Taki stanowisko zajął Sąd Najwyższy w wyroku z dnia 4 czerwca 2003r., sygn. akt I CKN 471/01 stwierdzając, że art. 100 §1 k.p.a. nie przyznaje organowi administracji publicznej zdolności sądowej (art. 64 k.p.c.) ani uprawnienia do wystąpienia do sądu w sprawie, która dotyczy strony prowadzonego przez ten organ postępowania. Pogląd ten zaaprobował Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z dnia 26 kwietnia 2013r. sygn. akt I OSK 2049/11 wskazując "prowadzenie postępowania administracyjnego na podstawie art. 136 § 3 ugn o zwrot nieruchomości wywłaszczonej nie przyznaje organowi prowadzącemu to postępowanie zdolności sądowej do wystąpienia do sądu cywilnego o rozstrzygnięcie zagadnienia wstępnego Z kolei próba podważenia czynności prawnej, na mocy, której Skarb Państwa lub jednostka samorządu terytorialnego utraciły władztwo nad nieruchomością, skazana jest na niepowodzenie i nie przyniesie zamierzonego rezultatu z uwagi na zasadę ochrony praw osób trzecich działających w obrocie prawnym w dobrej wierze oraz zasady bezpieczeństwa obrotu prawnego. Jeśli nowy właściciel nabył swoje prawo w dobrej wierze, korzysta z rękojmi wiary publicznej ksiąg wieczystych. W uchwale 7 sędziów z dnia 15 lutego 2011r. Sąd Najwyższy wyraził pogląd "rękojmia wiary publicznej ksiąg wieczystych chroni nabywcę użytkowania wieczystego także w razie wadliwego wpisu w księdze wieczystej Skarbu Państwa lub jednostki samorządu terytorialnego jako właściciela". Eksponowanie w obecnym obrocie prawnym zasady ochrony praw osób trzecich działających w dobrej wierze i zasady bezpieczeństwa tego obrotu sprzyjają intensyfikacji ochrony prawnej osób działających w zaufaniu do treści ksiąg wieczystych. Zawieszenie postępowania spowoduje jedynie przedłużenie procedowania organów i zatamuje wywłaszczonym właścicielom drogę do wszczęcia postępowania odszkodowawczego przed sądem powszechnym. Powyższe zagadnienia były przedmiotem uchwały Naczelnego Sądu Administracyjnego podjętej w składzie 7 sędziów w dniu 13 kwietnia 2015r. sygn. akt I OPS 3/14. "Jeśli zostały spełnione przesłanki zwrotu wywłaszczonej nieruchomości , o których mowa w art. 136 ust. 3 u.g.n. w zw. z art. 137 u.g.n. podstawą odmowy zwrotu nieruchomości może być zbycie tej nieruchomości przez Skarb Państwa lub jednostkę samorządu terytorialnego osobie trzeciej z pominięciem procedury przewidzianej w art. 136 ust. 1 i 2 tej ustawy". Mając powyższe na uwadze oraz to, że istota sprawy jest dostatecznie wyjaśniona Naczelny Sąd Administracyjny na podstawie art.188 p.p.s.a. uchylił zaskarżony wyrok i oddalił skargę.