I OSK 905/16

Sygn. akt I OSK 905/16 WYROK W IMIENIU RZECZYPOSPOLITEJ POLSKIEJ Dnia 9 marca 2018 r. Naczelny Sąd Administracyjny w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia NSA Małgorzata Pocztarek Sędzia NSA Sędzia del. WSA Jolanta Rudnicka (spr.) Agnieszka Miernik Protokolant starszy inspektor sądowy Kamil Wertyński po rozpoznaniu w dniu 28 lutego 2018 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej Dyrektora Okręgowego Służby Więziennej w Krakowie od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie z dnia 2 grudnia 2015 r. sygn. akt III SA/Kr 751/15 w sprawie ze skargi D. D. na decyzję Dyrektora Okręgowego Służby Więziennej w Krakowie z dnia [...] kwietnia 2015 r. nr [...] w przedmiocie zwrotu nienależnie pobranego równoważnika pieniężnego z tytułu braku mieszkania 1. uchyla zaskarżony wyrok i przekazuje sprawę Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Krakowie do ponownego rozpoznania; 2. odstępuje od zasądzenia zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego. Wyrokiem z dnia 2 grudnia 2015 r., sygn. akt III SA/Kr 751/15, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie w wyniku rozpoznania skargi D. D. uchylił decyzję Dyrektora Okręgowej Służby Więziennej w Krakowie z dnia [...] kwietnia 2015 r., nr [...] w przedmiocie zwrotu nienależnie pobranego równoważnika pieniężnego z tytułu braku mieszkania. Wyrok powyższy zapadł w następujących okolicznościach faktycznych i prawnych: Decyzją nr [...] z dnia [...] marca 2015 r. Dyrektor Aresztu Śledczego w Krakowie P. wezwał D. D. do zwrotu nienależnie pobranego – w okresie od 9 marca 2012 r. do 28 lutego 2015 r. – równoważnika pieniężnego z tytułu braku mieszkania w kwocie 9 416,93 zł. W uzasadnieniu Dyrektor wskazał, że w dniu 26 grudnia 2010 r. zmarł ojciec D. D. – J. D., który posiadał w miejscowości W. nieruchomość zabudowaną budynkiem mieszkalnym. Zatem D. D. od 26 grudnia 2010 r. jest osobą posiadającą tytuł prawny do lokalu mieszkalnego w miejscowości pobliskiej, a w związku z tym - od 26 grudnia 2010 r. ustały przesłanki określone w art. 178 ust. 1 pkt 1 ustawy o Służbie Więziennej uprawniające go do otrzymywania równoważnika pieniężnego z tytułu braku mieszkania. D. D. pobierał równoważnik pieniężny z tytułu braku mieszkania w okresie od 1 lipca 2009 r. do 28 lutego 2015 r., a zatem - zdaniem organu- świadczenie pobierane w okresie od 27 grudnia 2010 r. do 28 lutego 2015 r., zgodnie z art. 181 ust. 1 ww. ustawy, funkcjonariuszowi nie przysługiwało i w konsekwencji jest on zobowiązany do zwrotu kwoty nienależnie pobranego równoważnika. Równocześnie Dyrektor stwierdził, że zwrotowi podlega równoważnik za okres od dnia 9 marca 2012 r. do dnia 28 lutego 2015 r., gdyż roszczenie za pozostały okres uległo przedawnieniu. W odwołaniu od powyższej decyzji D. D. wskazał, że ustalenia organu nie uwzględniają wszystkich okoliczności związanych z uzyskaniem przez niego udziału w nieruchomości w wyniku spadkobrania, a także przepisów art. 173 ust. 1 i 2 pkt 2 oraz art. 174 ust. 2 ustawy o Służbie Więziennej określających normy powierzchni mieszkalnej przysługującej funkcjonariuszowi. Decyzją nr [...] z dnia [...] kwietnia 2015 r. Dyrektor Okręgowy Służby Więziennej utrzymał w mocy decyzję Dyrektora Aresztu Śledczego w Krakowie P. z dnia [...] marca 2015 r. nr [...], wskazując w uzasadnieniu, że organ l instancji należycie zbadał sprawę, wyjaśnił stan faktyczny i prawny oraz wydał prawidłową decyzję. Od daty śmierci ojca D. D. ustały przesłanki określone w art. 178 ust. 1 pkt 1 ustawy o Służbie Więziennej uprawniające go do otrzymywania równoważnika pieniężnego z tytułu braku mieszkania, bowiem wyniku spadkobrania posiada on tytuł prawny do lokalu w miejscowości pobliskiej. W takim przypadku nie ma znaczenia zarówno wielkość lokalu (domu), jak i sposób jego pozyskania. W ustawie o Służbie Więziennej z dnia 9 kwietnia 2010 r. przewidziano, że prawo do lokalu mieszkalnego realizowane jest tylko przez przydział lokalu albo przyznanie pomocy finansowej na uzyskanie lokalu mieszkalnego (art. 171 pkt 1 i pkt 2). Natomiast równoważnik pieniężny z tytułu braku mieszkania nie stanowi formy realizacji prawa funkcjonariusza do lokalu mieszkalnego. W konsekwencji kwestia wielkości normy powierzchni, o której mowa w art. 173 ust. 1 i ust. 2 pkt 2 ustawy o Służbie Więziennej oraz tego, że zgodnie z art. 174 ust. 2 tej ustawy, powierzchnią mieszkalną jest powierzchnia pokoi, ma znaczenie jedynie przy ocenie uprawnienia do przydziału lokalu mieszkalnego albo pomocy finansowej na uzyskanie lokalu mieszkalnego. Nie ma natomiast zastosowania do oceny prawa do równoważnika pieniężnego z tytułu braku mieszkania, gdyż ten uzależniony jest od tego, czy funkcjonariusz posiada tytuł prawny do lokalu mieszkalnego czy nie, bez względu na ewentualną wielkość tego lokalu. Odwołujący się nie ma racji powołując się na okoliczność, że skoro posiada tytuł prawny do lokalu, którego wielkość nie odpowiada przysługującym mu normom, to przysługuje mu prawo do wskazanego równoważnika. Skargę na powyższą decyzję do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego wniósł D. D., podnosząc, że uzyskany przez niego tytuł prawny do lokalu nie jest w rzeczywistości prawem do lokalu, ale do ułamkowej części nieruchomości, jaka przypadła mu w wyniku dziedziczenia ustawowego po zmarłym ojcu, a która wynosi 3/32. Posiadany przez niego udział w nieruchomości nie stanowi realnej możliwości zamieszkania i nie realizuje potrzeb mieszkaniowych, a więc nie może także powodować powstania przesłanki orzeczenia o utracie uprawnienia do równoważnika z powodu posiadania lokalu mieszkalnego. Uwzględniając skargę Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie wskazał: brak jest obecnie jakichkolwiek podstaw do uznania jako nienależnie pobranego przez skarżącego D. D. świadczenia w postaci równoważnika za brak lokalu. Świadczenie to może w przyszłości okazać się świadczeniem nienależnie pobranym, ale dopiero wówczas, gdy uprawomocni się rozstrzygnięcie z dnia [...] marca 2015 r. Dyrektora Aresztu Śledczego w Krakowie P. stwierdzające, że D. D. z dniem 27 grudnia 2010 r. utracił uprawnienie do otrzymania równoważnika pieniężnego z tytułu braku mieszkania. Sąd powołał się na postanowienie Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 2 grudnia 2012 r., sygn. akt I OSK 84/12, wskazując że w świetle obowiązującej regulacji prawnej, dotyczącej równoważnika pieniężnego przysługującego funkcjonariuszowi za brak mieszkania, zawartej w ustawie z dnia 9 kwietnia 2010 r. o Służbie Więziennej, o przyznawaniu tego rodzaju świadczenia i tym samym o odmowie przyznania, czy nieprzyznaniu tego świadczenia, rozstrzyga przełożony funkcjonariusza w formie pisemnej zaś ewentualny spór, dotyczący tego rodzaju roszczenia powinien rozstrzygać sąd właściwy w sprawach z zakresu prawa pracy. Sąd podniósł, że argumenty zawarte w decyzjach administracyjnych organu I i II instancji oraz w odwołaniu i skardze mogą odnieść skutek jedynie w postępowaniu przed sądem powszechnym, które – jak wynika z akt sprawy – obecnie toczy się przed Sądem Rejonowym dla Krakowa – Nowej Huty w Krakowie, Wydział IV Pracy i Ubezpieczeń Społecznych. Wynik tego postępowania w formie prawomocnego wyroku może dopiero stanowić podstawę do uznania wypłaconego skarżącemu świadczenia jako świadczenie nienależne – zgodnie z art. 181 ust. 1 ustawy o Służbie Więziennej. Skargę kasacyjną od powyższego wyroku wniósł Dyrektor Okręgowy Służby Więziennej, reprezentowany przez radcę prawnego, domagając się uchylenia zaskarżonego wyroku w całości i przekazania sprawy Sądowi I instancji do ponownego rozpoznania oraz zasądzenia kosztów postępowania. Wyrokowi zarzucono: - na podstawie art. 174 pkt 1 p.p.s.a. w zw. z art. 181 ust. 1 oraz w zw. z art. 217 i 220 ustawy z dnia 9 kwietnia 2010 r. o Służbie Więziennej naruszenie prawa materialnego przez błędną jego wykładnię; - na podstawie art. 174 pkt 2 p.p.s.a. w zw. z art. 141 § 4 p.p.s.a. naruszenie przepisów postępowania, poprzez błędną ocenę ustaleń faktycznych organu, które miało wpływ na wynik sprawy. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Artykuł 183 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2017 r., poz. 1369), "p.p.s.a", stanowi, że Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, bierze jednak z urzędu pod rozwagę nieważność postępowania. W niniejszej sprawie nie zachodzą okoliczności skutkujące nieważnością postępowania, określone w art. 183 § 2 pkt 1 – 6 p.p.s.a., należało zatem odnieść się do zasadniczych zarzutów stanowiących istotę podstaw kasacji. Skarga kasacyjna jest uzasadniona, gdyż Sąd pierwszej instancji dokonał błędnej wykładni art.181 ust.1 w zw. z art.217 i art. 220 ustawy z dnia 9 kwietnia 2010 r. o Służbie Więziennej (tj. 2014, poz. 1415), zwanej dalej "u.s.w.". Sąd Wojewódzki błędnie wywiódł, że o utracie uprawnienia do otrzymania równoważnika pieniężnego za brak lokalu mieszkalnego orzeka sąd powszechny, zaś decyzja wydana na podstawie art.181 ust.1 u.s.w. jest zależna od orzeczenia tego sądu. Wskazać należy, że zgodnie z art. 217 ust.1 u.s.w.: "Sprawy ze stosunku służbowego rozstrzyga przełożony w formie pisemnej". Według zaś ust.2 wymienionego przepisu: " Przez sprawy ze stosunku służbowego należy rozumieć: nawiązanie stosunku służbowego, powoływanie oraz mianowanie funkcjonariuszy na stanowiska służbowe, przenoszenie, odwoływanie i zwalnianie ze stanowisk służbowych, nadawanie stopni Służby Więziennej, zawieszanie w czynnościach służbowych, zwalnianie ze służby, stwierdzanie wygaśnięcia stosunku służbowego, ustalanie uposażenia, przyznawanie świadczeń pieniężnych oraz inne konieczne czynności związane z powstaniem, zmianą, ustaniem stosunku służbowego oraz realizacją wynikających z treści tego stosunku służbowego uprawnień i obowiązków funkcjonariuszy". Wśród spraw wynikających ze stosunku służbowego, określonych w art. 217 ust. 2 u.s.w. ustawodawca nie wymienił rozstrzygnięcia w przedmiocie zwrotu nienależnie pobranego świadczenia - równoważnika pieniężnego za brak mieszkania. Powyższy przepis mówi jedynie o przyznawaniu świadczeń pieniężnych, czyli odnosi się do spraw, w których to funkcjonariusz zgłasza w stosunku do organu określone roszczenia pieniężne. Natomiast istota sprawy o zwrot nienależnie pobranego równoważnika sprowadza się do roszczenia organu w stosunku do funkcjonariusza. Art. 220 u.s.w. przewiduje, że spory o roszczenia ze stosunku służbowego funkcjonariuszy w sprawach niewymienionych w art. 218 ust. 1 i art. 219 ust. 1 i 2 rozpatruje sąd właściwy w sprawach z zakresu prawa pracy. W przepisach art.218 ust.1 i 219 również nie wymieniono spraw o zwrot nienależnie pobranego równoważnika. Jednakże art. 220 u.s.w. należy interpretować w związku z art. 217 ust.1 i 2 , który – jak o tym była mowa wyżej – określa pojęcie sprawy ze stosunku służbowego i stanowi, że w tych sprawach przełożony rozstrzyga w formie pisemnej. Do kognicji sądu powszechnego należą zatem sprawy ze stosunku służbowego nie wymienione w art. 218 ust.1 i 219 u.s.w. Natomiast regulacja dotycząca zwrotu nienależnie pobranego równoważnika zamieszczona została w rozdziale 18 omawianej ustawy zatytułowanym mieszkania funkcjonariuszy. W ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego art. 220 ustawy o Służbie Więziennej nie ma zastosowania do spraw, w których, w rozdziale 18 tej ustawy przewidziano wydanie rozstrzygnięcia w formie decyzji administracyjnej. Sprawy te dotyczą wyłącznie: przydziału lokalu mieszkalnego (art. 172), zwrotu równoważnika z tytułu braku mieszkania (art. 181 ust. 1), zwrotu równoważnika za remont lokalu mieszkalnego (art. 182 ust. 6), opróżnienia lokalu mieszkalnego (art. 188 ust. 1) i opróżnienia kwatery tymczasowej (art. 190). Zgodnie z art.181 ust.1 u.s.w. "W przypadku pobrania nienależnego równoważnika pieniężnego, o którym mowa w art. 178 ust. 1, wydaje się decyzję o jego zwrocie". Przepis ten stanowi samodzielną regulację w ramach której organ rozstrzyga o zwrocie nienależnie pobranego równoważnika, przy czym w ramach tej decyzji czyni ustalenia co do tego, czy równoważnik był pobrany nienależnie. Organ wydaje zatem jedną decyzję o zwrocie nienależnie pobranego równoważnika, nie zaś jak przyjął to błędnie Sąd pierwszej instancji dwa rozstrzygnięcia: pierwsze – rozstrzygnięcie stwierdzające nienależnie pobrany równoważnik zaskarżalne do sądu powszechnego, drugie – decyzję o zwrocie nienależnie pobranego równoważnika. Art.181 ust.1 ustawy z dnia 9 kwietnia 2010 r. o Służbie Więziennej ( Dz.U. tj. 2014, poz. 1415) stanowi wyłączną i samodzielną podstawę do rozstrzygnięcia o zwrocie nienależnie pobranego równoważnika w formie decyzji administracyjnej. Na ostateczną decyzję wydaną w trybie art. 181 ust.1 wskazanej ustawy przysługuje skarga do sądu administracyjnego. Poczynione w skardze kasacyjnej obszerne rozważania dotyczące braku podstaw do przyjęcia, ze rozstrzygnięcie wydane na podstawie art.217 ust.1 u.s.w. o braku uprawnienia do równoważnika za brak lokalu nie podlega prawomocności i że nie ma żadnego terminu na złożenie w tym przedmiocie pozwu do sądu powszechnego, nie mają znaczenia dla wyniku sprawy. W przedmiocie braku uprawnienia do pobrania równoważnika za brak lokalu niedopuszczalne jest wydanie rozstrzygnięcia, o którym mowa w art.217 ust.1 u.s.w. Mając na uwadze powyższe Naczelny Sąd Administracyjny, na podstawie art.185 § 1 p.p.s.a. orzekł, jak w wyroku. Na zasadzie art.207 § 2 p.p.s.a. Naczelny Sąd Administracyjny odstąpił od zasądzenia na rzecz organu kosztów postępowania kasacyjnego uznając, że zachodzi szczególnie uzasadniony przypadek, o którym mowa w tym przepisie. Organ wydał bowiem nieprawidłowe rozstrzygnięcie w trybie art.217 ust.1 u.s.w., nieprawidłowo też pouczył stronę o możliwości odwołania się do sądu powszechnego. Sąd pierwszej instancji dokonał zaś błędnej wykładni wskazanych w skardze kasacyjnej przepisów. W tych okolicznościach nie ma podstaw, aby konsekwencje finansowe ponosił funkcjonariusz.