II OSK 1454/16

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia NSA Małgorzata Masternak-Kubiak, Sędzia NSA Arkadiusz Despot-Mładanowicz, Sędzia del. WSA Czesława Nowak-Kolczyńska (spr.), po rozpoznaniu w dniu 18 stycznia 2017 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej Wojewody Kujawsko-Pomorskiego od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Bydgoszczy z dnia 15 grudnia 2015 r. sygn. akt II SA/Bd 1303/15 w sprawie ze skargi Wojewody Kujawsko-Pomorskiego na uchwałę Rady Gminy Nowa Wieś Wielka z dnia 29 października 2014 r. nr XLIII/377/14 w przedmiocie miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego oddala skargę kasacyjną Wojewódzki Sąd Administracyjny w Bydgoszczy wyrokiem z 15 grudnia 2015 r. po rozpoznaniu sprawy ze skargi Wojewody Kujawsko-Pomorskiego na uchwałę Rady Gminy Nowa Wieś Wielka z dnia 29 października 2014 r., nr XLIII/377/14 w przedmiocie miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego pn. "Dobromierz Górny", stwierdził nieważność § 23 ust. 1 pkt 1 lit. j zaskarżonej uchwały w zakresie sformułowania: "w oparciu o warunki określone przez gestora tych sieci". W pozostałej części Sąd skargę oddalił. W uzasadnieniu wyroku powołano następujące okoliczności faktyczne i prawne sprawy. Wojewoda Kujawsko-Pomorski, na podstawie art. 93 ust. 1 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (Dz.U. z 2013 r. poz. 594), złożył skargę na uchwałę Rady Gminy Nowa Wieś Wielka z 29 października 2014 r. w sprawie miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, wnosząc o stwierdzenie nieważności jej § 3 pkt 2 lit. a w zakresie "2ZL", § 13 w zakresie "2ZL", § 23 ust. 1 pkt 1 lit. j oraz załącznika nr 1 do uchwały w zakresie terenu oznaczonego symbolem 2ZL. Organ nadzoru zarzucił nadto naruszenie art. 17 w zw. z art. 14 ust. 1 i 2 oraz art. 15 ust. 2 pkt 10 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz.U. z 2015 r., poz. 199 z późn.zm., dalej: u.p.z.p.). Organ nadzoru wskazał, że analiza uchwały nr VIII/53/11 Rady Gminy Nowa Wieś Wielka z 28 kwietnia 2011 r. w sprawie przystąpienia do sporządzenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego pn. "Dobromierz Górny" wykazała, że granice obszaru wyznaczonego na załączniku graficznym są niezgodne (nie pokrywają się) z granicami obszaru określonymi na rysunku planu miejscowego stanowiącym załącznik nr 1 zaskarżonej uchwały (zgodnie z § 1 ust. 2 pkt 1). Obszar objęty planem nie obejmuje części działki nr 17113, obręb 009 Dobromierz, co oznacza, że dla tej części terenu nie uchwalono miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego mimo, że przystąpiono na tym terenie do jego sporządzenia. W konsekwencji granica obszaru objętego planem nie jest tożsama z granicą obszaru, na którym Rada Gminy Nowa Wieś Wielka przystąpiła do jego sporządzenia, co potwierdził Wójt Gminy w piśmie z 27 listopada 2014 r. Skoro zatem Rada nie dokonała zmiany obszaru objętego projektowanym planem miejscowym, to - w ocenie Wojewody - oznacza naruszenie obowiązującego porządku prawnego w szczególności art. 17 w zw. z art. 14 ust. 1 i ust. 2 u.p.z.p., które należy uznać jako naruszenie trybu sporządzenia planu miejscowego i właściwości organów w tym zakresie – art. 28 ust. 1 u.p.z.p. Organ nadzoru stwierdził również, że przepisy tej uchwały nakładają na adresatów planu miejscowego obowiązek uzyskania zgody na wykonanie pewnych działań podejmowanych na obszarze objętym planem z odpowiednimi organami, stanowiąc w § 23 ust. 1 pkt 1 lit. j skarżonej uchwały: "zachowanie istniejącej sieci i urządzeń elektroenergetycznych, ich ewentualną modernizację lub przebudowę w oparciu o warunki określone przez gestora tych sieci". Ustalenia te, w ocenie organu nadzoru, nakładają dodatkowe wymogi, wykraczające poza powszechnie obowiązujące przepisy prawa dopuszczające odstępstwa od ustaleń planu, co stanowi naruszenie art. 15 ust. 2 pkt 10 u.p.z.p. oraz § 4 pkt 9 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 26 sierpnia 2003 r. w sprawie wymaganego zakresu projektu miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego (Dz.U. Nr 164, poz. 1587 ze zm.). Miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego, jako akt prawa miejscowego, winien być zgodny z obowiązującymi przepisami prawa, a rada gminy nie posiada kompetencji do dowolnej interpretacji i rozszerzającego stosowania zapisów ustawowych. Uzależniając realizację ustaleń planu miejscowego od warunków określonych przez inne podmioty, rada gminy wprowadziła stan niepewności obywateli, co do uregulowań planu, którego zadaniem jest kształtowanie sposobu wykonania prawa własności. Wspierając zarzut skargi organ nadzoru powołał się również na orzecznictwo sądów administracyjnych. W konsekwencji Wojewoda stwierdził, że Rada Gminy nadużyła przysługującego jej władztwa planistycznego poprzez uzależnienie realizacji ustaleń planu miejscowego od ustalenia warunków określonych przez bliżej nieokreślony podmiot, przez co naruszyła w sposób rażący art. 15 ust. 2 i ust. 3 u.p.z.p. w zw. z art. 7 i art. 94 Konstytucji – tj. naruszenie zasady sporządzenia planu miejscowego, o którym mowa w art. 28 ust. 1 u.p.z.p. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Bydgoszczy uznał skargę za częściowo zasadną. Stwierdzając nieważność § 23 ust. 1 pkt 1 lit. j uchwały w zakresie sformułowania: "w oparciu o warunki określone przez gestora tych sieci" Sąd wskazał, że przepis ten został podjęty z istotnym naruszeniem zasad sporządzania planu miejscowego, przez które należy rozumieć wartości i merytoryczne wymogi kształtowania polityki przestrzennej przez uprawniony organ, a które dotykają problematyki związanej ze sporządzaniem planu. Dotyczą zatem zawartości aktu planistycznego (część tekstowa i graficzna, inne załączniki), podjętych w nim ustaleń jak też standardów dokumentacji planistycznej. W tym zakresie Sąd powołał treść art. 15 ust. 2 pkt 10 u.p.z.p., w którym ustawodawca nakazał radzie gminy przyjęcie w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego zasad modernizacji, rozbudowy i budowy systemów komunikacji i infrastruktury technicznej. Wśród tych zasad w § 23 zaskarżonej uchwały rada gminy, w ust. 1 pkt 1 lit. j ustanowiła: "zachowanie istniejącej sieci i urządzeń elektroenergetycznych, ich ewentualną modernizację lub przebudowę w oparciu o warunki określone przez gestora sieci". W ocenie Sądu, powyższa regulacja częściowo wykracza poza przyznaną radzie gminy kompetencję do określenia w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego zasad dotyczących modernizacji, rozbudowy i budowy infrastruktury technicznej, wyrażonej w art. 15 ust. 2 pkt 10 u.p.z.p. oraz dookreślonej już § 4 pkt 9 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 26 sierpnia 2003 r. w sprawie wymaganego zakresu projektu miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego (Dz.U. Nr 164, poz. 1587). Przepis ten określił wymogi dotyczące standardów przy zapisywaniu ustaleń tekstu planu miejscowego i w zakresie ustaleń dotyczących zasad modernizacji, rozbudowy i budowy systemów komunikacji i infrastruktury technicznej powinny zawierać: a) określenie układu komunikacyjnego i sieci infrastruktury technicznej wraz z ich parametrami oraz klasyfikacją ulic i innych szlaków komunikacyjnych, b) określenie warunków powiązań układu komunikacyjnego i sieci infrastruktury technicznej z układem zewnętrznym, c) wskaźniki w zakresie komunikacji i sieci infrastruktury technicznej, w szczególności ilość miejsc parkingowych w stosunku do ilości mieszkań lub ilości zatrudnionych albo powierzchni obiektów usługowych i produkcyjnych. Brak jest zatem podstawy prawnej dla sytuowania w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego regulacji, która uzależnia możliwość dokonania określonych czynności od wypełnienia przez adresatów planu miejscowego warunków właściciela sieci lub zarządcy drogi. Z przytoczonych powyżej przepisów nie wynika więc norma prawna, która pozwalałaby Radzie Gminy Nowa Wieś Wielka na zamieszczenie w uchwale w przedmiocie miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego de facto nakazu uwzględnienia warunków ustalonych przez określone podmioty (gestora sieci i urządzeń elektroenergetycznych). Sąd uznał zatem, że w tej części zaskarżona uchwała istotnie narusza prawo, co uzasadniało stwierdzenie jej nieważności na podstawie art. 147 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. z 2012 r. poz. 270 ze zm., dalej: p.p.s.a.). Ustalenie natomiast, w ramach zasad w zakresie modernizacji, rozbudowy i budowy systemów infrastruktury technicznej, że zachowuje się istniejącą sieć i urządzenia elektroenergetyczne, dopuszczając ich ewentualną modernizację lub przebudowę, w ocenie Sądu, nie narusza wskazanych wyżej przepisów prawa i granic władztwa planistycznego rady gminy. Ewentualne dalsze uszczegółowienie tak określonej zasady, czy też określenie innych związanych z tym zakresem zasad w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego, należy wyłącznie do kompetencji rady gminy. Brak było zatem podstaw do stwierdzenia, zgodnie z wnioskiem skargi, nieważności § 23 ust. 1 pkt 1 lit. j uchwały w całości. Za niezasadne Sąd uznał natomiast zarzuty skargi związane z żądaniem stwierdzenia nieważności § 3 pkt 2 lit. a w zakresie "2ZL", § 13 w zakresie "2ZL", oraz załącznika nr 1 do uchwały w zakresie terenu oznaczonego symbolem 2ZL. Sąd podkreślił, że niesporne w sprawie pozostaje, iż obszar objęty uchwałą intencyjną Rady Gminy z 28 kwietnia 2011 r. (art. 14 ust. 1 i 2 u.p.z.p.), co do którego uchwaliła o przystąpieniu do sporządzenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, określony w załączniku graficznym, w istocie nie jest w pełni tożsamy z obszarem objętym zaskarżoną uchwałą z 29 października 2014 r. w sprawie miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego. Niesporne pozostaje również to, że w toku procedury planistycznej nie doszło do zmiany obszaru objętego pierwotna uchwałą intencyjną. Zasadnicze znaczenie w niniejszej sprawie ma jednak okoliczność, że jak wskazał Wójt, w zaskarżonej uchwale doszło do pomniejszenia obszaru objętego uchwałą intencyjną o około 200 m2 z uwagi na brak zgody na przeznaczenie w tej części gruntów leśnych na cele nieleśne. Wojewoda w skardze ogólnie wskazał tylko, że "obszar objęty planem nie obejmuje części działki nr 117113 w Dobromierzu", co oznacza, że dla tej części (nie podano jej powierzchni) nie uchwalono miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego mimo, że przystąpiono na tym terenie do jego sporządzenia. Sąd podkreślił jednakże, że żądając z tego powodu stwierdzenia nieważności § 3 pkt 2 lit. a w zakresie "2ZL", § 13 w zakresie "2ZL", oraz załącznika nr 1 do uchwały w zakresie terenu oznaczonego symbolem 2ZL Wojewoda nie rozważył, że uwzględnienie skargi w takim zakresie spowoduje wyeliminowanie z obrotu prawnego znacznej części miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego obejmującego obszar wskazany na załączniku graficznym do skarżonej uchwały, oznaczony symbolem 2ZL, a co do zapisów planu dla terenów oznaczonych tym terenem nie podniósł żadnych zarzutów, nie wskazał iżby zachodziły jakiekolwiek wady skutkujące stwierdzeniem nieważności aktu prawa miejscowego w tak znacznej części. Dodatkowo analiza zaskarżonej uchwały i rozmieszczenia poszczególnych terenów o określonym przeznaczeniu prowadzi - w ocenie Sądu - do wniosku, że teren oznaczony symbolem 2ZL może służyć uzupełnieniu i ochronie dla innych terenów planu o odmiennym przeznaczeniu. Sąd podkreślił, że nie budzi wątpliwości, iż uchwała o przystąpieniu do sporządzenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego inicjuje i wytycza jednoznacznie obszar, co do którego rada gminy powzięła wolę ustanowienia dla niego miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego. W konsekwencji wyłącznie obszar objęty uchwałą intencyjną może podlegać procedurze planistycznej. Jeżeli w jej toku zajdzie potrzeba jego poszerzenia, konieczna jest zmiana uchwały intencyjnej, a co bardziej istotne powtórzenia wszystkich niezbędnych określonych procedurą planistyczną czynności organów i uzgodnień. W sytuacji, która zaistniała w niniejszej sprawie, w ocenie Sądu, w składzie orzekającym, nie doszło do zarzucanego naruszenia art. 17 w zw. z art. 14 ust. 1 i ust. 2 u.p.z.p., które można uznać za naruszenie trybu sporządzania planu miejscowego, tym bardziej naruszenia właściwości organów w rozumieniu art. 28 u.p.z.p. Nadto naruszenie trybu sporządzania planu winno być istotne czego nie dowiódł organ nadzoru. Konkludując, Sąd wskazał, że dokonując kontroli zgodności z prawem tej części planu miejscowego, Sąd nie stwierdził naruszenia przepisów prawa, które w myśl art. 28 ust. 1 u.p.z.p. skutkować winny stwierdzeniem nieważności zaskarżonej uchwały w części obejmującej § 3 pkt 2 lit. a w zakresie "2ZL", § 13 w zakresie "2ZL", oraz załącznik graficzny nr 1 do uchwały w zakresie terenu oznaczonego symbolem 2ZL. W tej zatem części Sąd skargę oddalił na podstawie art. 151 p.p.s.a. Skargę kasacyjną od powyższego wyroku wniósł Wojewoda Kujawsko-Pomorski, reprezentowany przez radcę prawnego, kwestionując wyrok ten w części, w jakiej Sąd oddalił skargę w zakresie naruszenia art. 17 w zw. z art. 14 ust. 1 i ust. 2 u.p.z.p. poprzez brak zgodności granicy obszaru objętego miejscowym planem zagospodarowania przestrzennego z granicami terenu wyznaczonego na załączniku graficznym do uchwały o przystąpieniu do sporządzenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego. Wobec zaskarżonej części wyroku podniesiono zarzut naruszenia prawa materialnego przez błędną wykładnię i niewłaściwe zastosowanie następujących przepisów: 1. art. 17 w zw. z art. 14 ust. 1 i ust. 2 u.p.z.p. poprzez bezpodstawne przyjęcie, że uchwalenie miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego dla obszaru mniejszego niż wynika z załącznika graficznego do uchwały o przystąpieniu do sporządzenia planu miejscowego jest zgodne z przepisami prawa, 2. art. 28 ust. 1 u.p.z.p. poprzez nieuzasadnione przyjęcie, że "pomniejszenie" obszaru objętego miejscowym planem zagospodarowania przestrzennego w stosunku do granic terenu wyznaczonego na załączniku graficznym do uchwały o przystąpieniu do sporządzenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego nie stanowi istotnego naruszenia trybu sporządzenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego oraz naruszenia właściwości organów w tym zakresie. Wskazując na powyższe wniesiono o uchylenie zaskarżonego wyroku w punkcie 2 i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Sądowi I instancji oraz zasądzenie zwrotu kosztów postępowania wraz z kosztami zastępstwa procesowego według norm przepisanych. Na podstawie art. 182 § 2 p.p.s.a. wniesiono o rozpoznanie skargi kasacyjnej na posiedzeniu niejawnym. W odpowiedzi na skargę kasacyjną Wójt Gminy Nowa Wieś wniósł o oddalenie tej skargi. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Skarga kasacyjna nie została oparta na usprawiedliwionych podstawach. Powołany w skardze kasacyjnej art. 28 ust. 1 u.p.z.p. stanowi o sankcjach, jakie ustawodawca przewidział dla naruszenia zasad sporządzania planu miejscowego, istotnego naruszenia trybu jego sporządzania oraz naruszenia właściwości organów w tym zakresie. Z każdym z wymienionych przypadków przepis ten wiąże nieważność uchwały rady gminy w całości bądź w części. W skardze kasacyjnej organ nadzoru wywodzi, że Sąd I instancji naruszył powołany przepis nie dostrzegając, iż jego hipotezę wyczerpuje - mające miejsce w rozpoznawanej sprawie - naruszenie wymogów określonych w art. 17 w zw. z art. 14 ust. 1 i ust. 2 u.p.z.p. W ocenie skarżącego kasacyjnie, brak pełnej zgodności obszaru objętego miejscowym planem zagospodarowania przestrzennego z granicami terenu przyjętymi w załączniku graficznym do uchwały o przystąpieniu do sporządzenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego należało uznać za istotne naruszenie trybu jego sporządzenia oraz naruszenie właściwości organów w tym zakresie. Naczelny Sąd Administracyjny uznał, że okoliczności rozpoznawanej sprawy nie mogły prowadzić do stwierdzenia, że doszło do wskazywanej w skardze kasacyjnej wadliwości zaskarżonej uchwały, prowadząc do konieczności uwzględnienia skargi w powyższym zakresie. W pierwszej kolejności zauważyć należy, że w uzasadnieniu zaskarżonego wyroku Sąd I instancji nie podzielając stanowiska Wojewody w odniesieniu do konsekwencji braku tożsamości obszaru objętego uchwałą w przedmiocie miejscowego planu z obszarem wytyczonym w uchwale o przystąpieniu do sporządzenia planu miejscowego, oparł swoje wywody jedynie na zanegowaniu możliwości odniesienia do zaistniałej w sprawie sytuacji poglądów dotyczących bezpodstawnego rozszerzenia obszaru określonego w załączniku graficznym do uchwały rady gminy o przystąpieniu do sporządzenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego. Nie przeniósł jednakże tych rozważań na grunt rozpoznawanej sprawy. W tym miejscu wypada podkreślić, że tak w orzecznictwie, jak i w doktrynie przyjmuje się, iż możliwym jest dokonywanie pewnych odstępstw od ustaleń granic obszarów przyjętych w uchwale o przystąpieniu do sporządzenia planu miejscowego, na etapie formułowania wiążących ustaleń planistycznych. Możliwość dokonania korekty w tym zakresie uzasadniana jest samodzielnością, jaką w granicach prawa posiada gmina, oraz swobodą decydowania o losach wszczętej procedury planistycznej. Podkreśla się więc, że rada gminy może w toku prac planistycznych, w miarę potrzeby, dokonywać zmian co do obszaru objętego przyszłym planem, a nawet, jeśli uzna to za konieczne, przerwać procedurę sporządzania planu i wycofać się z inicjatywy planistycznej (por. Planowanie i zagospodarowanie przestrzenne. Komentarz. Pod red. Z.Niewiadomskiego, C.H.BECK wyd. 4, str. 174). W tym zakresie, jak akcentuje doktryna, podjęcie tych kroków podlega pewnym ograniczeniom ustawowym. Zmian w ustaleniach dotyczących sporządzania planu miejscowego oraz obszaru i granic obszaru objętego przystąpieniem do sporządzania planu może dokonać wyłącznie rada gminy, w drodze uchwały zmieniającej uchwałę o przystąpieniu do sporządzenia planu miejscowego lub poprzez uchylenie tej uchwały. Działań tych nie może podjąć organ sporządzający projekt planu, gdyż stanowiłoby to naruszenie właściwości organów, o którym mowa w art. 28 u.p.z.p. W sytuacji, jaka miała miejsce w rozpoznawanej sprawie doszło do niepełnego zrealizowania założeń przyjętych w uchwale o przystąpieniu do sporządzenia planu miejscowego, przy czym – co warto podkreślić – jej postanowienia nie przewidywały możliwości etapowego wdrażania postanowień uchwały intencyjnej. Wyznaczone w tej uchwale granice obszaru nie zostały w toku prac planistycznych w pełni przeniesione do zakresu uchwały planistycznej, jednocześnie zaś zmiana granic obszaru podlegającego tej regulacji nie została w stosownym trybie dokonana. Jak wskazał Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z 9 października 2007 r., sygn. akt II OSK 1086/07, z zasady władztwa planistycznego gminy wyprowadzić można dyrektywę dla wykładni przepisów dotyczących pozycji gminy i jej organów w procesie planistycznym. Jeśli zatem ustawa nie zakazuje etapowego sporządzania części planów miejscowych w granicach objętych uchwałą o przystąpieniu do sporządzenia planu, to należy zakładać domniemanie właściwości rady w tym zakresie. Przy czym, jak przyjęto, warunkiem dla zastosowania powyższego jest przewidziana możliwość etapowego sporządzania planu w uchwale o przystąpieniu do sporządzenia planu, w sytuacji gdy zastosowane procedury powiadamiania o obszarze objętym procesem planistycznym i zgłoszone wnioski prowadzą do opracowania planu częściowego, niewykraczającego poza granice wyznaczone w uchwale o przystąpieniu do sporządzenia planu. Pominięcie przez Sąd I instancji przedstawionych wyżej poglądów i aspektów tego problemu sprawia, że kwestia charakteru i skutków dokonania zmiany granic obszaru w rozpoznawanej sprawie nie została w sposób wyczerpujący rozważona. Należało bowiem również uwzględnić, że w uchwale Rady Gminy Nowa Wieś Wielka z dnia 28 kwietnia 2011 r. w sprawie przystąpienia do sporządzenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego pn. "Dobromierz Górny" nie przewidziano możliwości odrębnego opracowywania i uchwalania częściowych planów miejscowych dla poszczególnych fragmentów obszaru wskazanego w uchwale i w graficznym załączniku. Wobec powyższego, objęcie ustaleniami planu terenu niepokrywającego całości obszaru wyznaczonego w uchwale o przystąpieniu do sporządzenia planu miejscowego należało rozważyć w kontekście ewentualnie istotnego naruszenia trybu sporządzania planu poprzez zaniechanie dokonania stosownej w tym zakresie zmiany w uchwale inicjującej procedurę planistyczną. W tym zakresie należy przychylić się do stanowiska Sądu I instancji, że w warunkach rozpoznawanej sprawy, z uwagi na niewielkie odstępstwo od wyznaczonych pierwotnie granic obszaru podlegającego procedurze planistycznej (ok. 200 m2), nie sposób przyjąć, by naruszenie trybu miało charakter istotny, nie wpływało bowiem znacząco na treść uchwały. Nie sposób również uznać, że warunkach rozpoznawanej sprawy doszło do konieczności stwierdzenia nieważności § 3 pkt 2 lit. a w zakresie "2ZL", § 13 w zakresie "2 ZL", § 23 ust. 1 pkt 1 lit. j oraz załącznika graficznego do tej uchwały w zakresie terenu oznaczonego symbolem 2 ZL, z uwagi na naruszenie właściwości organów. Co do zasady, rola i miejsce, jakie w procesie kształtowania regulacji planistycznych zajmuje uchwała o przystąpieniu do sporządzenia planu miejscowego, nakazują przyjąć, że opracowanie projektu planu w zmodyfikowanych granicach pierwotnego obszaru, bez dokonania zmiany uchwały intencyjnej, należy wiązać z naruszeniem właściwości organów w tym zakresie. Tym niemniej zauważyć należy, że nieznaczna w rozpatrywanej sprawie modyfikacja granic obszaru przyjętego do opracowania przez Wójta, została ostatecznie zaakceptowana przez Radę Gminy, która jest organem właściwym do uchwalania aktów w sprawach z zakresu ładu przestrzennego. Powyższe wyklucza stwierdzenie, że w kontrolowanej przez Sąd I instancji procedurze planistycznej miało miejsce naruszenie właściwości organów. Tym samym bezskuteczna pozostaje argumentacja skargi kasacyjnej nakierowana na wykazanie, że Sąd I instancji niewłaściwie ocenił zaskarżoną uchwałę w kontekście wykazywanego naruszenia właściwości organów. Nie sposób zatem zgodzić się ze skargą kasacyjną, że Sąd I instancji oddalając skargę w opisanym zakresie naruszył art. 28 ust. 1 u.p.z.p. Mając na uwadze powyższe Naczelny Sąd Administracyjny, na podstawie art. 184 p.p.s.a., orzekł jak w sentencji wyroku.