II OSK 538/16

Dnia 24 listopada 2017 roku Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: sędzia NSA Andrzej Gliniecki /spr./ Sędziowie sędzia NSA Andrzej Jurkiewicz sędzia del. WSA Izabela Bąk-Marciniak Protokolant sekretarz sądowy Anna Dziosa-Płudowska po rozpoznaniu w dniu 24 listopada 2017 roku na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej J. M. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 17 grudnia 2015 r. sygn. akt VII SA/Wa 995/15 w sprawie ze skargi J. M. na postanowienie Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] marca 2015 r. nr [...] w przedmiocie odmowy wszczęcia postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji 1. uchyla zaskarżony wyrok, zaskarżone postanowienie oraz poprzedzające je postanowienie Wojewody Dolnośląskiego nr [...] z dnia [...] stycznia 2015 r.; 2. zasądza od Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego na rzecz J.M. kwotę 560 (pięćset sześćdziesiąt) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego. Wyrokiem z dnia 17 grudnia 2015 r., sygn. akt VII SA/Wa 995/14 Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie oddalił skargę J. M. na postanowienie Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] marca 2015 r. znak: [...] w przedmiocie odmowy wszczęcia postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji. Jak wynika z akt sprawy, postanowieniem z dnia [...] stycznia 2015 r. nr [...] Wojewoda Dolnośląski na podstawie art. 61a k.p.a., odmówił wszczęcia, na wniosek J. M., postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji Starosty Lubińskiego z [...] sierpnia 2010 r. nr [...] o przeniesieniu na rzecz K. P. – w części obejmującej lokal "A" na działce nr ew. [...] – udzielonego M. D. i W. D. pozwolenia na budowę budynku mieszkalnego dwulokalowego w zabudowie szeregowej w L. przy ul. [...] na działce nr [...], wg aktualnego oznaczenia na działkach nr [...] i [...]. Zażalenie do Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego od powyższego postanowienia z dnia [...] stycznia 2015 r. wniósł J. M. Główny Inspektor Nadzoru Budowlanego postanowieniem z [...] marca 2015 r. znak: [...], na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 k.p.a., utrzymał w mocy postanowienie Wojewody Dolnośląskiego z [...] stycznia 2015 r. W uzasadnieniu postanowienia organ odwoławczy podkreślił, iż krąg podmiotów zarówno w postępowaniu o pozwolenie na budowę, jak i w nadzwyczajnym postępowaniu dotyczącym tego rozstrzygnięcia winien być ustalony identycznie na podstawie art. 28 ust. 2 Prawa budowlanego będącego normą szczególną w stosunku do art. 28 k.p.a. W postępowaniu w sprawie dotyczącej przeniesienia decyzji o pozwoleniu na budowę, interes prawny ustala się w oparciu o przepis art. 40 ust. 3 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. – Prawo budowlane (Dz.U. z 2013 r. poz. 1409 ze zm.), który stanowi, że stronami w postępowaniu o przeniesienie decyzji o pozwoleniu na budowę lub o pozwoleniu na wznowienie robót budowlanych są jedynie podmioty, między którymi ma być dokonane przeniesienie decyzji. Organ odwoławczy podkreślił, iż J. M. nie należy do kręgu podmiotów wskazanych w art. 40 ust. 3 Prawa budowlanego. Nie jest bowiem żadną z osób, pomiędzy którymi dokonano przeniesienia pozwolenia na budowę, a więc nie jest stroną postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności ww. decyzji z dnia [...] sierpnia 2010 r. Dodatkowo, uwzględniając art. 11 k.p.a., organ wyjaśnił, że sam fakt przeniesienia ww. decyzji o pozwoleniu na budowę z jednej osoby na inną nie rodzi po stronie skarżącego jakiegokolwiek nowego obowiązku lub uprawnienia, o których mowa w art. 28 k.p.a. Innymi słowy, sfera materialnych praw i obowiązków skarżącego nie ulega zmianie wskutek wydania kwestionowanej decyzji. Skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie na postanowienie Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] marca 2015 r. wniósł J. M. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie wyrokiem z dnia 17 grudnia 2015 r. sygn. akt VII SA/Wa 995/15 na podstawie art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. z 2012 r. poz. 270 ze zm.) – dalej p.p.s.a. oddalił skargę. W uzasadnieniu wyroku Sąd podkreślił, że przyczyną uzasadniającą odmowę wszczęcia postępowania nieważnościowego dotyczącego przeniesienia pozwolenia na budowę jest okoliczność, iż w takim postępowaniu interes prawny ustala się w oparciu o art. 40 ust. 3 ustawy Prawo budowlane. Zgodnie z powołanym przepisem stronami w postępowaniu o przeniesienie decyzji o pozwoleniu na budowę lub o pozwoleniu na wznowienie robót budowlanych są jedynie podmioty, między którymi ma być dokonane przeniesienie decyzji. Istota przeniesienia decyzji o pozwoleniu na budowę wiąże się ze zmianą tylko jednego z jej elementów, tj. zmianą podmiotową po stronie adresata decyzji. W takich sprawach postępowanie wyjaśniające prowadzone przez organy administracyjne ograniczone jest wyłącznie do ustalenia istnienia przesłanek z art. 40 ust. 1 Prawa budowlanego (przeniesienie pozwolenia na budowę obwarowane jest przyjęciem wszystkich warunków pozwolenia na budowę przez inwestora, na którego pozwolenie jest przenoszone), a jego stronami są jedynie podmioty, między którymi ma być dokonane przeniesienie decyzji (art. 40 ust. 3). Skoro z wnioskiem o przeniesienie decyzji o pozwolenie na budowę z dotychczasowego inwestora, tj. M. D. i W. D. wystąpił K. P., to w świetle art. 40 ust. 3 Prawa budowlanego oczywistym jest, że stronami tego postępowania byli wyłącznie M. D. i W. D. oraz K. P., i w decyzji Starosty Lubińskiego z [...] sierpnia 2010 r. nr [...] organ architektoniczno-budowlany prawidłowo wskazał jej adresata. Zdaniem Sądu zgodzić się należy z organami, że J. M. nie należy do kręgu podmiotów wymienionych w art. 40 ust. 3 Prawa budowlanego, skoro nie jest żadną z osób, pomiędzy którymi dokonano przeniesienia pozwolenia na budowę. Z tej też przyczyny nie może być również stroną postępowania w sprawie dotyczącej stwierdzenia nieważności tej decyzji. Słusznie zauważył przy tym organ, że sam fakt przeniesienia decyzji o pozwoleniu na budowę z jednej osoby na inną nie rodzi po stronie skarżącego jakiegokolwiek nowego obowiązku lub uprawnienia, o których mowa w art. 28 k.p.a. Tym samym zasadnie odmówiono wszczęcia postępowania w tej sprawie. Art. 61a § 1 k.p.a. znajduje bowiem zastosowanie w przypadku, gdy oczywistym jest, że osoba wnioskująca o wszczęcie postępowania nie ma przymiotu strony. Sąd podkreślił, że skarżący będąc właścicielem działki sąsiedniej w stosunku do spornej inwestycji może korzystać z praw wynikających z przepisów ustawy Prawo budowlane, jednakże uprawnień tych nie można utożsamiać z posiadaniem interesu prawnego we wszczęciu każdego postępowania, w tym postępowania administracyjnego o stwierdzenie nieważności decyzji o przeniesieniu pozwolenia na budowę. Postępowanie administracyjne dotyczy interesu prawnego konkretnej osoby wówczas, gdy w tym postępowaniu wydaje się decyzję, która rozstrzyga o prawach i obowiązkach tej osoby. W niniejszej sprawie z litery prawa wynika wprost komu ustawodawca przyznał status strony w postępowaniu o przeniesienie pozwolenia na budowę, wobec czego w postępowaniu nadzwyczajnym – o stwierdzenie nieważności takiej decyzji status trony będą miały te same podmioty, dlatego prawidłowo organy odmówiły wszczęcia postępowania nieważnościowego z wniosku skarżącego. Skargę kasacyjną do Naczelnego Sądu Administracyjnego od powyższego wyroku WSA w Warszawie z dnia 17 grudnia 2015 r. wniósł J. M. zaskarżając wyrok w całości i zarzucają mu: 1. na podstawie art. 174 pkt 2 p.p.s.a. – przez niezastosowanie w niniejszej sprawie przy rozpoznaniu skargi art. 134 § 1 p.p.s.a. oraz art. 135 p.p.s.a. w zw. z art. 7 i art. 104 k.p.a. nakazującymi rozpoznanie sprawy w pełnym zakresie przedmiotowym i w konsekwencji przyjęcie za indyferentne dla wyrokowania pominięcie przez organ administracji w prowadzonym przez nie postępowaniu, że powinno się ono toczyć z udziałem wszystkich stron postępowania w rozumieniu art. 28 ust. 2 Prawa budowlanego, a więc obok dotychczasowych i nowych inwestorów, a także i skarżącego znajdującego się w obszarze oddziaływania obiektu, a więc jako strony, które to uchybienie mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy, przez zawężenie zakresu rozpoznania skargi; 2. naruszenie na podstawie art. 174 pkt 1 p.p.s.a. naruszenie prawa materialnego – art. 40 ust. 1 w zw. z art. 33 ust. 1 i w zw. z art. 3 pkt 1 i 2a ustawy Prawo budowlane przez błędną wykładnię polegającą na przyjęciu, że przepis ten znajduje zastosowanie także w przypadku, gdy właściwy formalnie organ wydal decyzję o przeniesieniu decyzji o pozwoleniu na budowę na inną osobę, w której jednocześnie dokonał zmiany warunków sformułowanych w decyzji o pozwoleniu na budowę, w szczególności polegającej na przyjęciu, iż prawnie dopuszczalnym jest objęcie decyzją przenoszącą tylko część budynku stanowiącego jeden obiekt, a nie całego zamierzenia budowlanego w rozumieniu cyt. ustawy. Skarżący kasacyjnie wniósł o uchylenie zaskarżonego wyroku i przekazanie sprawy WSA w Warszawie do ponownego rozpoznania oraz o zasądzenie zwrotu kosztów postępowania według norm przepisanych. W piśmie z dnia 6 listopada 2017 r. skierowanym do NSA pełnomocnik skarżącego dodatkowo uzasadnił zarzuty skargi kasacyjnej. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Zgodnie z art. 15 § 1 pkt 1 w związku z art. 183 § 1 p.p.s.a. Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje środki odwoławcze od orzeczeń wojewódzkich sądów administracyjnych w granicach ich zaskarżenia, a z urzędu bierze jedynie pod rozwagę nieważność postępowania. W niniejszej sprawie nie dostrzeżono okoliczności mogących wskazywać na nieważność postępowania sądowoadministracyjnego. Skarga kasacyjna nie jest pozbawiona usprawiedliwionych podstaw, co można dostrzec dokładnie analizując i porównując decyzję Starosty Lubińskiego Nr [...] z dnia [...] maja 2008 r. zatwierdzającą projekt budowlany i udzielającą pozwolenia na budowę z decyzją Starosty Lubińskiego Nr [...] z dnia [...] sierpnia 2010 r. przenoszącą na rzecz K. P. wcześniej powołaną decyzję z dnia [...] maja 2008 r. Z porównania tych decyzji jasno wynika, że decyzja z dnia [...] maja 2008 r. zatwierdzająca projekt budowlany i udzielająca pozwolenia na budowę "budynku mieszkalnego, dwulokalowego w zabudowie szeregowej z wewnętrznymi instalacjami w tym: wewnętrzną instalacją wody, kanalizacji sanitarnej, gazu i wewnętrzną linią zasilającą (kategoria I obiektu budowlanego)", została przeniesiona decyzją Nr [...] z dnia [...] sierpnia 2010 r. na rzecz K. P. tylko "w części obejmującej lokal mieszkalny "A", posadowiony na działce nr [...], wg aktualnego podziału ewidencji gruntów". Jak z tego wynika, nie jest to tylko decyzja przenosząca decyzję o pozwoleniu na budowę na rzecz innego podmiotu, jak stanowi art. 40 ust. 1 Pr.bud., ale jest to decyzja, którą przeniesiono na rzecz nowego inwestora jedynie część decyzji pierwotnej o pozwoleniu na budowę, zmieniając tym samym przedmiot decyzji z dnia [...] maja 2008 r., przez wyłączenie z niej lokalu mieszkalnego "A", co nie było wyodrębnione w osnowie decyzji o pozwoleniu na budowę. Nie wiadomo co się stało z pozostałą częścią decyzji z dnia [...] maja 2008 r. Należy więc zgodzić się z poglądem skarżącego, że decyzja Starosty Lubińskiego z dnia [...] sierpnia 2010 r. ma charakter mieszany (jest decyzją hybrydową), gdyż nie tylko jest decyzją przenoszącą pozwolenie na budowę na rzecz innego podmiotu, ale jest również decyzją zmieniającą decyzję o pozwoleniu na budowę z dnia [...] maja 2008 r., w postępowaniu, w którym wydano tę decyzję J. M. był stroną. W świetle przepisów art. 40 Pr.bud. decyzja Starosty Lubińskiego Nr [...] z dnia [...] sierpnia 2010 r. musi budzić uzasadnione wątpliwości, gdyż z brzmienia ust. 1 ww. przepisu wynika możliwość przeniesienia na rzecz innego podmiotu całości decyzji, a nie jej części. Poza tym możliwe jest przeniesienie decyzji o pozwoleniu na budowę na rzecz innego podmiotu, jeżeli przyjmie on wszystkie warunki zawarte w tej decyzji oraz złoży oświadczenie, o którym mowa w art. 32 ust. 4 pkt 2 Pr.bud. W świetle powyższych rozważań należy zgodzić się z zarzutami skargi kasacyjnej dotyczącymi naruszenia prawa materialnego, zamieszczonymi w pkt II tego pisma, gdyż w art. 40 Pr.bud. ustawodawca nie przewidział możliwości częściowego przeniesienia decyzji o pozwoleniu na budowę na rzecz innego podmiotu z jednoczesną tym samym zmianą decyzji pierwotnej o pozwoleniu na budowę, która dotyczyła jednego całego zamierzenia budowlanego. W konsekwencji wydania decyzji z dnia [...] sierpnia 2010 r. dokonano podziału decyzji z dnia [...] maja 2008 r. o pozwoleniu na budowę. W takiej sytuacji, kiedy decyzja Starosty Lubińskiego Nr [...] z dnia [...] sierpnia 2010 r. ma charakter mieszany, pomimo że w jej podstawie prawnej powołano wyłącznie art. 40 ust. 1 i 3 Pr.bud., nie można odmawiać skarżącemu J. M. interesu prawnego w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji Starosty Lubińskiego Nr [...] z dnia [...] sierpnia 2010 r., gdyż powinien mieć tu zastosowanie art. 28 ust. 2 Pr.bud., skoro miał przymiot strony w postępowaniu, w którym została wydana decyzja z dnia [...] maja 2008 r. o pozwoleniu na budowę. Pozbawiona podstawy prawnej była zatem odmowa Wojewody Dolnośląskiego wszczęcia postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji Starosty Lubińskiego z dnia [...] sierpnia 2010 r. Nr [...], podobnie jak postanowienie organu II instancji utrzymujące w mocy zaskarżone postanowienie. W związku z powyższym mają również uzasadnienie zarzuty skargi kasacyjnej dotyczące naruszenia przepisów postępowania (pkt I), gdyż Sąd pierwszej instancji wydając zaskarżony wyrok, nie dostrzegł wadliwości zaskarżonego postanowienia utrzymującego w mocy postanowienie wydane na podstawie art. 61a k.p.a., odmawiające wszczęcia postępowania, z uwagi na brak przymiotu strony wnioskującego. Ponownie rozpatrując sprawę, Wojewoda Dolnośląski powinien wszcząć na wniosek J. M. postępowanie w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji Starosty Lubińskiego z dnia [...] sierpnia 2010 r. Nr [...] i rozpatrzyć wniosek merytorycznie. Biorąc powyższe pod uwagę, Naczelny Sąd Administracyjny na podstawie art. 188 w zw. z art. 145 § 1 pkt 1 lit. a i c, art. 135 oraz art. 203 pkt 1 p.p.s.a. orzekł, jak w sentencji.