I OSK 931/16

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: Sędzia NSA Marek Stojanowski Sędziowie: Sędzia NSA Wojciech Jakimowicz Sędzia del. WSA Mariusz Kotulski (spr.) Protokolant st. asystent sędziego Dorota Kozub-Marciniak po rozpoznaniu w dniu 24 kwietnia 2018 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej W. G. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 17 grudnia 2015 r. sygn. akt II SA/Wa 1406/15 w sprawie ze skargi W. G. na decyzję Prezesa Narodowego Funduszu Ochrony Środowiska i Gospodarki Wodnej z dnia [...] czerwca 2015 r. nr [...] w przedmiocie dostępu do informacji publicznej 1. oddala skargę kasacyjną; 2. zasądza od W. G. na rzecz Prezesa Narodowego Funduszu Ochrony Środowiska i Gospodarki Wodnej kwotę 360 (trzysta sześćdziesiąt) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego. Zaskarżonym wyrokiem z dnia 17 grudnia 2015 r., sygn. akt II SA/Wa 1406/15, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie oddalił skargę W.G. na decyzję Prezesa Narodowego Funduszu Ochrony Środowiska i Gospodarki Wodnej z dnia [...] czerwca 2015 r., nr [...] w przedmiocie dostępu do informacji publicznej. W uzasadnieniu wyroku Sąd wskazał, że W.G. wnioskiem z dnia 11 marca 2013 r. zwrócił się do Narodowego Funduszu Ochrony Środowiska i Gospodarki Wodnej o udostępnienie informacji publicznej. W odpowiedzi Narodowy Fundusz Ochrony Środowiska i Gospodarki Wodnej - Dyrektor Biura Infrastruktury i Środowiska Narodowa Strategia Spójności poinformował wnioskodawcę, iż przekazuje mu kopie żądanych dokumentów z wyłączeniem: Wniosku o dofinansowanie, Studium Wykonalności oraz załącznika 4 (kopia umowy z bankiem), gdyż są one dokumentami prywatnymi, które nie stanowią informacji publicznej i nie podlegają udostępnieniu. W.G. wniósł do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie skargę na bezczynność organu w zakresie udostępnienia mu kopii "Wniosku o dofinansowanie Projektu" oraz "Studium Wykonalności Projektu", kwestionując stanowisko organu co do braku cech informacji publicznej w zakresie powyższych dokumentów. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie wyrokiem z dnia 2 października 2013 r., sygn. akt II SAB/Wa 306/13 oddalił skargę. W.G. wniósł skargę kasacyjną, w wyniku rozpoznania której Naczelny Sąd Administracyjny wyrokiem z dnia 18 lutego 2015 r., sygn. akt I OSK 752/14 uchylił zaskarżony wyrok i zobowiązał Prezesa Narodowego Funduszu Ochrony Środowiska i Gospodarki Wodnej do rozpoznania wniosku z dnia 11 marca 2013 r. w części dotyczącej wniosku o dofinansowanie Projektu oraz Studium Wykonalności Projektu. W wytycznych zawartych w uzasadnieniu wyroku, Naczelny Sąd Administracyjny zobowiązując organ do rozpatrzenia wniosku we wskazanym zakresie przesądził, że żądana informacja jest informacją publiczną a ewentualna odmowa ich udostępnienia dla skuteczności prawnej musi nastąpić w drodze wydania decyzji administracyjnej. Naczelny Sąd Administracyjny wskazał na konieczność rozważenia czy w niniejszej sprawie nie zachodzą odstępstwa od powszechnej zasady dostępności informacji publicznej, wskazując w tej materii między innymi na przepis art. 5 ustawy o dostępie do informacji publicznej. Następnie Prezes Narodowego Funduszu Ochrony Środowiska i Gospodarki Wodnej (dalej zwany NFOŚiGW albo organ) decyzją z dnia [...] maja 2015 r. odmówił udostępnienia żądanej informacji z uwagi na tajemnicę przedsiębiorstwa. Po rozpatrzeniu wniosku W.G. o ponowne rozpatrzenie sprawy, organ decyzją z dnia [...] czerwca 2015 r., działając na podstawie art. 5 ust. 2, art. 16 i art. 17 ustawy o dostępie do informacji publicznej (dalej u.d.i p.) oraz art. 138 § 1 pkt 1 k.p.a., utrzymał w mocy swoją decyzję. W uzasadnieniu decyzji organ wskazał, że wnioski o dofinansowanie realizacji projektów ze środków unijnych składane są w odpowiedniej dla danego Programu Operacyjnego instytucji, gdzie poddawane są ocenie. Procedury oceny wniosków regulują dokumenty wchodzące w skład systemu realizacji programu operacyjnego, wydane na podstawie przepisów ustawy z dnia 6 grudnia 2006r. o zasadach prowadzenia polityki rozwoju oraz Rozporządzenia Rady (WE) nr 1083/2006 z dnia 11 lipca 2006r. ustanawiające przepisy ogólne dotyczące Europejskiego Funduszu Regionalnego, Europejskiego Funduszu Społecznego oraz Funduszu Spójności (...). Jednym z takich dokumentów jest załącznik nr 2 do "Szczegółowego opisu priorytetów POliŚ", tj. "Organizacja systemu oceny i Wyboru Projektów w ramach Programu Operacyjnego Infrastruktura i Środowisko". Zgodnie z powyższym dokumentem "oceny projektów, z wyjątkiem projektów w ramach priorytetów XIV i XV, dokonuje zespół/zespoły ds. oceny projektów. Instytucja pośrednicząca lub działająca w jej imieniu instytucja pośrednicząca II stopnia/instytucja wdrażająca (w tym przypadku NFOŚiGW) lub też instytucja oceniająca powołuje zespół ds. oceny projektów". Dokument ten w swojej treści zawiera załącznik B - "Deklaracja bezstronności i poufności". Podpisanie przedmiotowej deklaracji jest obowiązkiem i obliguje osobę biorącą udział w ocenie wniosku m. in. do "utrzymania w tajemnicy i poufności wszelkich informacji i dokumentów, które zostały ujawnione, przygotowane w trakcie procedury oceny wniosków lub wynikłych z procesu oceny". Dlatego, w ocenie organu, takie dokumenty, jak między innymi Wniosek o dofinansowanie projektu wraz z załącznikami, w tym Studium Wykonalności Projektu, są dla osoby dokonującej oceny wniosku o dofinansowanie źródłem obowiązku zachowania poufności, wynikającym z obowiązujących procedur, utworzonych w celu właściwej realizacji przez organy państwowe programów operacyjnych finansowanych ze środków europejskich. Postępowanie z informacją poufną, uzyskaną w trakcie oceny wniosku jest ograniczone do wykorzystania tych informacji przez organy państwowe (oraz NFOŚiGW) wyłącznie do celu wyboru danego projektu do dofinansowania. Wobec wyraźnego zastrzeżenia, że informacje zawarte w dokumencie stanowią tajemnicę przedsiębiorstwa, NFOŚiGW przekazując takie informacje W.G. naruszyłby prawo. Beneficjent podjął bowiem działania w celu zachowania poufności i złożył w tym przedmiocie oświadczenie do NFOŚiGW, w którym informuje, że dane zawarte we Wniosku o dofinansowanie Projektu oraz Studium Wykonalności Projektu pn. "[...]" są poufne, stanowią tajemnicę przedsiębiorstwa i mogą być jedynie dostępne dla instytucji realizujących politykę rozwoju zgodnie z ustawą o zasadach prowadzenia polityki rozwoju i w ramach realizacji Programu Operacyjnego Infrastruktura i Środowisko. NFOŚiGW działa tu jako Instytucja Wdrażająca, której przysługują określone kompetencje wynikające z przepisów prawa, przekazane przez właściwe organy państwowe. Organ wyjaśnił, iż oprócz pozostawania z Beneficjentem w ciągłym kontakcie oczywistym jest, że wszystkie sprawy dotyczące przedmiotowego projektu omawiane są z nim na bieżąco i kwestia zastrzeżenia tajemnicy przedsiębiorstwa również była przedmiotem ustaleń. W związku z powyższym beneficjent dodatkowo złożył pisemne oświadczenie z dnia 12 maja 2015 r. potwierdzając, że dane zawarte we "Wniosku o dofinansowanie" oraz "Studium Wykonalności Projektu" są poufne i stanowią tajemnicę przedsiębiorstwa. Również na etapie ponownego rozpatrzenia niniejszej sprawy beneficjent potwierdził swoje dotychczasowe stanowisko pismem z 17 czerwca 2015 r. Niezasadny był zatem zarzut, że przedsiębiorca nie przejawił woli zachowania informacji będących tajemnicą przedsiębiorstwa, podczas gdy niejednokrotnie i jednoznacznie taką wolę wykazał. Z analizy dokumentów wynika, iż "Studium Wykonalności Projektu" wraz z załącznikami zawierają m.in. pełny opis i zakres rzeczowy Przedsięwzięcia, analizy ekonomiczne i finansowe. Opis projektu zawiera pełny opis technologii, obiektów i urządzeń jak również porównanie rozważanych opcji technologicznych pod kątem nakładów inwestycyjnych i ich przyszłych kosztów eksploatacyjnych. Znajdują się tam również m.in. szczegółowe informacje dotyczące planów inwestycyjnych, informacje know-how, analizy kosztów zagospodarowania odpadów, do których firma dochodziła w wyniku wieloletniego badania rynku. W ocenie organu, informacje tego rodzaju stanowią dla beneficjenta wartość gospodarczą a ich ujawnienie może naruszać ważne interesy przedsiębiorcy, działającego na konkurencyjnym rynku. Dane, które się tam znajdują, niewątpliwie mieszczą się w definicji tajemnicy przedsiębiorcy zawartej w art. 11 ust. 4 ustawy o zwalczaniu nieuczciwej konkurencji. Organ wywiódł, że wnioskodawca nie wystąpił o udostępnienie konkretnych informacji, lecz zażądał udostepnienia mu całego "Wniosku o dofinansowanie Projektu". Częściowo informacje zawarte we Wniosku znajdowały się w innych udostępnionych wnioskodawcy dokumentach, a niektóre z nich mogły być pozyskane przez skarżącego (jak np. dane identyfikacyjne i adresowe) – z powszechnie dostępnego KRS. Dokument pt. ocenę wpływu na środowisko zawiera decyzja środowiskowa, inne dane na temat projektu są zawarte w Umowie o dofinansowanie, która wraz z załącznikami (m.in. harmonogramem rzeczowo-finansowym), została skarżącemu udostępniona. Sam skarżący wskazuje też adres strony internetowej Miejskiego Zakładu Komunalnego sp. z o.o., z której bezpośrednio dowiedział się na jaką kwotę zostało udzielone zamówienie publiczne realizowane w ramach przedmiotowego przedsięwzięcia. Z wniosku o udostępnienie informacji nie wynika jakiego rodzaju informacji W.G. żąda, a jedynie wskazany został dokument (Wniosek o dofinansowanie) jako całość, który jest nośnikiem m.in. ww. informacji ale również szeregu innych informacji, stanowiących tajemnicę przedsiębiorstwa. Podsumowując organ stwierdził, że rozpatrując wniosek skarżącego z dnia 11 marca 2013 r., NFOŚiGW zobowiązany był do zastosowania art. 5 ust. 2 u.d.i.p. i dokonania odstępstwa w zakresie udostępnienia informacji publicznej ww. dokumentów, w których znajdują się dane stanowiące tajemnicę przedsiębiorcy i zastrzeżone jako poufne. W.G. w skardze skierowanej do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie powyższej decyzji zarzucił naruszenie: (a) art. 1 ust. 1 w zw. z art. 6, z art. 10 i z art. 13 u.d.i.p. w zw. z art. 61 ust. 1 Konstytucji - w zakresie w jakim norma konstytucyjna oraz dookreślająca ją regulacja ustawowa gwarantuje uprawnienie do uzyskania informacji o działalności podmiotów wykonujących zadania władzy publicznej i gospodarujących mieniem publicznym, poprzez nieudostępnienie skarżącemu informacji objętych treścią "Wniosku o dofinansowanie Projektu" oraz "Studium Wykonalności Projektu"; (b) art. 5 ust. 2 ustawy o dostępie do informacji publicznej w zw. z art. 11 ust. 4 ustawy o zwalczaniu nieuczciwej konkurencji oraz w zw. z art. 16 i z art. 17 ust. 1 u.d.i.p. .oraz w zw. art. 8, art. 11 oraz art. 107 § 3 K.p.a., poprzez nieuzasadnione przyjęcie, iż informacje objęte treścią "Wniosku o dofinansowanie Projektu" oraz "Studium Wykonalności Projektu" stanowią w całości tajemnicę przedsiębiorcy; (c) art. 5 ust. 2 ustawy o dostępie do informacji publicznej w zw. z art. 11 ust. 4 ustawy o zwalczaniu nieuczciwej konkurencji oraz w zw. z art. 6 k.p.a., poprzez przyjęcie, iż informacje objęte treścią "Wniosku o dofinansowanie Projektu" oraz "Studium Wykonalności Projektu" nie mogą być udostępnione skarżącemu z uwagi na możliwość ich pozyskania z innych źródeł; (d) art. 5 ust. 2 u.d.i.p. w zw. z art. 31 ust. 3 oraz z art. 61 ust. 1 Konstytucji, poprzez brak wyważenia kolidujących ze sobą wartości w postaci ochrony tajemnicy przedsiębiorcy i prawa do informacji publicznej z punktu widzenia zasady proporcjonalności; (e) art. 28 K.p.a. w zw. z art. 17 ust. 1 oraz art. 16 u.d.i.p. poprzez brak udziału w postępowaniu Miejskiego Zakładu Komunalnego Sp. z o.o. z siedzibą w S. W konkluzji skargi W.G. wniósł o uchylenie zaskarżonej i poprzedzającej ją decyzji oraz o zasądzenie od organu na jego rzecz kosztów postępowania. W odpowiedzi na skargę Prezes Narodowego Funduszu Ochrony Środowiska i Gospodarki Wodnej wniósł o jej oddalenie, podtrzymując argumentację zawartą w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w wyroku z dnia 17 grudnia 2015 r., sygn. akt II SA/Wa 1406/15, nie dopatrzył się uchybień, które mogłyby stanowić o potrzebie uchylenia tych decyzji albo stwierdzenia ich nieważności. Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie, mając na uwadze wyrok NSA z dnia 18 lutego 2015 r., sygn. akt I OSK 752/14, oceniał czy organ w sposób prawidłowy, powołując się na art. 5 ust. 2 u.d.i.p. w związku z treścią art. 11 ust. 4 ustawy o zwalczaniu nieuczciwej konkurencji, w formie decyzji przewidzianej w art. 16 u.d.i.p. odmówił udostępnienia żądanej przez skarżącego informacji publicznej. Sąd I instancji uznał, że organ wykazał, iż Miejski Zakład Komunalny Sp. z o.o. z siedzibą w S. - beneficjent środków publicznych przyznanych przez NFOŚiGW na realizację przedsięwzięcia pod nazwą "[...]" wykazał wolę ochrony niektórych informacji związanych z działalnością tej Spółki, w aspekcie realizacji powyższego zadania inwestycyjnego, które to informacje znajdują się w żądanych przez skarżącego dokumentach - Wniosku o dofinansowanie ww. Projektu oraz Studium Wykonalności ww. Projektu. Z pisemnego oświadczenie Spółki z dnia 12 maja 2015r. wynika stwierdzenie, że dane zawarte we "Wniosku o dofinansowanie" oraz "Studium Wykonalności Projektu" są poufne i stanowią tajemnicę przedsiębiorstwa. Również na etapie ponownego rozpatrzenia niniejszej sprawy Spółka potwierdziła swoje dotychczasowe stanowisko pismem z dnia 17 czerwca 2015r. W ocenie Sądu I instancji, trafnie zatem organ dokumenty te potraktował jako chęć zachowania przez Spółkę pewnych informacji w tajemnicy. Sąd podzielił również argumentację organu dotyczącą uregulowań dotyczących beneficjentów środków publicznych, o których mowa w procedurach dotyczących składania i rozpatrywania wniosków o dofinansowanie realizacji projektów ze środków unijnych składane są w odpowiedniej dla danego Programu Operacyjnego instytucji. Tym samym prawidłowo NFOŚiGW wyprowadził wniosek o woli zachowania w poufności przez Miejski Zakład Komunalny Sp. z o.o. z siedzibą w S. niektórych wrażliwych dla tego przedsiębiorstwa informacji zarówno w trakcie trwania procedury rozpatrywania wniosku, jak i dla potrzeb rozpatrywania przez organ niniejszej sprawy zainicjowanej wnioskiem skarżącego z dnia 18 marca 2013 r. o udostępnienie określonych informacji publicznych. Sąd wywiódł, że organ w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji wskazał, iż "Studium Wykonalności Projektu" wraz z załącznikami zawierają m.in. pełny opis i zakres rzeczowy Przedsięwzięcia, analizy ekonomiczne i finansowe. Opis projektu zawiera pełny opis technologii, obiektów i urządzeń jak również porównanie rozważanych opcji technologicznych pod kątem nakładów inwestycyjnych i ich przyszłych kosztów eksploatacyjnych. Znajdują się tam również m.in. szczegółowe informacje dotyczące planów inwestycyjnych, informacje know-how, analizy kosztów zagospodarowania odpadów, do których firma dochodziła w wyniku wieloletniego badania rynku. Powyższe informacje stanowią dla beneficjenta (MZK Sp. z o.o. z siedzibą w S.) wartość gospodarczą a ich ujawnienie może naruszać ważne interesy tego przedsiębiorcy, działającego na konkurencyjnym rynku. Nadto powyższe dane mieszczą się w definicji "tajemnicy przedsiębiorcy" zawartej w art. 11 ust. 4 ustawy o zwalczaniu nieuczciwej konkurencji. Dlatego ocena powyższych informacji dokonana przez organ – jako informacji publicznej wypełniającej dyspozycję art. 5 ust. 2 u.d.i.p. jest prawidłowa. W ocenie Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie, powyższa konstatacja, wskazana w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji jest prawidłowa i podjęte przez organ decyzje nie noszą cech dowolności. Odwołanie się do tak poważnych dla każdego przedsiębiorstwa informacji jak: pełny opis technologii, know-how, czy też analiza kosztów będąca wynikiem własnych badań danego przedsiębiorstwa; wyraźnie wskazuje na argumentację istotną dla zastosowania ograniczenia prawa dostępu do informacji publicznej, przewidzianej w art. 5 ust. 2 u.d.i.p. Waga objętych tajemnicą przedsiębiorstwa informacji i ewentualne oczywiste skutki dla danego przedsiębiorcy w przypadku ujawnienia tego typu informacji, w niniejszej sprawie przeważają nad prawem do dostępu do informacji publicznej. Za prawidłowością takiej argumentacji przemawia również prawo Unii Europejskiej – rozporządzenie nr 772/2004 w sprawie stosowania art. 81 ust. 3 Traktatu do kategorii porozumień w sferze technologii (Dz. U. L 123 z 27.4.2004, str. 11-17). Odnosząc się do drugiego z żądanych dokumentów, którego udostępnienia skarżącemu organ odmówił, tj. do Wniosku o dofinansowanie projektu, Sąd I instancji wskazał, że dokument ten również zawiera dane nieobjęte żadną tajemnicą, które nadto są doskonale znane skarżącemu, co wynika z treści jego wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy oraz ze skargi. Są to dane jak np. dane identyfikacyjne i adresowe Spółki - z powszechnie dostępnego KRS, ocena wpływu na środowisko, decyzja środowiskowa, dane na temat projektu zawarte w Umowie o dofinansowanie (które to informacje wraz z załącznikami, m.in. harmonogramem rzeczowo-finansowym, zostały już wcześniej skarżącemu udostępnione przez organ), wartość zamówienia, adres strony internetowej Miejskiego Zakładu Komunalnego Sp. z o.o. "Wniosek o dofinansowanie Projektu" jest nadto dostępny na powszechnie obowiązującym formularzu. Jednakże, jak wskazuje organ, poza tymi danymi, w treści przedmiotowego "Wniosku o dofinansowanie projektu" zawarto również informacje podlegające ochronie, które znajdują się w "Studium Wykonalności Projektu", zatem skoro informacji tych, z uwagi na treść art. 5 ust. 2 u.d.i.p. w związku z art. 11 ust. 4 ustawy o zwalczaniu nieuczciwej konkurencji, organ w zakresie dokumentu "Studium Wykonalności Projektu" odmówił udostępnienia, to stanowisko takie konsekwentnie podtrzymał również w zakresie "Wniosku o dofinansowanie projektu". Nie było zatem trafne twierdzenie skargi, iż organ odmawia udostępnienia nieobjętych tajemnicą przedsiębiorcy informacji. Sąd wskazał również, że z materiału zgromadzonego w postępowaniu administracyjnym wynika, że Miejski Zakład Komunalny Sp. z o.o. z siedzibą w S. - beneficjent środków publicznych przyznanych przez NFOŚiGW na realizację przedsięwzięcia pod nazwą "[...]" – wiedział o toczącym się postępowaniu administracyjnym w sprawie udostępnienia skarżącemu dokumentów "Wniosku o dofinansowanie projektu" i "Studium Wykonalności Projektu". Świadczą o tym pisma Spółki, na które powołuje się organ w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji. Zatem Spółka ta mogła, gdyby chciała, przystąpić do niniejszego postępowania, czego jednak nie uczyniła. Brak jest natomiast obowiązku obligatoryjnego uczestnictwa Spółki w niniejszym postępowaniu. Z tych wszystkich względów, na podstawie art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jednolity Dz. U. z 2012r., poz. 270 ze zm., dalej: p.p.s.a.), WSA w Warszawie, oddalił skargę. W skardze kasacyjnej W.G. zaskarżył powyższy wyrok w całości, wnosząc o jego uchylenie i przekazanie sprawy do ponownego rozpatrzenia oraz zasądzenie kosztów postępowania według norm przepisanych. Zaskarżonemu wyrokowi zarzucono naruszenie: A) art. 145 § 1 pkt 1 lit. a p.p.s.a. w zw. z art. 151 p.p.s.a. w zw. z art. 141 § 4 p.p.s.a. w zw. z art. 61 ust. 1 i 2 Konstytucji RP w z w. z art. 5 ust. 2 u.d.i.p. w zw. z art. 11 ust. 4 ustawy z dnia 16 kwietnia 1993 r. o zwalczaniu nieuczciwej konkurencji (tekst jedn. z 2003 r., Nr 153, poz. 1503) w zw. z art. 8 ust. 1 i ust. 3 ustawy z dnia 29 stycznia 2004 r. Prawo Zamówień Publicznych (tekst jedn. z 2015 roku, poz. 2164 ze zm.), dalej jako p.z.p., poprzez oddalenie skargi oraz nieuzasadnione przyjęcie, iż w toku postępowania przed Narodowym Funduszem Ochrony Środowiska i Gospodarki Wodnej wykazane zostało, że spółka Miejski Zakład Komunalny Sp. z o.o. z siedzibą w S. wykazała wolę ochrony niektórych informacji związanych z działalnością tej Spółki, w aspekcie realizacji zadania pn. "[...]", które to informacje znajdują się w żądanych przez skarżącego dokumentach, tj. Studium Wykonalności dla ww. Projektu oraz Wniosku o dofinansowanie ww. Projektu oraz, że wola zachowania w tajemnicy tych informacji była uzasadniona, gdy tymczasem tajemnica przedsiębiorstwa stanowi wyjątek od zasady jawności postępowania w sprawie zamówienia publicznego i jako taka nie może być interpretowana w sposób rozszerzający, B) art. 145 § 1 pkt 1 lit. a p.p.s.a. w zw. z art. 151 p.p.s.a. w zw. z art. 141 § 4 p.p.s.a. w zw. z art. 1 ust. 1 w zw. z art. 6 u.d.i.p., poprzez oddalenie skargi oraz nieuzasadnione przyjęcie, bez przeprowadzenia analizy informacji zamieszczonych w Studium Wykonalności ww. projektu oraz Wniosku o dofinansowanie ww. projektu, iż dokumenty te zawierają informacje podlegające ochronie, gdy tymczasem żądane przez skarżącego dokumenty nie zawierają danych objętych żądaną tajemnicą; C) art. 145 § 1 pkt 1 lit. a p.p.s.a. w zw. z art. 151 p.p.s.a. w zw. z art. 5 ust. 2 u.d.i.p. w zw. z art. 31 ust. 3 Konstytucji RP w zw. z art. 61 ust. 1 Konstytucji RP, poprzez nieuzasadnione przyjęcie, iż "Waga objętych tajemnicą przedsiębiorstwa informacji i ewentualne oczywiste skutki dla danego przedsiębiorcy w przypadku ujawnienia tego typu informacji, w niniejszej sprawie przeważają nad prawem do dostępu do informacji publicznej"; D) art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a. w zw. z art. 151 p.p.s.a. w zw. z art. 28 k.p.a. poprzez oddalenie skargi oraz nieuzasadnione przyjęcie, iż spółka Miejski Zakład Komunalny Sp. z o.o. z/s w S. nie miała obowiązku brać udziału w toczącym się postępowaniu, gdy tymczasem, skoro Narodowy Fundusz Ochrony Środowiska i Gospodarki Wodnej oraz w ślad za nim, Sąd I instancji, przyjmują, że powodem odmowy udostępnienia informacji jest tajemnica przedsiębiorcy, to nie ulega wątpliwości, iż Spółka ta powinna brać udział w prowadzonym postępowaniu na prawach strony. W odpowiedzi na skargę kasacyjną Narodowy Fundusz Ochrony Środowiska i Gospodarki Wodnej z siedzibą w Warszawie wniósł o oddalenie skargi kasacyjnej oraz zasądzenie kosztów zastępstwa procesowego, według norm przepisanych. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Zgodnie z art. 183 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j.: Dz.U. z 2017 r., poz. 1369) - dalej p.p.s.a., Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, bierze jednak z urzędu pod rozwagę nieważność postępowania. W sprawie nie występują, enumeratywnie wyliczone w art. 183 § 2 p.p.s.a., przesłanki nieważności postępowania sądowoadministracyjnego. Z tego względu, przy rozpoznaniu sprawy, Naczelny Sąd Administracyjny związany był granicami skargi kasacyjnej. Skargę kasacyjną można oprzeć na następujących podstawach: 1) naruszeniu prawa materialnego przez błędną jego wykładnię lub niewłaściwe zastosowanie; 2) naruszeniu przepisów postępowania, jeżeli uchybienie to mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy (art. 174 p.p.s.a.). Granice skargi kasacyjnej wyznaczają wskazane w niej podstawy. W ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego skarga kasacyjna nie zawiera usprawiedliwionych podstaw. Istotę problemu w niniejszej sprawie stanowi kwestia czy Sąd I instancji oraz organ słusznie uznały, że informacje, o których udostępnienie wniósł wnioskodawca podlegają pod tajemnicę przedsiębiorcy zgodnie z art. 5 ust. 2 u.d.i.p. w zw. z art. 11 ust. 4 u.z.n.k., ponadto czy wyrażona przez Beneficjenta wola ochrony informacji niejawnych była wyraźna i wystarczająca, a przede wszystkim czy była uzasadniona. W kwestii trzech pierwszych zarzutów należy wskazać, że art. 1 ust 1 u.d.i.p. stanowi, że każda informacja o sprawach publicznych stanowi informację publiczną w rozumieniu ustawy i podlega udostępnieniu na zasadach i w trybie określonych w niniejszej ustawie, natomiast art. 6 ww. ustawy wskazuje, które informacje w szczególności podlegają udostępnieniu do informacji publicznej. Odstępstwem od powyższej zasady jest art. 5 ust. 1 u.d.i.p. zgodnie z którym prawo do informacji publicznej podlega ograniczeniu w zakresie i na zasadach określonych w przepisach o ochronie informacji niejawnych oraz o ochronie innych tajemnic ustawowo chronionych. Natomiast zgodnie z art. 5 ust. 2 u.d.i.p., prawo do informacji publicznej podlega ograniczeniu ze względu na prywatność osoby fizycznej lub tajemnicę przedsiębiorcy. Ograniczenie to nie dotyczy informacji o osobach pełniących funkcje publiczne, mających związek z pełnieniem tych funkcji, w tym o warunkach powierzenia i wykonywania funkcji, oraz przypadku, gdy osoba fizyczna lub przedsiębiorca rezygnują z przysługującego im prawa. Przepis art. 5 ust. 2 u.d.i.p. konkretyzując ograniczenia przyznanego obywatelom w art. 61 ust.1 Konstytucji RP prawa do dostępu do informacji publicznej wskazuje, że ograniczenie to związane może być z ochroną prywatności osoby fizycznej lub tajemnicy przedsiębiorcy. Jak wynika natomiast z art. 11 ust. 4 u.z.n.k., dane stanowią tajemnicę przedsiębiorstwa tylko wtedy, gdy stanowią informacje techniczne, technologiczne, organizacyjne przedsiębiorstwa lub inne informacje posiadające wartość gospodarczą. Ponadto informacje te nie mogą być ujawnione do wiadomości publicznej, przedsiębiorca zaś podjął niezbędne działania w celu zachowania ich poufności. Z kolei art. 8 ust 1 i ust 3 p.z.p. stanowią, że postępowanie o udzielenie zamówienia jest jawne, jednakże nie ujawnia się informacji stanowiących tajemnicę przedsiębiorstwa w rozumieniu przepisów o zwalczaniu nieuczciwej konkurencji, jeżeli wykonawca, nie później niż w terminie składania ofert lub wniosków o dopuszczenie do udziału w postępowaniu, zastrzegł, że nie mogą być one udostępniane oraz wykazał, iż zastrzeżone informacje stanowią tajemnicę przedsiębiorstwa. Analiza powyższej regulacji wykazuje w pierwszej kolejności, że przewidziane ustawowo ograniczenie prawa do informacji publicznej ze względu na prywatność osoby fizycznej lub tajemnicę przedsiębiorcy zostaje wyłączone, gdy osoba fizyczna lub przedsiębiorca rezygnują z przysługującego im prawa. Oznacza to, że gdy osoba fizyczna lub przedsiębiorca nie rezygnują z przysługującego im prawa, to prawo do informacji publicznej podlega ograniczeniu ze względu na prywatność osoby fizycznej lub tajemnicę przedsiębiorcy. Brak rezygnacji osoby fizycznej lub przedsiębiorcy nie wyłącza prawa do informacji publicznej, które nadal istnieje, a ma ten skutek, że prawo to – jak wprost wynika z treści art. 5 ust. 2 u.d.i.p. - podlega jedynie ograniczeniu ze względu na prywatność osoby fizycznej lub tajemnicę przedsiębiorcy. W przypadku braku rezygnacji osoby fizycznej lub przedsiębiorcy z przysługującego im prawa, które należy określić jako prawo do prywatności lub ochrony tajemnicy przedsiębiorcy, podmiot zobowiązany do udostępnienia informacji publicznej zobowiązany jest do ustalenia wpływu udostępnienia wnioskowanej informacji publicznej na prywatność osoby fizycznej lub tajemnicę przedsiębiorcy. Wzgląd na te wartości nie wyklucza prawa do informacji publicznej, a jedynie je ogranicza, wobec czego zadaniem podmiotu zobowiązanego do udzielenia informacji publicznej jest ustalenie w konkretnej sprawie zasięgu tego ograniczenia. Prawo dostępu do informacji publicznej jest prawem podmiotowym znajdującym podstawę w Konstytucji, a dokładniej w art. 61 ust. 1 i 2. Zgodnie z tym przepisem obywatel ma prawo do uzyskiwania informacji o działalności organów władzy publicznej oraz osób pełniących funkcje publiczne. Prawo to obejmuje również uzyskiwanie informacji o działalności organów samorządu gospodarczego i zawodowego, a także innych osób oraz jednostek organizacyjnych w zakresie, w jakim wykonują one zadania władzy publicznej i gospodarują mieniem komunalnym lub majątkiem Skarbu Państwa. Prawo do uzyskiwania informacji obejmuje dostęp do dokumentów oraz wstęp na posiedzenia kolegialnych organów władzy publicznej pochodzących z powszechnych wyborów, z możliwością rejestracji dźwięku lub obrazu. Jednakże ust. 3 ww. przepisu wskazuje na ograniczenie prawa, o którym mowa w ust. 1 i 2, które może nastąpić wyłącznie ze względu na określone w ustawach ochronę wolności i praw innych osób i podmiotów gospodarczych oraz ochronę porządku publicznego, bezpieczeństwa lub ważnego interesu gospodarczego państwa. Ponadto art. 31 ust. 3 Konstytucji RP, stanowi, że ograniczenia w zakresie korzystania z konstytucyjnych wolności i praw mogą być ustanawiane tylko w ustawie i tylko wtedy, gdy są konieczne w demokratycznym państwie dla jego bezpieczeństwa lub porządku publicznego, bądź dla ochrony środowiska, zdrowia i moralności publicznej, albo wolności i praw innych osób. Ograniczenia te nie mogą naruszać istoty wolności i praw. Powyższe regulacje konstytucyjne są adresowane zarówno do ustawodawcy, jak i innych do podmiotów realizujących porządek prawny. W sytuacji, gdy ustawodawca wprowadza ograniczenia prawa dostępu do informacji publicznej należy przyjąć, że w zgodzie z Konstytucją czyni to ze względu na ochronę wolności i praw innych osób i podmiotów gospodarczych oraz ze względu na ochronę porządku publicznego, bezpieczeństwa lub ważnego interesu gospodarczego państwa. W konsekwencji należy przyjąć, że takimi właśnie kryteriami kierował się ustawodawca wprowadzając w ustawowej regulacji art. 5 ust. 2 u.d.i.p. kategorię "tajemnicy przedsiębiorcy" jako wartości uzasadniającej ograniczenie prawa dostępu do informacji publicznej. Tajemnica przedsiębiorcy to zatem kategoria uzasadniająca ograniczenie prawa dostępu do informacji publicznej jako określona w ustawie wartość wynikająca z ochrony wolności i praw innych osób i podmiotów gospodarczych oraz ochrony porządku publicznego, bezpieczeństwa lub ważnego interesu gospodarczego państwa. W sytuacji, gdy podmiot zobowiązany do udostępnienia informacji publicznej dokonuje wykładni użytego w art. 5 ust. 2 u.d.i.p. wykładni pojęcia niedookreślonego "tajemnicy przedsiębiorcy" powinien odczytywać jego treść przez pryzmat wskazanej wyżej regulacji konstytucyjnej. Istnienie "tajemnicy przedsiębiorcy" nie jest jednoznaczne z wyłączeniem prawa do informacji publicznej, lecz stanowi podstawę do jego ograniczenia. Konieczne jest wyważanie wartości leżących u podstaw prawa dostępu do informacji publicznej, a opierających się zasadniczo na jawności porządku publicznego (jawności działania instytucji publicznych, działalności organów samorządu gospodarczego i zawodowego, a także innych osób oraz jednostek organizacyjnych w zakresie, w jakim wykonują one zadania władzy publicznej i gospodarują mieniem komunalnym lub majątkiem Skarbu Państwa) i wartości leżących u podstaw "tajemnicy przedsiębiorcy" w celu ustalenia zakresu ograniczenia prawa dostępu do informacji publicznej ze względu na ochronę wolności i praw innych osób i podmiotów gospodarczych oraz ochronę porządku publicznego, bezpieczeństwa lub ważnego interesu gospodarczego państwa. W skardze kasacyjnej nie podniesiono zarzutu błędnej wykładni pojęcia "tajemnica przedsiębiorcy" użytego w art. 5 ust. 2 u.d.i.p., dlatego Naczelny Sąd Administracyjny nie miał podstaw do wyrażania stanowiska w tej kwestii. Konieczne jest jednak podkreślenie, że ustalenie w konkretnej sprawie wystąpienia, charakteru i zakresu "tajemnicy przedsiębiorcy" pozostaje w istotnym związku z oceną stopnia ograniczenia prawa do informacji publicznej. Należy także zauważyć, że pojęcia "tajemnicy przedsiębiorstwa" i "tajemnicy przedsiębiorcy" nie są w pełni tożsame, niemniej przy analizie zastosowania art. 5 ust. 2 u.d.i.p. można posiłkować się odwołaniem do art. 11 ust. 4 u.z.n.k. (wyrok NSA z 12 kwietnia 2017 r., sygn. I OSK 1522/15 LEX nr 2316072) Pojęcie "tajemnicy przedsiębiorcy" jest pojęciem użytym przez ustawodawcę wyłącznie w unormowaniach ustawy o dostępie do informacji publicznej i w kontekście przesłanek ograniczenia prawa do informacji publicznej. W kwestii naruszenia przez sąd I instancji art. 145 § 1 pkt 1 lit. a p.p.s.a. oraz art. 151 p.p.s.a. należy wskazać, że wskazane przepisy ma charakter wynikowy. Jego zastosowanie przez sąd I instancji jest za każdym razem rezultatem uznania, że w sprawie nie zaistniało tego rodzaju naruszenie przepisów prawa materialnego bądź regulacji procesowej, która uzasadniałaby wyeliminowanie z obrotu prawnego zaskarżonego przejawu działania administracji publicznej. Oznacza to także, że prawidłowo został zastosowany przez Sąd I instancji art. 151 p.p.s.a. Zarzut naruszenia art. 141 § 4 p.p.s.a., może być skutecznie postawiony w dwóch przypadkach: gdy uzasadnienie wyroku nie zawiera wszystkich elementów, wymienionych w tym przepisie i gdy w ramach przedstawienia stanu sprawy, wojewódzki sąd administracyjny nie wskaże, jaki i dlaczego stan faktyczny przyjął za podstawę orzekania (por. uchwałę NSA z dnia 15 lutego 2010 r., sygn. akt: II FPS 8/09, LEX nr 552012, wyrok NSA z dnia 20 sierpnia 2009 r., sygn. akt: II FSK 568/08, LEX nr 513044). Naruszenie to musi być przy tym na tyle istotne, aby mogło mieć wpływ na wynik sprawy (art. 174 pkt 2 p.p.s.a.). Za jego pomocą nie można jednak skutecznie zwalczać prawidłowości przyjętego przez sąd stanu faktycznego, czy też stanowiska sądu co do wykładni bądź zastosowania prawa materialnego. Podnieść też trzeba, że przepis art. 141 § 4 p.p.s.a. jest przepisem proceduralnym, regulującym wymogi uzasadnienia. W ramach rozpatrywania zarzutu naruszenia tego przepisu Naczelny Sąd Administracyjny zobowiązany jest jedynie do kontroli zgodności uzasadnienia zaskarżonego wyroku z wymogami wynikającymi z powyższej normy prawnej. Uzasadnienie zaskarżonego wyroku odpowiada wymogom art. 141 § 4 p.p.s.a., zawiera przedstawienie stanu sprawy, zarzutów podniesionych w skardze, stanowiska strony przeciwnej, podstawę prawną rozstrzygnięcia oraz jej wyjaśnienie. Sąd I instancji odniósł się do wszystkich kwestii istotnych z punktu widzenia rozstrzygnięcia sprawy. W uzasadnieniu zaskarżonego wyroku, wskazując jako podstawę prawną wyroku przepis art. 145 § 1 pkt 1 lit. a) p.p.s.a., Sąd pierwszej instancji wyjaśnił w dostateczny sposób przyczyny podjętego rozstrzygnięcia. Uzasadnienie zaskarżonego wyroku wyjaśnia podstawowe kwestie istotne dla rozstrzygnięcia sprawy. W świetle powyższego wskazać należy, że nie sposób się zgodzić z zarzutami powołanymi w skardze kasacyjnej. Ponadto stwierdzić należy, że odstępstwo określone w art. 5 ust 2 u.d.i.p. było uzasadnione, Beneficjent wykazał wolę ochrony niektórych informacji, a organy i Sąd I instancji słusznie uznały, iż waga objętych tajemnicą przedsiębiorstwa informacji i ewentualne skutki dla danego przedsiębiorcy w przypadku ujawnienia tego typu informacji, w niniejszej sprawie przeważają nad prawem dostępu do informacji publicznej. Opis projektu zawiera pełny opis technologii, obiektów i urządzeń jak również porównanie rozważanych opcji technologicznych pod kątem nakładów inwestycyjnych i ich przyszłych kosztów eksploatacyjnych. Znajdują się tam również m.in. szczegółowe informacje dotyczące planów inwestycyjnych, informacje know-how, analizy kosztów zagospodarowania odpadów, do których firma dochodziła w wyniku wieloletniego badania rynku. Informacje tego rodzaju stanowią dla beneficjenta wartość gospodarczą a ich ujawnienie może naruszać ważne interesy przedsiębiorcy, działającego na konkurencyjnym rynku. Dane, które się tam znajdują, niewątpliwie mieszczą się w definicji tajemnicy przedsiębiorcy zawartej w art. 11 ust. 4 ustawy o zwalczaniu nieuczciwej konkurencji. Dlatego prawidłowa jest konkluzja, że powyższe informacje wypełniają dyspozycję art. 5 ust. 2 u.d.i.p. Słusznie wskazał Sąd I instancji, że odwołanie się do tak poważnych dla każdego przedsiębiorstwa informacji jak: pełny opis technologii, know-how, czy też analiza kosztów będąca wynikiem własnych badań danego przedsiębiorstwa; wyraźnie wskazuje na argumentację istotną dla zastosowania ograniczenia prawa dostępu do informacji publicznej, przewidzianej w art. 5 ust. 2 u.d.i.p. Waga objętych tajemnicą przedsiębiorstwa informacji i ewentualne oczywiste skutki dla danego przedsiębiorcy w przypadku ujawnienia tego typu informacji, w niniejszej sprawie przeważają nad prawem dostępu do informacji publicznej. Uzasadnienia orzeczeń zapadłych w niniejszej sprawie zawierały prawidłowe wskazania i motywy odmowy udostępnienia informacji publicznej we wnioskowanym zakresie. Oceny dokonano w sposób obiektywny, a przytoczona argumentacja jest prawidłowa. Przekazanie spornych informacji wnioskodawcy, mogłoby narazić Beneficjenta na szkody, jak również prowadzić do osłabienia jego pozycji rynkowej. Ponadto należy brać pod uwagę, że wnioskodawca jest podmiotem, który brał udział w przetargu wraz z beneficjentem. Na marginesie, o wadze poruszanych w niniejszej sprawie kwestii świadczy również prawodawstwo wspólnotowe Unii Europejskiej, a dokładniej Rozporządzenie nr 772/2004 w sprawie stosowania art. 81 ust. 3 Traktatu do kategorii porozumień o transferze technologii czy też Dyrektywa Parlamentu Europejskiego i Rady (UE) 2016/943 z dnia 8 czerwca 2016 r. w sprawie ochrony niejawnego know-how i niejawnych informacji handlowych (tajemnic przedsiębiorstwa) przed ich bezprawnym pozyskiwaniem, wykorzystywaniem i ujawnianiem. Na potrzeby niniejszej dyrektywy także przyjęto definicję "tajemnicy przedsiębiorstwa" oznaczającą informacje, które spełniają następujące wymogi: są poufne w tym sensie, że jako całość lub w szczególnym zestawie i zbiorze ich elementów nie są ogólnie znane lub łatwo dostępne dla osób z kręgów, które zwykle zajmują się tym rodzajem informacji, mają wartość handlową dlatego, że są objęte tajemnicą, poddane zostały przez osobę, która zgodnie z prawem sprawuje nad nimi kontrolę, rozsądnym, w danych okolicznościach, działaniom dla utrzymania ich w tajemnicy. Skarżący kasacyjnie zarzucił również naruszenie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a. w zw. z art. 151 p.p.s.a. w zw. z art. 28 k.p.a. Przepis 28 k.p.a. stanowi, że stroną jest każdy, czyjego interesu prawnego lub obowiązku dotyczy postępowanie, albo kto żąda czynności organu ze względu na swój interes prawny lub obowiązek. Znajduje on zastosowanie w jurysdykcyjnym postępowaniu administracyjnym. Postępowanie o udzielenie informacji publicznej jest specyficznym, nader odformalizowanym postępowaniem, do którego w zasadzie nie stosuje się k.p.a., gdyż nie jest to postępowanie jurysdykcyjne. W tej kwestii Naczelny Sąd Administracyjny podziela wskazania Sądu I instancji, iż brak jest obowiązku obligatoryjnego uczestnictwa Spółki w niniejszym postępowaniu. Stronami postępowania o udzielenie informacji publicznej są w zasadzie wyłącznie wnioskodawca i podmiot, do którego skierowano taki wniosek o udzielenie informacji publicznej. Przepisy kodeksu postępowania administracyjnego w tym postępowaniu mają zastosowanie wyłącznie do decyzji o odmowie udostepnienia informacji publicznej oraz o umorzeniu postępowania (art.16 ust.2 u.d.i.p.). Wskazany przez skarżącego kasacyjnie przepis nie miał więc zastosowania w niniejszej sprawie. Dlatego zarzut mówiący, że WSA błędnie przyjął, że beneficjent nie miał obowiązku brać udziału w niniejszym postępowaniu należy uznać za niezasadny. W wyroku z dnia 22 lutego 1984 r. I SA 1748/83 Naczelny Sąd Administracyjny stwierdził: "Mieć interes prawny w postępowaniu administracyjnym znaczy to samo, co ustalić przepis prawa powszechnie obowiązującego, na którego podstawie można skutecznie żądać czynności organu z zamiarem zaspokojenia jakiejś potrzeby albo żądać zaniechania lub ograniczenia czynności organu sprzecznych z potrzebami danej osoby". Musi to być taki przepis, z którego dla danego podmiotu wynikają prawa lub obowiązki pozostające w związku z konkretnym rozstrzygnięciem. Podsumowując podkreślić należy pogląd wyrażony w wyroku NSA z dnia 28 kwietnia 2016 r., sygn. akt I OSK 2456/14 zgodnie, z którym z przepisów u.d.i.p., a dokładniej art. 2 ust. 1, art. 10 ust. 1, a także art. 14 ust. 1 wynika, że stroną postępowania o dostęp do informacji publicznej, wszczynanego na wniosek, jest wyłącznie wnioskodawca, co powoduje, że w sprawach tych nie znajduje zastosowania art. 28 k.p.a. W konsekwencji nie można uznać, by ktokolwiek, poza podmiotem, któremu odmówiono informacji publicznej w drodze decyzji, miał interes prawny uprawniający do złożenia skargi na tę decyzję. W tym stanie rzeczy Naczelny Sąd Administracyjny, nie stwierdzając zarzucanych naruszeń, na podstawie art. 184 p.p.s.a. oddalił skargę kasacyjną jako niemającą usprawiedliwionych podstaw. Rozstrzygnięcie o kosztach postępowania kasacyjnego zostało wydane w oparciu o przepis art. 204 pkt 1 P.p.s.a. ----------------------- 1