I OSK 1111/16

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: sędzia NSA Monika Nowicka sędzia NSA Czesława Nowak-Kolczyńska (spr.) sędzia NSA Olga Żurawska-Matusiak Protokolant starszy asystent sędziego Aleksander Jakubowski po rozpoznaniu w dniu 21 marca 2018 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej A. M. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 18 grudnia 2015 r. sygn. akt II SA/Wa 568/15 w sprawie ze skargi A. M. na decyzję Komendanta Głównego Policji z dnia [...] stycznia 2015 r. nr [...] w przedmiocie przyznania prawa do wyrównania świadczeń 1. uchyla zaskarżony wyrok oraz zaskarżoną decyzję i poprzedzającą ją decyzję Komendanta Głównego Policji z dnia [...] grudnia 2014 r. nr [...]; 2. zasądza od Komendanta Głównego Policji na rzecz A. M. kwotę 500 (pięćset) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania za obie instancje sądowe. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie wyrokiem z 18 grudnia 2015 r. oddalił skargę A. M. na decyzję Komendanta Głównego Policji z [...] stycznia 2015 r. w przedmiocie odmowy przyznania prawa do wyrównania dodatku służbowego. Wyrok ten został wydany w następujących okolicznościach faktycznych i prawnych. Decyzją z [...] stycznia 2015 r. Komendant Główny Policji, w wyniku wniosku A. M. o ponowne rozpatrzenie sprawy, utrzymał w mocy własną decyzję z [...] grudnia 2014 r., którą odmówił stronie przyznania prawa do wyrównania dodatku służbowego w kwocie [...] zł tytułem wyrównania dodatku służbowego za okres od lipca 2011 r. do marca 2012 r. w kwocie 240 zł miesięcznie, dodatku służbowego w kwocie 240 zł miesięcznie za okres od kwietnia 2012 r. do marca 2013 r. doliczanego do świadczenia rocznego płaconego przez rok po odejściu na emeryturę, a także wyrównania różnicy w odprawie emerytalnej w kwocie [...] zł oraz w nagrodach rocznych za 2011 r. w kwocie [...] zł oraz za 2012 r. w kwocie [...] zł. Postępowanie w sprawie zostało zainicjowane pozwem skierowanym do sądu powszechnego przez A. M. przeciwko Skarbowi Państwa, a zawierającym roszczenie przyznania prawa do wyrównania powyższych kwot. Żądanie wyprowadzane było z faktu, iż Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie wyrokiem z dnia 29 marca 2012 r. sygn. akt II SA/Wa 2641/11 uchylił decyzję Komendanta Głównego Policji z [...] września 2011 r. oraz utrzymany nią w mocy rozkaz personalny Komendanta Głównego Policji z [...] lipca 2011 r. w przedmiocie obniżenia A. M. z dniem [...] sierpnia 2011 r. dodatku służbowego o 30% otrzymywanej stawki. Skarga kasacyjna wniesiona przez organ od powyższego wyroku została przez Naczelny Sąd Administracyjny oddalona wyrokiem z 18 kwietnia 2013 r. Postanowieniem z [...] listopada 2013 r. Sąd Rejonowy dla [...] uznał się niewłaściwym w powyższej sprawie i przekazał ją do rozpoznania Komendantowi Głównemu Policji. Zażalenie na powyższe postanowienie zostało zaś oddalone postanowieniem Sądu Okręgowego w [...] z dnia [...] lutego 2014 r. Komendant Główny Policji odmówił stronie przyznania prawa do wyrównania powołując przepisy ustawy o Policji regulujące materię wynagrodzenia funkcjonariusza (art. 99, 100, 101, 106). Podkreślił, że prawo do uposażenia jest ściśle związane z pełnieniem służby przez funkcjonariusza. Skarżący rozkazem personalnym z dnia [...] lutego 2012 r. został zaś zwolniony ze służby w Policji. Stąd więc dzień [...] lutego 2012 r. (ostatni dzień pełnienia służby) był ostatnim dniem, w którym istniała możliwość zmiany stronie składników jej uposażenia. W tej dacie obowiązywał jednak wciąż rozkaz personalny obniżający dodatek służbowy. Rozkaz ten został bowiem uchylony dopiero wyrokiem WSA w Warszawie z 29 marca 2012 r. Organ podkreślił także, że do czasu uchylenia wyżej wspomnianego rozkazu obniżającego dodatek służbowy, rozkaz ten obowiązywał i wywoływał skutki prawne. Stąd więc, w czasie obowiązywania ww. rozkazu, brak jest możliwości uwzględniania przy ustalaniu składników wynagrodzenia strony, dodatku służbowego w innej wysokości. Skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie o powyższej decyzji wywiódł A. M., wnosząc o jej uchylenie. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie uznał skargę za nieuzasadnioną. Sąd podkreślił, że istota sprawy w niniejszym postępowaniu sprowadzała się do oceny tego, czy wyrok sądu administracyjnego uchylający decyzję organu, wywołuje skutek ex tunc czy ex nunc. Skarżący opierał bowiem swoje zarzuty na twierdzeniu, że prawomocny wyrok uchylający decyzję ma "skutek wsteczny" wobec niej. Wyjaśniając powyższą problematykę Sąd wyjaśnił, że w doktrynie i orzecznictwie sądowym nie jest sporne, iż zastosowanie sankcji wzruszalności powoduje pozbawienie decyzji zdolności do wywołania skutków prawnych na przyszłość, a zatem decyzja wywoływała uznane przez prawo skutki prawne, a jej uchylenie pozbawiało skutków prawnych od chwili uchylenia (ex nunc). Sankcja nieważności, stosowana przy kardynalnych naruszeniach przepisów prawa, ma konsekwencje prawne pozbawienia decyzji zdolności do wywołania skutków prawnych uznanych przez przepisy prawa od chwili wydania, oznacza bezskuteczność prawną z mocą wsteczną (ex tunc). Skoro wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie, uchylający rozstrzygnięcie organu obniżające dodatek służbowy, wywołuje skutki prawne dopiero od chwili jego wydania, to oczywistym jest, iż w status prawny strony, przed ww. wyrokiem, był uregulowany tym rozstrzygnięciem. To uregulowanie, do czasu wydania wyroku uchylającego rozkaz personalny obniżający stronie dodatek służbowy, należy zaś traktować jako uregulowanie poprawne, a więc w konsekwencji wiążące zarówno dla organu, jak i strony. Wobec powyższego - zdaniem Sądu - organ poprawnie przyjął, że brak jest przesłanek uzasadniających przyznanie stronie wyrównania za określony w żądaniu okres. W tym bowiem czasie uposażenie strony ustalane było w sposób prawidłowy z uwzględnieniem obowiązującego na ten czas rozkazu obniżającego dodatek służbowy. W tym stanie sprawy, Sąd I instancji, nie podzielając argumentów zawartych w złożonej skardze oraz uznając, iż organ w sposób prawidłowy zebrał i ocenił materiał dowodowy, jak również, że przy wykonywaniu tych czynności nie naruszył przepisów prawa, oddalił skargę na podstawie art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2012 r., poz. 270 ze zm., dalej: p.p.s.a.). W skardze kasacyjnej wniesionej od powyższego wyroku A. M., reprezentowany przez adwokata, podniósł następujące zarzuty: 1. naruszenie przepisów prawa materialnego przez niewłaściwe zastosowanie w szczególności art. 104 ust. 3 ust. 1 ustawy o Policji poprzez niezrealizowanie jego dyspozycji i odmowę skarżącemu wyrównania dodatku służbowego; art. 110 ust. 1 ustawy o Policji poprzez niezrealizowanie jego dyspozycji i odmowę skarżącemu wyrównania nagrody rocznej; art. 114 ust. 1 ustawy o Policji poprzez niezrealizowanie jego dyspozycji i odmowę wyrównania odprawy emerytalnej; art. 117 ust. 1 ustawy o Policji poprzez niezrealizowanie jego dyspozycji i odmowę skarżącemu wyrównania świadczenia rocznego płaconego mu przez rok po odejściu na emeryturę; 2. naruszenie przepisów postępowania, tj. naruszenie art. 151 w zw. z art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a. przez oddalenie skargi mimo naruszenia przez organ administracyjny art. 170 p.p.s.a. poprzez uznanie, że prawomocny wyrok sądu administracyjnego uchylający decyzję administracyjną nie ma w stosunku do tej decyzji skutku wstecznego. Wskazując na powyższe wniesiono o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Sądowi I instancji oraz zasądzenie kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa adwokackiego według norm przepisanych. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Skarga kasacyjna została oparta na usprawiedliwionych podstawach. Istota podniesionych w skardze kasacyjnej zarzutów wymagała przede wszystkim oceny prawidłowości stwierdzenia przez Sąd I instancji skutków, jakie wywoływał prawomocny wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z 29 marca 2012 r. uchylający objętą skargą decyzję Komendanta Głównego Policji z dnia [...] września 2011 r. oraz utrzymany nią w mocy rozkaz personalny z [...] lipca 2011 r. o obniżeniu A. M. dodatku służbowego. W myśl bowiem art. 170 p.p.s.a. orzeczenie prawomocne wiąże nie tylko strony i sąd, który je wydał, lecz również inne sądy i inne organy państwowe, a w przypadkach w ustawie przewidzianych także inne osoby. W doktrynie podkreśla się, że związanie wskazanych w tym przepisie podmiotów polega na związaniu ich dyspozycją zawartej w wyroku, skonkretyzowanej i trwałej normy prawnej wywiedzionej przez sąd z norm generalnych i abstrakcyjnych zawartych w przepisach prawnych. Podmioty te muszą bez wyjątku przyjmować, iż dana kwestia prawna w odniesieniu do danego podmiotu kształtuje się tak, jak stwierdzono w prawomocnym orzeczeniu. (por. Jagielska/Jagielski/Stankiewicz/Grzywacz w: Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Komentarz. pod red. R. Hausera i M. Wierzbowskiego, Warszawa 2015, s. 662) W ten sposób zachowana zostaje spójność działania organów państwowych, zapobiegając funkcjonowaniu w obrocie prawnym rozstrzygnięć pozostających w konflikcie z obowiązującym porządkiem prawnym. Skutek prawomocnego orzeczenia musi zawsze przejawiać się w jego skuteczności, rozumianej jako zdolność do wywoływania skutków prawnych poza postępowaniem sądowoadministracyjnym. Zakres tej skuteczności zależy w szczególności od tego, czy i jakie rozstrzygnięcie w odniesieniu do dalszych losów zaskarżonego aktu lub czynności (pozytywne czy negatywne) zawiera orzeczenie sądu administracyjnego. Orzeczenie negatywne zawarte jest w wyroku uwzględniającym skargę, zawierającym rozstrzygnięcie o uchyleniu lub stwierdzeniu nieważności aktu albo stwierdzeniu bezskuteczności czynności. Orzeczenie to ma charakter konstytutywny. Mimo to moment skuteczności tego orzeczenia nie pokrywa się z momentem nabycia przez nie skuteczności. Późniejsze czasowo orzeczenie sądu administracyjnego pozbawia mocy obowiązującej akt lub czynność wcześniej podjętą - działa więc w tym zakresie ex tunc, zatem wywiera w stosunku do tego aktu skutek wsteczny. W jego rezultacie w postępowaniu przed organami administracji publicznej następuje powrót do sytuacji, która miała miejsce przed wydaniem aktu lub podjęciem czynności (T. Woś, Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Komentarz, Warszawa 2005, s. 508 i nast.). W warunkach rozpoznawanej sprawy Sąd I instancji stwierdził, że wyeliminowanie przez WSA w Warszawie wyrokiem z dnia 29 marca 2012 r. rozkazu personalnego w przedmiocie obniżenia dodatku służbowego nie uprawnia byłego funkcjonariusza do domagania się wyrównania tej części dodatku, która została przez niego utracona na skutek funkcjonowania w obrocie prawnym wadliwej decyzji. Z takim stanowiskiem nie sposób się jednak zgodzić. Wyeliminowanie przez Sąd prawomocnym wyrokiem rozkazu obniżającego dodatek służbowy oznacza pozbawienie mocy wiążącej tego aktu rozumianej jako możliwość wywołania przewidzianego nim skutku prawnego, od momentu jego wydania, nie zaś jak twierdzi Sąd od dnia uprawomocnienia się wyroku. Wydając orzeczenie kasatoryjne Sąd rozstrzygnął o niezgodności z prawem zaskarżonego rozkazu personalnego według stanu faktycznego i prawnego obowiązującego w dacie jego wydania (art. 133 § 1 p.p.s.a.). Orzeczenie Sądu wywiera więc w stosunku do ww. rozkazu personalnego skutek niejako wsteczny, w wyniku którego następuje powrót do sytuacji, która miała miejsce przed jego wydaniem. W okolicznościach niniejszej sprawy skarżący miał więc podstawy do tego, aby domagać się od organu wypłaty kwoty stanowiącej wyrównanie obniżonego dodatku służbowego za zamknięty okres pełnienia służby, a zatem tej części uposażenia, której niezgodnie z prawem został pozbawiony pełniąc służbę. Tym samym żądanie wypłacenia wynikającej z powyższego faktu różnicy wypłaconego dodatku służbowego, nagrody rocznej, odprawy emerytalnej i świadczenia pieniężnego, do których to świadczeń uprawniony był na podstawie art. 104 ust. 3, art. 110 ust. 1, art. 114 ust. 1 i art. 117 ust. 1 ustawy o Policji, należało uznać za usprawiedliwione. Zaznaczyć trzeba, że dopiero uchylenie decyzji obniżającej skarżącemu dodatek służbowy dawało podstawę do domagania się przez niego wypłaty nienależnie wstrzymanej kwoty, która wymagała odrębnego rozstrzygnięcia. Naczelny Sąd Administracyjny stanął zatem na stanowisku, że w sprawach tego rodzaju nie jest możliwe poprzestanie w ocenie skutków wyroku uchylającego decyzje (rozkazy) w przedmiocie obniżenia dodatku służbowego jedynie na klasycznym podziale rozstrzygnięć i pomijanie uwarunkowań faktycznych i prawnych danej sprawy. W świetle powyższego należało uznać, że zarzuty postawione w skardze kasacyjnej podważyły nie tylko zasadność zaskarżonego wyroku, ale również świadczyły o istotnej wadliwości obu wydanych w sprawie decyzji jako wydanych z naruszeniem przepisów postępowania, tj. art. 170 p.p.s.a., które miało istotny wpływ na wynik sprawy. Mając powyższe na względzie Naczelny Sąd Administracyjny orzekł jak w sentencji wyroku na podstawie art. 188 w związku z art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a. Stosownie do regulacji art. 203 pkt 1 oraz 200 i 205 § 2 p.p.s.a. Naczelny Sąd Administracyjny zasądził od organu na rzecz strony skarżącej kasacyjnie zwrot poniesionych przez nią niezbędnych kosztów postępowania. Koszty te obejmowały jedynie wynagrodzenie pełnomocnika za obie instancje sądowe, jako że skarżący zwolniony jest z kosztów sądowych na podstawie art. 239 § 1 pkt 1 lit. d p.p.s.a.