II SA/Lu 583/15

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Lublinie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia NSA Witold Falczyński, Sędziowie Sędzia WSA Jacek Czaja, Sędzia WSA Bogusław Wiśniewski (sprawozdawca), Protokolant Referent Bartłomiej Maciak, po rozpoznaniu w Wydziale II na rozprawie w dniu 19 stycznia 2016 r. sprawy ze skargi M.W. na postanowienie . Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego . z dnia [...] r., nr [...] w przedmiocie zawieszenia postępowania administracyjnego I. uchyla zaskarżone postanowienie oraz postanowienie Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] r., znak: [...] II. zasądza od Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego na rzecz M. W. kwotę 357 zł (trzysta pięćdziesiąt siedem) tytułem zwrotu kosztów postępowania. Sygn. [...] Uzasadnienie W piśmie z dnia 10 września 2010r. J. i M. R. domagali się od Powiatowego Inspektora N. B. w B. sprawdzenia prawidłowości wybudowania budynku mieszkalnego i budynku gospodarczo- garażowego na sąsiedniej działce nr [...], stanowiącej własność M. W.. Ich zdaniem budynek mieszkalny został zlokalizowany w odległości 1m od granicy działki sąsiadów z otworami okiennymi, posiada dobudowany ganek oraz nie ma zachowanej odległości 4 m od granicy z ich działką nr [...]. Budynek gospodarczy został natomiast zrealizowany bez pozwolenia na budowę lub zgłoszenia. Decyzją z dnia [...]., utrzymaną w mocy przez Inspektor Nadzoru Budowlanego, Powiatowy Inspektor N. B. w B. nakazał M. W. zamurowanie 5 sztuk otworów okiennych znajdujących się w ścianie wspomnianego budynku mieszalnego od strony z granicą działki nr [...] w terminie do dnia 28 lutego 2013r. Wyrokiem z dnia 9 października 2012r. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Lublinie decyzję organu II instancji utrzymał w mocy. Z kolei Naczelny Sąd Administracyjny na skutek skargi kasacyjnej M. W. powyższy wyrok uchylił i przekazał sprawę sądowi I instancji do ponownego rozpoznania ( wyrok z dnia 10 lipca 2014r. II OSK 290/13 ). Zdaniem sądu istotną okoliczność stanowi przeznaczenie działki nr [...]. Jeśli bowiem nie jest przeznaczona pod zabudowę ( nie jest działka budowlaną ) oznaczać to będzie brak zastosowania § 12 ust.1 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 12 kwietnia 2002r. w sprawie warunków technicznych jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie, określającego odległości, w jakich należy sytuować budynki od granicy z działką sąsiednią. W tej zaś mierze pomocne mogą okazać się odpowiednie postanowienia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego obowiązującego dla danego terenu, o ile akt taki nie obowiązuje. Ponownie rozpoznając sprawę Wojewódzki Sąd Administracyjny uchylił decyzję Wojewódzkiego L. Inspektora N. B. w L. i poprzedzającą ją decyzję Powiatowego Inspektora N. B. w B. z dnia [...]. Z kolei ten organ postanowieniem z dnia 15 kwietnia 2015r. na podstawie art. 97 § 1 pkt. 4 kpa postępowanie w sprawie zawiesił. Wyjaśnił, że na skutek wniosku K. C., właścicielki działki nr [...], Wójt Gminy B. nieprawomocną decyzją z dnia [...] roku ustalił warunki zabudowy dla jednorodzinnego budynku mieszkalnego na działkach nr ewid.[...] i [...] położonych w W. D. j, kształtując linię zabudowy w odległości min. 20 m od krawędzi jezdni drogi powiatowej. W ocenie organu ostateczna decyzja o warunkach zabudowy trwale określi obszar działki o nr ewid.[...] stanowiący część budowlaną. Według organu ustalenie, czy na wysokości budynku mieszkalnego posadowionego na działce nr ewid.[...], w którym zlokalizowane są sporne okna, działka o nr ewid.[...] jest działką budowlaną, czy też rolną, stanowi podstawowy fakt, w oparciu o który winno być oparte rozstrzygnięcie sprawy spornych okien. Stąd też rozstrzygnięcie w sprawie ustalenia warunków zabudowy dla działki o nr [...] stanowi dla niniejszej sprawy zagadnienie wstępne. Art. 97 §1 pkt. 4 kpa stanowi natomiast, że organ administracji publicznej zawiesza postępowanie, gdy rozstrzygnięcie sprawy i wydanie decyzji zależy od uprzedniego rozstrzygnięcia zagadnienia wstępnego przez inny organ. Stanowisko powyższe podzielił Inspektor Nadzoru Budowlanego utrzymując postanowieniem z dnia 8 czerwca 2015r. rozstrzygnięcie organu I instancji w mocy. Organ zaznaczył, że stosownie do art. 2 pkt 12 ustawy z dnia 27 marca 2003r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, ilekroć w ustawie jest mowa o "działce budowlanej" - należy przez to rozumieć nieruchomość gruntową lub działkę gruntu, której wielkość, cechy geometryczne, dostęp do drogi publicznej oraz wyposażenie w urządzenia infrastruktury technicznej spełniają wymogi realizacji obiektów budowlanych wynikające z odrębnych przepisów. Ponieważ działka nr [...] jest wąska (jej szerokość wynosi od 9m do 11 m), a w ewidencji gruntów opisana jest jako "grunty orne", decyzja o warunkach zabudowy określi, w sposób nie budzący wątpliwości, czy jest ona działką budowlaną. W skardze do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego M. W. stwierdziła, że stanowisko organów nadzoru budowlanego I i II instancji nie znajduje oparcia w przepisie art. 97 § 1 pkt 4 Kodeksu postępowania administracyjnego. Zgodne z jego treścią organ administracji publicznej zawiesza postępowanie, gdy rozpatrzenie sprawy i wydanie decyzji zależy od uprzedniego rozstrzygnięcia zagadnienia wstępnego przez inny organ lub sąd. Powołując się na orzecznictwo skarżąca dowodziła, że przez pojęcie "zagadnienia wstępnego" należy rozumieć kwestie prawne, które, albo ujawniły się w toku postępowania i dotyczą istotnej dla sprawy przesłanki decyzji lub postanowienia, albo z przepisów prawa materialnego wynika wprost konieczność rozstrzygnięcia danej kwestii prawnej. Zagadnienie wstępne musi wpływać na rozstrzygnięcie sprawy, w której toczy się postępowanie "główne", ponadto musi zachodzić bezpośredni związek pomiędzy rozstrzygnięciem sprawy, będącej przedmiotem postępowania administracyjnego, a zagadnieniem wstępnym". Zdaniem skarżącej organ na podstawie zgromadzonych akt sprawy ustalił stan faktyczny w stopniu umożliwiającym wydanie decyzji, zaś ewentualne kwestie prawne rozstrzygnęły wyroki sądów administracyjnych (wyrok NSA z dnia 10 lipca 2014 r., sygn. akt: II OSK 290/13 i wyrok WSA w Lublinie z dnia 20 listopada 2014 r., sygn. akt II SA/Lu 902/14). W związku z powyższym brak jest podstaw do przyjęcia, że w sprawie występuje zagadnienie wstępne, które winno zostać rozstrzygnięte przez inny organ lub sąd, w związku z czym nie zachodzi konieczność zawieszania postępowania do czasu rozstrzygnięcia zagadnienia wstępnego przez organ I instancji, gdyż zagadnienie takie w warunkach niniejszej sprawy nie istnieje. W ocenie skarżącej samo złożenie wniosku o ustalenie warunków zabudowy działki [...] wskazuje na fakt, że nie jest ona działką budowlaną. Zdaniem skarżącej L. W. I. N. B. wydając zaskarżone postanowienie aprobuje czynności podejmowane przez Powiatowego Inspektora N. B. w B. wbrew dyspozycji art. 35 Kodeksu postępowania administracyjnego. Organ I instancji bez jakiejkolwiek podstawy prawnej zwleka bowiem z wydaniem decyzji załatwiającej sprawę co do jej istoty, zastępując ją postanowieniem, które wydaje nie mając ku temu jakichkolwiek przesłanek. Takie działanie wskazuje na zamierzone przewlekanie postępowania, pomimo, że w sprawie zapadły wyroki Naczelnego Sądu Administracyjnego i Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Lublinie, które wskazały organowi dalszy sposób postępowania. Odpowiadając na skargę Inspektor Nadzoru Budowlanego podtrzymał swoje stanowisko i wniósł o jej oddalenie. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Zgodnie z utrwalonym orzecznictwem Naczelnego Sądu Administracyjnego pod pojęciem zagadnienia wstępnego o którym mowa w art. 97 § 1 pkt 4 kpa, należy rozumieć sytuację, w której wydanie orzeczenia merytorycznego w sprawie będącej przedmiotem postępowania przed organem, uwarunkowane jest uprzednim rozstrzygnięciem zagadnienia prawnego. Chodzi tu zatem o zagadnienie prawne o charakterze materialnym, które wyłoniło się w toku postępowania w sprawie administracyjnej i do którego rozstrzygnięcia nie jest właściwy organ prowadzący postępowanie, ale inny organ lub sąd i rozstrzygnięcie tego zagadnienia jest koniecznym warunkiem wydania decyzji przez organ administracji. Treść rozstrzygnięcia innego organu lub sądu, do którego kompetencji należy wydanie takiego rozstrzygnięcia, jest koniecznym elementem podstawy rozpatrzenia sprawy i wydania decyzji przez organ administracji. W doktrynie przyjmuje się przy tym, że zagadnienie wstępne obejmuje wyłącznie zagadnienia prawne, które albo ujawniły się w toku postępowania, albo z przepisów prawa materialnego wynika wprost konieczność rozstrzygnięcia danej kwestii prawnej. Zawieszenie postępowania na tej podstawie uzależnione jest od wystąpienia łącznie trzech przesłanek: postępowanie administracyjne jest w toku, zagadnienie wstępne nie zostało jeszcze rozstrzygnięte oraz rozstrzygnięcie sprawy administracyjnej zależy od uprzedniego rozstrzygnięcia zagadnienia wstępnego przez inny organ lub sąd. Prejudycjalność zachodzi tylko wtedy, gdy rozstrzygnięcie co do pewnej kwestii prawnej stanowi wiążącą przesłankę wydania decyzji w postępowaniu głównym. Oznacza to, że bez rozstrzygnięcia zagadnienia prejudycjalnego przez inny organ lub sąd wydanie decyzji w danej sprawie jest niemożliwe (por. wyrok z dnia 20 listopada 2015r. II OSK 677/14 i podane tam orzecznictwo, wyrok NSA z dnia 19 listopada 2015r. II GSK 2031/15 opubl. w Centralnej Bazie Orzeczeń Sądów Administracyjnych). Zgodzić należy się ze skarżącą, że na tle rozpoznawanej sprawy przepis ten nie ma zastosowania. W żadnym bowiem razie rozstrzygnięcie sprawy warunków zabudowy dla działek [...] i [...] nie stanowi wiążącej przesłanki wydania decyzji w postępowaniu dotyczącym samowoli budowlanej na działce 338. Samo stwierdzenie, że wynik innego postępowania może mieć, a nawet będzie miał, wpływ na losy sprawy administracyjnej, nie daje jeszcze podstaw do zawieszenia postępowania, jeżeli w chwili orzekania możliwe jest rozpatrzenie sprawy przez organ administracyjny i wydanie decyzji. Prawdą jest, że Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z dnia 10 lipca 2014r. ( II OSK 290/13 ) stwierdził konieczność zbadania w postępowaniu legalizacyjnym, czy działka nr [...] jest przeznaczona pod zabudowę, w przeciwnym bowiem razie nie będzie miał zastosowania przepis § 12 ust.1 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 12 kwietnia 2002r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie. Zdaniem sądu pomocne w tej mierze mogą okazać się odpowiednie postanowienia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego obowiązującego dla danego terenu, o ile akt taki obowiązuje. Według akt sprawy na obszarze działki [...] plan taki nie obowiązuje, stąd też stosownie do art. 59 ust.1 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym ( tekst jedn. Dz. U z 2015r. poz..199) zmiana zagospodarowania terenu polegająca na budowie budynku jednorodzinnego oraz budynku gospodarczo-garażowego wymaga ustalenia w drodze decyzji warunków zabudowy. W orzecznictwie podkreśla się jednak, że nie można zasadnie przyrównywać tego rodzaju decyzji do miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego. Naczelny Sąd Administracyjny w postanowieniu z dnia 18 lipca 2005r. ( II OPS 3/05 opubl. w CBOSA ) stwierdził, że brak jest podstaw do upatrywania w przedmiotowym postępowaniu administracyjnym w sprawie warunków zabudowy i zagospodarowania terenu procesu planistycznego zmierzającego do ustanowienia na obszarze działki substytutu miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego. Celem miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego jest ustanowienie lokalnego prawnego porządku planistycznego. W tym zakresie cel decyzji ustalającej warunki zabudowy i zagospodarowania terenu, gdy nie ma planu jest zgoła odmienny. Jej celem, jako aktu stosowania prawa, jest przesądzenie, na podstawie obowiązujących na danym terenie przepisów prawa planistycznego, o zgodności zamierzonej inwestycji z tymi przepisami, tj. w niniejszej sprawie, wobec braku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, z przepisami ustaw szczególnych. Do tego stanowiska nawiązał Trybunał Konstytucyjny w wyroku z dnia 20 grudnia 2007 r. ( sygn. P 37/06 OTK-A 2007/11/160), zwracając uwagę, że w obecnym stanie prawnym decyzja o warunkach zabudowy nie stanowi substytutu planu miejscowego na obszarze, dla którego plan taki nie został uchwalony, co wynika choćby z faktu, że nie powstaje ona w wyniku jakiejkolwiek procedury planistycznej. O ile plan miejscowy ustanawia lokalny porządek planistyczny (rzecz jasna w granicach wyznaczonych prawem powszechnie obowiązującym), o tyle decyzja o warunkach zabudowy, będąca aktem stosowania prawa, przesądza jedynie o rodzaju (przeznaczeniu, powierzchni zabudowy, wysokości itd.) obiektu budowlanego, który może zostać na danym terenie wybudowany zgodnie z obowiązującymi przepisami prawa planistycznego. Decyzje o warunkach zabudowy nie tworzą per se porządku prawnego i nie mają charakteru konstytutywnego. Przyjąć można, że stanowią szczegółową urzędową informację o tym, jaki obiekt, i pod jakimi warunkami inwestor może na danym terenie wybudować bez obrazy przepisów prawa.. Powyższe powody są wystarczające do zarzucenia organom braku podstaw do zawieszenia postępowania. W żadnym bowiem razie treść rozstrzygnięcia Wójta Gminy B. w sprawie ustalenia warunków zabudowy dla budowy budynku mieszkalnego i budynku gospodarczego na działce [...] i [...] nie jest koniecznym elementem podstawy rozpatrzenia sprawy legalizacji budowy prowadzonej na sąsiedniej nieruchomości i wydania decyzji przez Powiatowego Inspektora N. B.. Nawet jeśli uznać za organami nadzoru budowlanego definicję działki budowlanej zamieszczoną w art. 2 pkt 12 ustawy z dnia 27 marca 2003r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym jako nieruchomość gruntową lub działkę gruntu, której wielkość, cechy geometryczne, dostęp do drogi publicznej oraz wyposażenie w urządzenia infrastruktury technicznej spełniają wymogi realizacji obiektów budowlanych wynikające z odrębnych przepisów i aktów prawa miejscowego, organy powinny rozstrzygnąć tę kwestię we własnym zakresie. Jest oczywiste, że przyjęcie poglądu forsowanego w zaskarżonym postanowieniu oznaczałoby, przy braku planu miejscowego, brak jakiejkolwiek możliwości rozstrzygnięcia sprawy samowoli budowlanej, bez uprzedniego wniosku o ustalenie warunków zabudowy sąsiedniej nieruchomości, co przecież może nie nastąpić. Tego stanowiska nie sposób zatem aprobować. Z tych powodów na podstawie art. 145 § 1 pkt.1 lit.c) i art. 135 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002r. Prawo o postępowaniu przed sadami administracyjnymi ( tekst jedn. Dz. U z 2012r. , poz. 270 ze zmianami ) należało uchylić zarówno zaskarżoną decyzję jak i poprzedzającą ją decyzję Powiatowego Inspektora N. B. w B.. O kosztach orzeczono na podstawie art. 200 w związku z art. 205 § 2 wspomnianej ustawy i § 14 ust. 2 pkt 1 lit. c ) rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z dnia 28 września 2002r. w sprawie opłat za czynności radców prawnych oraz ponoszenia przez Skarb Państwa kosztów nieopłaconej pomocy prawnej udzielonej przez radcę prawnego ustanowionego z urzędu ( tekst jedn. Dz. U z 2013r. poz. 490 ze zmianami ).