VII SA/Wa 2442/15

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Izabela Ostrowska ( spr.), , Sędzia WSA Ewa Machlejd, Sędzia WSA Krystyna Tomaszewska, Protokolant st. sekr. sąd. Joanna Piątek-Macugowska, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 22 stycznia 2016 r. sprawy ze skargi K. G. na decyzję Wojewody [...] z dnia [...] lipca 2014 r. nr [...] w przedmiocie zatwierdzenia projektu budowlanego i udzielenia pozwolenia na budowę I. uchyla zaskarżoną decyzję, II. przyznaje ze środków Skarbu Państwa - Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie na rzecz adwokata [...]tytułem kosztów nieopłaconej pomocy prawnej kwotę 590, 40 zł (pięćset dziewięćdziesiąt złotych czterdzieści groszy) w tym: tytułem zastępstwa prawnego kwotę 480 zł (czterysta osiemdziesiąt złotych), tytułem 23% podatku od towarów i usług kwotę 110,40 zł (sto dziesięć złotych i czterdzieści groszy). Wyrokiem z dnia 26 sierpnia 2015 r., sygn. akt II OSK 1102/15 Naczelny Sąd Administracyjny po rozpoznaniu skargi kasacyjnej w sprawie ze skargi [...] na decyzję Wojewody [...] z dnia [...] lipca 2014 r. nr [...]w przedmiocie zatwierdzenia projektu budowlanego i udzielenia pozwolenia na budowę, uchylił zaskarżony wyrok i przekazał sprawę do ponownego rozpatrzenia. Powyższe rozstrzygnięcie zapadło na tle następującego stanu faktycznego i prawnego sprawy. Wnioskiem z dnia 23 listopada 2011 r. Gmina [...] (inwestor) zwróciła się do Starosty [...] o wydanie decyzji o zezwoleniu na realizację inwestycji drogowej polegającej na przebudowie i rozbudowie drogi gminnej w miejscowości [...]. Inwestor domagał się wydania decyzji o zezwoleniu na realizację tej inwestycji drogowej, zatwierdzenia projektu budowlanego i zatwierdzenia projektu podziału, załączając stosowne dokumenty. Postanowieniem z dnia [...] grudnia 2011 r. Starosta [...] wezwał Gminę [...]do usunięcia w określonym terminie wskazanych nieprawidłowości w dokumentacji projektowej. [...]w piśmie z dnia 29 lutego 2012 r. stwierdził, że nie wyraża zgody na budowę drogi przez jego działkę. Starosta [...] decyzją z dnia [...] kwietnia 2012 r., wydaną na podstawie przepisów art. 138 § 1 pkt 2 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2013 r., poz. 267 ze zm. – dalej jako "k.p.a.") oraz art. 11g ust. 1 pkt 1 ustawy z dnia 10 kwietnia 2003 r. o szczególnych zasadach przygotowania i realizacji inwestycji w zakresie dróg publicznych (tj. Dz. U. z 2013 r., poz. 687 ze zm. – dalej jako "specustawa drogowa"), zezwolił na realizację przedmiotowej inwestycji, a na podstawie art. 11f ust. 3 specustawy drogowej, pismem z dnia 18 kwietnia 2012 r. zawiadomił o wydaniu tej decyzji. Obwieszczenie z dnia 18 kwietnia 2012 r. o wydaniu decyzji o zezwoleniu na realizację przedmiotowej inwestycji drogowej opublikowano w prasie lokalnej, w Biuletynie Informacji Publicznej oraz na tablicy ogłoszeń Urzędu Gminy w [...], a także na tablicach ogłoszeń sołectwa [...] na okres 14 dni. Po rozpatrzeniu wniesionych w sprawie odwołań, Wojewoda [...] decyzją z dnia [...] maja 2012 r. nr [...]utrzymał w mocy decyzję Starosty [...] z dnia [...] kwietnia 2012 r. Na powyższą decyzję skargę wniósł [...]. WSA w Warszawie wyrokiem z dnia 19 lutego 2013 r. sygn. akt VII SA/Wa 1574/12 oddalił skargę [...]. Następnie Naczelny Sąd Administracyjny wyrokiem z dnia 9 sierpnia 2013 r. II OSK 1436/13, po rozpoznaniu skargi kasacyjnej [...], uchylił zaskarżony wyrok i przekazał sprawę do ponownego rozpoznania WSA w Warszawie. Ponownie rozpoznając sprawę WSA w Warszawie wyrokiem z dnia 12 grudnia 2013 r. sygn. akt VII SA/Wa 2257/13 uchylił zaskarżoną przez [...]decyzję organu wojewódzkiego z [...] maja 2012 r. Skargę kasacyjną Gminy [...]od powyższego wyroku oddalił Naczelny Sąd Administracyjny wyrokiem z dnia 29 kwietnia 2014 r., II OSK 613/14. Po ponownym rozpatrzeniu odwołania [...]od decyzji Starosty [...] z dnia [...] kwietnia 2012 r. Wojewoda [...] decyzją z dnia [...] lipca 2014 r., nr [...]odmówił zatwierdzenia projektu budowlanego i udzielenia zezwolenia na realizację inwestycji drogowej na działce nr ewid. [...], a w pozostałej części utrzymał w mocy zaskarżoną decyzję. W uzasadnieniu swej decyzji stwierdził, że z zebranego w sprawie materiału dowodowego wynika, że Gmina [...]do wniosku o wydanie decyzji o zezwolenie na realizację inwestycji drogowej załączyła wycinek mapy zasadniczej przedstawiający proponowany przebieg drogi gminnej z zaznaczeniem terenu niezbędnego dla obiektów budowlanych oraz istniejące uzbrojenie terenu, analizę powiązania drogi z innymi drogami publicznymi, mapy zawierające projekty podziału nieruchomości – działki nr ewid. [...]sporządzone zgodnie z przepisami o gospodarce nieruchomościami oraz określenie zmian w dotychczasowej infrastrukturze zagospodarowania terenu. Z ustaleń organu wynika, że inwestor uzupełnił wniosek, usuwając nieprawidłowości wskazane postanowieniem Starosty [...] z dnia [...] grudnia 2011 r. Wojewoda [...] przywołując motywy wyroku WSA w Warszawie w sprawie VII SA/Wa 2257/13 w aspekcie zaprojektowania przebiegu drogi publicznej w zbliżeniu do ściany budynku [...]uznał, że z załącznika do decyzji o zezwoleniu na realizację inwestycji wynika fizyczny brak terenu do zachowania warunków przewidzianych w przepisie art. 43 ustawy o drogach publicznych, to zaś uzasadniać może ubieganie się przez inwestora o odstępstwo od warunków techniczno-budowlanych. Ze względu na złożoność sprawy, do jej uzupełnienia na etapie przedmiotowego postępowania, organ odwoławczy zdecydował o uchyleniu w części zaskarżonej decyzji i wydaniu rozstrzygnięcia w tej części w stanie prawnym, na który zezwalać ma przedłożony materiał dowodowy. Skargę na decyzję Wojewody [...] z dnia [...] lipca 2014 r. do WSA w Warszawie złożył [...]. Skarga [...]została podtrzymana przez jego pełnomocnika z urzędu w piśmie procesowym z dnia 13 stycznia 2015 r., który wniósł o stwierdzenie nieważności zaskarżonej decyzji na podstawie art. 156 § 1 pkt 5 k.p.a., ponieważ decyzja miała być niewykonalna w dniu jej wydania i jej niewykonalność ma charakter trwały. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie wyrokiem z dnia 4 lutego 2015 r. sygn. akt VII SA/Wa 1747/14 oddalił skargę [...]. W motywach wyroku sąd stwierdził, że skarga nie zasługiwała na uwzględnienie, ponieważ zaskarżona decyzja nie narusza prawa, a ponadto jest zgodna z wydanymi w sprawie niniejszej wyrokami Naczelnego Sądu Administracyjnego oraz WSA w Warszawie. Odnosząc się do zarzutów skargi oraz zarzutów pełnomocnika skarżącego zawartych w piśmie z dnia 13 stycznia 2015 r., WSA stwierdził, że są one niezasadne. Podkreślił również, że ponieważ droga jest inwestycją liniową przebiegającą na dużych odległościach, to skarżący posiada legitymację do kwestionowania przedmiotowej decyzji tylko w zakresie jego własnego, indywidualnego interesu prawnego związanego z własnością jego nieruchomości, a nie w zakresie całej inwestycji. Zdaniem tegoż sądu postępowanie administracyjne zostało przeprowadzone wnikliwie, zgromadzony w sprawie materiał dowodowy oceniony został właściwie, a mające zastosowanie w sprawie przepisy zostały prawidłowo zinterpretowane. Sąd I instancji nie doszukał się naruszeń przepisów prawa materialnego czy procesowego, które miałyby jakikolwiek wpływ na wynik sprawy, a zatem skutkowałyby koniecznością uchylenia zaskarżonej decyzji. Skargą kasacyjną od powyższego wyroku złożył [...]wnosząc o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i przekazanie sprawy WSA w Warszawie do ponownego rozpoznania. W uzasadnieniu skargi kasacyjnej podniesiono, że wbrew obowiązkowi wynikającemu z przepisu art. 153 p.p.s.a. w aspekcie motywów wyroku VII SA/Wa 2257/13 nie odniesiono się w decyzji organu odwoławczego do wszystkich zarzutów skarżącego. Pominięto także inne wytyczne sądów uprzednio orzekających w sprawie. Częściowe utrzymanie w mocy zaskarżonej decyzji Starosty [...] przez Wojewodę [...] o zezwoleniu na realizację inwestycji drogowej i jednoczesne uchylenie decyzji w części dotyczącej nieruchomości nr ew. [...] powoduje, że decyzja Starosty [...] jest niewykonalna, brak jest kompletnego projektu proponowanego przebiegu drogi, a tym samym nie spełnione zostały warunki, o których mowa w art. 11d ust. 1 i art. 11f ust. 1 specustawy drogowej. Wyłączenie działki skarżącego spod budowy drogi wskazuje na niecelowość inwestycji. Wojewoda winien skorzystać z dyspozycji art. 138 § 2 k.p.a. i uchylić decyzję organu I instancji, przekazując mu sprawę do ponownego rozpatrzenia. Naczelny Sąd Administracyjny wyrokiem z dnia 26 sierpnia 2015 r. sygn. akt II OSK 1102/15 uchylił zaskarżony wyrok i przekazał sprawę do ponownego rozpoznania. W uzasadnieniu wyroku NSA wskazał, że w wyroku VII SA/Wa 2257/13 nakazano organowi odwoławczemu przy ponownym rozpatrzeniu sprawy ustosunkować się do zarzutów zaprojektowania przebiegu drogi w zbliżeniu do budynku skarżącego na działce nr [...], przy braku respektowania tych przepisów ustawy o drogach publicznych (art. 43 ust. 1 cyt. ustawy), które odnoszą się do określenia odległości obiektów budowlanych sytuowanych przy drogach publicznych. Zdaniem Naczelnego Sądu Administracyjnego rozpoznając po raz kolejny sprawę WSA w Warszawie nie uwzględnił tej oceny kontrolując legalność decyzji Wojewody [...]. Ponadto w wyroku II OSK 1436/13 wskazano na konieczność wyjaśnienia odległości, w jakiej przebiegać będzie droga w stosunku do budynku skarżącego zlokalizowanego na działce nr [...]w aspekcie zachowania wymogów zawartych w przepisach ustawy o drogach publicznych. Brak wyjaśnienia tych okoliczności świadczył w ocenie NSA o naruszeniu przepisów art. 7 i 77 § 1 k.p.a. NSA podał, że ponownie rozpoznający sprawę Wojewoda [...] swym rozstrzygnięciem w istocie "wyłączył" działkę nr [...] należącą do [...]spod zamierzenia inwestycyjnego, nie podając w swej decyzji, czy takie rozstrzygnięcie zapewni zgodność m. in. z przepisem art. 43 ustawy o drogach publicznych. WSA w Warszawie nie dokonał zaś prawidłowej kontroli zaskarżonej decyzji, skoro nie usunięto wątpliwości co do zachowania wymogów dotyczących przepisów o drogach publicznych, a sąd ograniczył się w swej argumentacji w tym względzie wyłącznie do stwierdzenia, że zarzuty skargi i pisma uzupełniającego te zarzuty, są niezasadne. Oceniając je Sąd I instancji tłumacząc planowaną inwestycję jej liniowym charakterem, wywodzi że legitymacja skarżącego związana jest z własnością jego nieruchomości, a nie w zakresie całej inwestycji. Umknęło uwadze Sądu Wojewódzkiego ustalenie zawarte w opisie technicznym do projektu zagospodarowania terenu (pkt. 3 "Cel opracowania"), wedle którego na odcinku od km 0+000 do km. 0+030 zgodnie ze stosownymi przepisami droga musi posiadać jezdnię o nawierzchni minimum szerokości 6.00 m, aby mogły wyminąć się samochody zjeżdżające ze skrzyżowania i wjeżdżające na nie z drogi wojewódzkiej, Jest to odcinek drogi przylegający do działki skarżącego – nr [...]. W decyzji organu I instancji w pkt I "Wymagania dotyczące powiązania drogi z innymi drogami publicznymi" wyraźnie określono, że "zostanie rozbudowany pas drogowy do 7,00 m szerokości". Skarżący wskazywał, że wyłączenie jego działki nr [...] spod pozwolenia na budowę oraz podziału, w praktyce czyni cel inwestycji – wybudowanie drogi − niemożliwym do zrealizowania zgodnie z projektem. Podnosił także, że dopuszczalność odstępstwa od warunków technicznych jest możliwa, ale na etapie przed uzyskaniem pozwolenia na budowę. Do tych okoliczności sąd wojewódzki się nie odniósł. Nie jest prawidłowe zatem stanowisko sądu wojewódzkiego odnośnie zgodności zaskarżonej decyzji z uprzednio wydanymi w sprawie wyrokami Naczelnego Sądu Administracyjnego i WSA w Warszawie. NSA wskazał, że ponownie rozpoznając skargę w szczególności sąd wojewódzki winien odnieść się do zarzutów skargi, rozważyć zgodność z prawem zaskarżonej decyzji w aspekcie oceny prawnej zawartej w wyrokach II OSK 1436/13 i VII SA/Wa 2257/13. Ponadto nakazał sądowi I instancji zwrócenie uwagi, czy wyłączenie działki skarżącego pozwalać będzie na realizację drogi o zamierzonych parametrach technicznych (szerokość), uwzględniających obowiązujące przepisy w tym względzie, wskazane w projekcie budowlanym. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie ponownie rozpoznając sprawę zważył, co następuje: Stosownie do dyspozycji art. 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. z 2002 r. Nr 153, poz. 1269 ze zm.) sądy administracyjne sprawują kontrolę działalności administracji publicznej jedynie pod względem zgodności z prawem, a więc prawidłowości zastosowania przepisów obowiązującego prawa oraz trafności ich wykładni. Uwzględnienie skargi następuje tylko w przypadku stwierdzenia przez Sąd naruszenia przepisów prawa materialnego lub istotnych wad w prowadzonym postępowaniu (art. 145 § 1 pkt 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi – tekst jedn. Dz. U. z 2012 r. Nr 270, zwana dalej p.p.s.a.). W rozpoznawanej sprawie tego rodzaju wady i uchybienia wystąpiły, wobec czego skarga zasługuje na uwzględnienie. Zgodnie z art. 190 ustawy z dnia 30 sierpnia 2003 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. Nr 153, poz. 1270 z późn. zm., zwanej dalej p.p.s.a.) Sąd, któremu sprawa została przekazana, związany jest wykładnią prawa dokonaną w tej sprawie przez Naczelny Sąd Administracyjny. Ponadto zgodnie z tą normą nie można oprzeć skargi kasacyjnej od orzeczenia wydanego po ponownym rozpoznaniu sprawy na podstawach sprzecznych z wykładnią ustaloną w tej sprawie przez Naczelny Sąd Administracyjny. Przy czym wykładnia prawa obejmuje zarówno prawo materialne, jak i prawo procesowe. Sąd ponownie rozpoznając sprawę nie jest natomiast związany oceną co do ustaleń faktycznych (por. wyrok NSA z 4 września 2007 r., sygn. akt I FSK 1130/06, publ. LEX nr 384165). Przywołany przepis kreuje związanie sądu pierwszej instancji wykładnią prawa dokonaną w danej sprawie sądowoadministracyjnej treścią wyroku sądu kasacyjnego. Odstąpienie od wykładni dokonanej w wyroku sądu kasacyjnego jest sytuacją wyjątkową i może w gruncie rzeczy dotyczyć trzech przypadków: - jeżeli stan faktyczny sprawy ustalony w wyniku ponownego jej rozpoznania uległ tak zasadniczej zmianie, że do nowo ustalonego stanu faktycznego należy stosować przepisy prawa odmienne od wyjaśnionych przez NSA, - w przypadku, gdy przy niezmienionym stanie faktycznym sprawy, po wydaniu orzeczenia przez Naczelny Sąd Administracyjny, zmienił się stan prawny, - jeżeli przed ponownym rozpoznaniem sprawy przez wojewódzki sąd administracyjny Naczelny Sąd Administracyjny podejmie w innej sprawie w trybie art. 269 uchwałę, zawierającą odmienną wykładnię prawa. Nie ulega wątpliwości, iż żadna z sytuacji wyłączających stosowanie normy art. 190 w sprawie niniejszej nie miała miejsca. Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z dnia 26 sierpnia 2015r. sygn. akt II OSK 1102/15 uwzględniającym skargę kasacyjną od oddalającego skargę wyroku WSA z dnia 24 lutego 2015r. sygn. akt VII SA/Wa 1747/14 wyraźnie wskazał na konieczność odniesienia się do wytycznych zawartych w uzasadnieniu wyroku Naczelnego Sądu Administracyjnego w sprawie II OSK 1436/13. Celem rozwiania wątpliwości skarżącego trzeba zauważyć, iż decyzja zezwalająca na realizację inwestycji drogowej dotyczy drogi kategorii D, która zgodnie z § 7 ust. 1 rozporządzenia MTiGM z dnia 2 marca 1999 r. w liniach rozgraniczających powinna mieć szerokość 10 m. Tymczasem w decyzji z dnia [...] kwietnia 2012 r. w pkt I mowa jest o rozbudowie pasa drogowego do 7 m. Co należy rozumieć pod pojęciem pasa drogowego zdefiniowane jest w art. 4 pkt 1 ustawy o drogach publicznych. Natomiast pojęcie linii rozgraniczających drogę zostało zdefiniowane w § 3 pkt 3 ww. rozporządzenia. Należy podkreślić, iż zaskarżoną do Sądu decyzją z dnia [...] lipca 2014 r., nr [...]Wojewoda [...] odmówił zatwierdzenia projektu budowlanego i udzielenia zezwolenia na realizację inwestycji drogowej na działce nr ewid. [...], a w pozostałej części utrzymał w mocy zaskarżoną decyzję, akceptując w niezmienionej formie ani zakresie projekt budowlany zatwierdzony decyzją Starosty [...] z dnia [...] kwietnia 2012 r. Tak więc organ odwoławczy swym rozstrzygnięciem w istocie "wyłączył" działkę nr [...] należącą do [...]spod zamierzenia inwestycyjnego, nie podając w swej decyzji, czy takie rozstrzygnięcie zapewni zgodność m. in. z przepisem art. 43 ustawy o drogach publicznych czym naruszył art. 190 ppsa, bowiem na konieczność wyjaśnienia tej właśnie kwestii zwracał uwagę w wytycznych zawartych w uzasadnieniu wyroku II OSK 1436/13 Naczelny Sad Administracyjny. Zgodnie z art. 43 ustawy o drogach publicznych obiekty budowlane przy drogach powinny być usytuowane w odległości od zewnętrznej krawędzi jezdni co najmniej w przypadku drogi gminnej w terenie zabudowy – 6 m a poza terenem zabudowy 15 m. W uzasadnieniu zaskarżonej decyzji organ odwoławczy ograniczył się do stwierdzenia, że "istnieje fizyczny brak terenu do zachowania warunków art. 43 ustawy o drogach publicznych", a inwestor może ubiegać się o odstępstwo od przepisów techniczno-budowlanych, bądź skorzystać z możliwości jakie daje art. 13 ust. 3 specustawy drogowej. W tym miejscu należy jednak podkreślić, iż uzyskanie zgody na odstępstwo od przepisów techniczno-budowlanych może nastąpić jedynie przed uzyskaniem decyzji zezwalającej na realizację inwestycji drogowej, zaś w aktach brak informacji o wykorzystaniu normy art. 13 ust 3 specustawy. Z tych względów przedstawione powyższej stanowisko organu odwoławczego należy uznać za chybione. Należy także podkreślić, na co zwrócił uwagę Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z dnia 26 sierpnia 2015r. sygn. akt II OSK 1102/15, iż ustalenie zawarte w opisie technicznym do projektu zagospodarowania terenu (pkt. 3 "Cel opracowania"), zgodnie z którym na odcinku od km 0+000 do km. 0+030 zgodnie ze stosownymi przepisami droga musi posiadać jezdnię o nawierzchni minimum szerokości 6.00 m, aby mogły wyminąć się samochody zjeżdżające ze skrzyżowania i wjeżdżające na nie z drogi wojewódzkiej, Jest to odcinek drogi przylegający do działki skarżącego – nr [...]. W decyzji organu I instancji w pkt I "Wymagania dotyczące powiązania drogi z innymi drogami publicznymi" wyraźnie określono, że "zostanie rozbudowany pas drogowy do 7,00 m szerokości". Organ odwoławczy wydając zaskarżoną decyzję nie wykazał, czy wyłączenie spod podziału oraz zamierzenia inwestycyjnego działki skarżącego nr [...] pozwoli na zrealizowanie zatwierdzonego zaskarżoną decyzją projektu budowlanego w zakresie parametrów rozbudowywanej drogi, a zwłaszcza jej szerokości. Przy ponownym rozpoznaniu sprawy organ odwoławczy ustosunkuje się do wszystkich podniesionych powyżej kwestii oraz ustosunkuje się rzetelnie do zarzutów podnoszonych w odwołaniu przez skarżącego [...]. Mając powyższe na uwadze należy uznać, iż zaskarżona decyzja Wojewody [...] z dnia [...] lipca 2014 r., nr [...]zapadła z naruszeniem art. 190 i 153 ppsa oraz naruszeniem przepisów postępowania mającym wpływ na wynika sprawy tj. art. 7 i 77 kpa w zw. z art. 11d ust. 1 i art. 11 f ust. 1 specustawy drogowej, co w konsekwencji musi skutkować jej uchyleniem na podstawie art. art. 145 § 1 pkt 1 lit. c Prawa o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2012 r. poz. 270 ze zm.). Rozstrzygnięcie o kosztach znajduje swoje oparcie w art. 250 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr, 153 poz. 1270 ze zm.) w zw. z § 18 ust. 1 pkt 1 lit. c rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z dnia 28 września 2002 r. w sprawie opłat za czynności adwokackie oraz ponoszenia przez Skarb Państwa kosztów nieopłaconej pomocy prawnej udzielonej z urzędu (Dz. U. Nr 163, poz. 1348 ze zm.).