II SA/Gd 620/15

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Jolanta Górska Sędziowie: Sędzia WSA Janina Guść Sędzia WSA Dorota Jadwiszczok (spr.) Protokolant Asystent sędziego Krzysztof Pobojewski po rozpoznaniu w dniu 10 lutego 2016 r. w Gdańsku na rozprawie sprawy ze skargi A. Spółki z ograniczoną odpowiedzialnością spółki komandytowej z siedzibą w G. na decyzję Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia 2 września 2015 r. nr [...] w przedmiocie nałożenia obowiązku wykonania określonych czynności w celu doprowadzenia wykonanych robót budowlanych do stanu zgodnego z prawem oddala skargę. Decyzją z 2 września 2015 r. Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego uchylił decyzję Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego z 14 kwietnia 2015 r. orzekającą o braku podstaw do podjęcia rozstrzygnięcia w trybie art. 51 ust 1 pkt 2 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane poprzez nałożenie obowiązku wykonania określonych czynności lub robót budowlanych w celu doprowadzenia do stanu zgodnego z prawem przeprowadzonych robót budowlanych polegających na zmianie usytuowania drzwi wejściowych do lokalu mieszkalnego nr [...] znajdującego się w budynku przy ul. Ł. w G. i przekazał sprawę organowi I instancji do ponownego rozpatrzenia. Decyzja została wydana w następującym stanie sprawy: A. pismem z 12 grudnia 2014 r. skierowanym do Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego, jako ówczesny właściciel lokalu mieszkalnego numer [...] przy ul. Ł. w G. wniosło o "akceptację wykonanych robót budowlanych polegających na przesunięciu otworu drzwiowego o 30 cm w mieszkaniu nr [...] (IIIp)" w tym budynku. Niezależnie od powyższego pismem z 15 grudnia 2014 r. administrator I. S., działając z upoważnienia Wspólnoty Mieszkaniowej poinformowała, że w dniach 20 listopada 2014 r. - 21 listopada 2014 r. współwłaściciel budynku A. dokonało przesunięcia otworu drzwiowego do lokalu mieszkalnego nr [...] o ok. 30 - 40 cm. Na prace te Wspólnota Mieszkaniowa nie wyraziła zgody, zatem wnosi o weryfikację, czy działania wykonane zostały zgodnie z przepisami prawa. W dniu 19 lutego 2015 r. organ I instancji przeprowadził czynności kontrolne dotyczące zmiany usytuowania drzwi wejściowych do lokalu mieszkalnego nr [...] znajdującego się w budynku przy ul. Ł. w G. W trakcie oględzin organ ustalił, że w listopadzie 2014 r., na III-ciej kondygnacji budynku w ścianie pomiędzy mieszkaniem nr [...] a klatką schodową współwłaściciel budynku A. wykonało roboty budowlane które polegały na przesunięciu otworu drzwiowego o ok. 40 cm. Wedle oświadczenia B. Z. i A. B. z Zarządu Wspólnoty "wycięto zbrojenie razem z cementem (betonem) na powierzchni 210 m x 40 cm i grubości 23 cm. (...). Organ stwierdził, że w ścianie nad drzwiami nie widać żądnych rys, spękań, zarówno od strony klatki schodowej jak i mieszkania na [...]. Zawiadomieniem z 24 lutego 2015 r. Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego poinformował o wszczęciu postępowania w sprawie "samowolnie przeprowadzonych robot budowlanych związanych ze zmianą usytuowania drzwi wejściowych do lokalu mieszkalnego nr [...] znajdującego się w budynku przy ul. Ł. w G.". W związku z wątpliwościami co do jakości wykonanych robót budowlanych związanych ze zmianą usytuowania drzwi, pismem z 26 lutego 2015 r. Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego zwrócił się do A. dostarczenie w ciągu 30 dni oceny technicznej sporządzonej przez osobę uprawnioną, inwentaryzacji wykonanych robót budowlanych, potwierdzającej zgodność wykonanych robót budowlanych z obowiązującymi przepisami oraz jednoznacznie stwierdzającą, czy przedmiotowe samowolnie wykonane roboty budowlane powodują niebezpieczeństwo dla ludzi lub mienia albo niedopuszczalne pogorszenie warunków zdrowotnych lub użytkowych dla otoczenia, w a w wypadku zrealizowania robót niezgodnie z przepisami określającą rodzaj i zakres zmian i przeróbek niezbędnych do doprowadzenia ich do stanu zgodnego z prawem. W dniu 20 marca 2015r. do organu I instancji wpłynęła przedłożona przez A. "Ocena techniczna zmiany usytuowania otworu drzwiowego do lokalu nr [...] w budynku wielorodzinnym przy ul. Ł. w G.". Autor opracowania mgr inż. budownictwa W. C. stwierdził, że: "..nie ma podstaw sądzić, że zrealizowana zmiana wpłynie negatywnie zarówno na konstrukcję budynku jak też użytkowania obiektu. Stwierdzić należy, iż przeprowadzone roboty zostały zrealizowane zgodnie z zasadami wiedzy technicznej, a ich wykonanie nie powoduje pogorszenia bezpieczeństwa dla ludzi i mienia. W związku z tym potwierdzić można zgodność realizacji przesunięcia otworu drzwiowego również ze strony przepisów budowlanych. " Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego stwierdził brak naruszenia przepisów techniczno - budowlanych oraz przepisów o zagospodarowaniu przestrzennym i decyzją z 14 kwietnia 2015 r. orzekł o braku podstaw do podjęcia rozstrzygnięcia w trybie art. 51 ust 1 pkt 2 ustawy z dnia 7 lipca 1994r. Prawo budowlane poprzez nałożenie obowiązku wykonania określonych czynności lub robót budowlanych w celu doprowadzenia do stanu zgodnego z prawem przeprowadzonych robót budowlanych polegających na zmianie usytuowania drzwi wejściowych do lokalu mieszkalnego nr [...] znajdującego się w budynku przy ul. Ł. w G. Odwołanie złożyła Wspólnota Mieszkaniowa w G., podnosząc wątpliwości dotyczące prawidłowości wykonanych robot budowlanych oraz kwestię dysponowania nieruchomością na cele budowlane. Rozpoznając sprawę organ odwoławczy przywołał przepis art. 28 ust. 1 oraz art. 3 pkt 7 i 7a ustawy Prawo budowlane konstatując, że wykonane roboty należy kwalifikować jako przebudowę, na która wymagane jest pozwolenie na budowę. Następnie organ II instancji stwierdził, że zakres robót budowlanych wykonanych w budynku mieszkalnym przy ul. Ł. w G., obejmował przebudowę polegającą na zmianie usytuowania otworu drzwiowego do lokalu nr [...]. Inwestor nie przestawił pozwolenia na wykonanie przebudowy tego lokalu. Tym samym należy stwierdzić, że roboty zostały wykonane w warunkach samowoli budowlanej. W ocenie Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego zgromadzony w aktach materiał dowodowy, w tym przedłożona ocena techniczna (sporządzona przez mgr inż. budownictwa W. C. posiadającego uprawnienia m.in. do kierowania robotami budowlanymi bez ograniczeń w specjalności konstrukcyjno - budowlanej), pozwalają na stwierdzenie, że w przedmiotowej sprawie z technicznego punktu widzenia nie występują przesłanki wymienione w przepisach art. 51 ust. 1 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane w zakresie obligującym do interwencji w trybie nadzoru budowlanego, w tym do wydania decyzji nakazowej. Samo ustalenie, że roboty budowlane zostały wykonane bez wymaganych pozwolenia na budowę i zgłoszenia nie stanowi wystarczającej podstawy do wydania decyzji nakazowej na podstawie przepisów art. 51 ust. 1 pkt 1 i 2 powyższej ustawy. Zgromadzony materiał dowodowy nie potwierdza, aby wykonanie przedmiotowej zabudowy spowodowało zagrożenie bezpieczeństwa ludzi lub mienia bądź zagrożenie środowiska (art. 50 ust. 1 pkt 2), jak również, aby było niezgodne z obowiązującymi przepisami (art. 50 ust. 1 pkt 4). Ustalenia dokonane w trybie nadzoru budowlanego nie potwierdzając, aby w przedmiotowej sprawie występowały uzasadnione wątpliwości co do jakości użytych materiałów budowlanych lub wykonanych robót. W tym stanie rzeczy stwierdził organ II instancji, że "wykonane roboty budowlane nie naruszają przepisów prawa rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 12 kwietnia 2002 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie (Dz. U. Nr 75, poz. 690 ze zm.) i nie powodują zagrożenia bezpieczeństwa ludzi lub mienia bądź zagrożenia środowiska". Niemniej, w ocenie organu odwoławczego z uwagi na fakt, że przedmiotowy budynek wielorodzinny stanowi współwłasność, a roboty budowlane zostały wykonane w części wspólnej budynku - tj. w ścianie oddzielającej lokal mieszkalny - stanowiący odrębną własność od klatki schodowej - stanowiącej własność wspólną - z pominięciem współwłaścicieli budynku, konieczne było zbadanie w trybie nadzoru budowlanego, przed wydaniem decyzji w trybie przepisów art. 50 i 51 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane, czy inwestor - A. posiadał prawo do dysponowania nieruchomością w stopniu umożliwiającym wykonanie przedmiotowych robót. Kwestia tytułu prawnego inwestora nie została zaś zweryfikowana w postępowaniu przed organem I instancji. Organ odwoławczy podkreślił, że ustawodawca nie sformułował w treści przepisu art. 51 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane w sposób bezpośredni obowiązku badania przez organ nadzoru budowlanego prawa do dysponowania nieruchomością na cele budowlane. Niemniej systemowa i celowościowa wykładnia normy zawartej w tym przepisie prowadzi do wniosku, że w sytuacji gdy postępowanie prowadzone na podstawie art. 51 dotyczy robót budowlanych wykonywanych bez wymaganego pozwolenia lub zgłoszenia inwestor powinien wykazać prawo do dysponowania nieruchomością na cele budowlane. Badanie przez organy nadzoru budowlanego tytułu prawnego do nieruchomości wynika z konieczności respektowania wyrażonej w art. 21 ust. 1 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej zasady ochrony własności, znajdującej konkretyzację w przepisach art. 222-231 Kodeksu cywilnego oraz konieczności zapewnienia spójności systemu prawa - rozwiązań przyjętych w prawie administracyjnym i prawie cywilnym. Rozwiązanie takie sprzyja poczuciu bezpieczeństwa prawnego i kształtowaniu zaufania obywateli do opartych na przepisach prawa działań organów władzy, w tym przypadku organów administracji oraz sądów powszechnych, których rozstrzygnięcia nie powinny być ze sobą sprzeczne. Przeciwna interpretacja treści art. 51 prowadziłaby do sytuacji, w której osoba dokonująca samowoli budowlanej pozostawałaby w sytuacji korzystniejszej od osoby ubiegającej się zgodnie z prawem o wydanie pozwolenia lub dokonującej zgłoszenia, z uwagi na możliwość legalizacji robót mimo braku prawa do dysponowania nieruchomością na cele budowlane. Takie rozwiązanie przynosiłoby nieuzasadnioną korzyść osobie łamiącej przepisy prawa i zachęcało do nierespektowania jego nakazów prawa, co naruszałoby wartość, jaką jest umacnianie poszanowania prawa (por. wyrok NSA z dnia 9 kwietnia 2009 r. II OSK 532/08, Centralna Baza Orzeczeń Sądów Administracyjnych). Wobec powyższego Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego, na podstawie przepisu art. 138 § 1 pkt 2 k.p.a., uchylił zaskarżoną decyzję z 14 kwietnia 2015 r. w całości i przekazał sprawę do ponownego rozpatrzenia organowi I instancji . Skargę na powyższą decyzje złożyło A. zarzucając: 1) mające wpływ na wynik sprawy naruszenie prawa materialnego, tj. art. 51 ust. 1 pkt 2 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane poprzez uznanie, że niniejszy przepis uprawnia organ nadzoru budowlanego do badania w postępowaniu naprawczym okoliczności legitymowania się przez inwestora prawem do dysponowania nieruchomością na cele budowlane, choć ustawodawca nie przewidział obowiązku wykazania się przez inwestora tytułem prawnym do nieruchomości w zakresie procedury określonej w art. 51 ust. 1 pr. bud., 2)mające istotny wpływ na wynik sprawy naruszenie przepisów postępowania, tj. art. 138 § 1 pkt 2 i art. 138 § 2 k.p.a. poprzez uchylenie zaskarżonej decyzji i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania organowi pierwszej instancji zamiast ewentualnego uchylenia zaskarżonej decyzji i orzeczenia co do istoty sprawy, w sytuacji, gdy organ drugiej instancji mógł przeprowadzić własne ustalenia w niezbędnym zakresie i orzec co do istoty sprawy. W uzasadnieniu skargi skarżący nie zgodził się postulowanym przez organ drugiej instancji obowiązkiem badania przez organ nadzoru budowlanego prawa do dysponowania nieruchomością na cele budowlane. Wykładnia literalna art. 51 Prawa budowlanego prowadzi do wniosku, że ustawodawca takiego wymogu na organ administracji nie nałożył. W przekonaniu skarżącego w toku postępowania odwoławczego było możliwe samodzielne zweryfikowanie przez Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego kwestii dysponowania nieruchomością na cele budowlane. Tylko rażące wady w zakresie postępowania dowodowego umożliwiają organowi odwoławczemu zastosowanie instytucji kasacji, żadne inne wady rozstrzygnięcia nie dają podstaw do przekazania sprawy do ponownego rozpatrzenia organowi pierwszej instancji. Niezależnie od stawianych zarzutów, skarżący zwrócił uwagę na fakt, iż zrealizowane roboty budowlane, polegające na zmianie usytuowania drzwi wejściowych do lokalu mieszkalnego nr [...], znajdującego się w budynku przy ul. Ł. w G. stanowiły przywrócenie obiektu do stanu projektowanego. W fazie realizacji obiektu otwór drzwiowy został, sprzecznie z projektem budowlanym, odsunięty od biegu schodowego, natomiast w fazie użytkowania lokalizację otworu drzwiowego przywrócono do położenia pierwotnego. Niniejsze wynika m.in. ze znajdujących się w aktach sprawy opinii autora projektu z dnia 3 listopada 2014 r. oraz "Oceny technicznej zmiany usytuowania otworu drzwiowego do lokalu nr [...] w budynku wielorodzinnym przy ulicy Ł. w G." z dnia 20 marca 2015 r. autorstwa mgr inż. bud. W. C. Tym samym ewentualne wydanie przez organ, na podstawie art. 51 ust. 1 pkt 2 pr. bud., decyzji nakładającej na skarżącego obowiązek wykonania określonych czynności lub robót budowlanych w celu doprowadzenia wykonywanych robót budowlanych do stanu zgodnego z prawem skutkowałoby de facto przywróceniem stanu z tymże prawem niezgodnego. Ponowne przesunięcie otworu drzwiowego do stanu sprzed 20 listopada 2014 r. po raz drugi doprowadziłoby do jego niego niezgodności z projektem budowlanym oraz decyzją o pozwoleniu na budowę budynku wielorodzinnego przy ul. Ł. G. W odpowiedzi na skargę organ podtrzymał swoje dotychczasowe stanowisko. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku zważył, co następuje: Zgodnie z art. 3 § 1 oraz art. 145 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. z 2012 r., poz. 270 ze zm.), zwanej dalej P.p.s.a., wojewódzkie sądy administracyjne sprawują kontrolę działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem, co oznacza, że w zakresie dokonywanej kontroli sąd zobowiązany jest zbadać, czy organy administracji w toku postępowania nie naruszyły przepisów prawa materialnego i przepisów postępowania w sposób, który miał lub mógł mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Sądowa kontrola legalności zaskarżonych orzeczeń administracyjnych sprawowana jest przy tym w granicach sprawy, a sąd nie jest związany zarzutami, wnioskami skargi, czy też powołaną w niej podstawą prawną (art. 134 § 1 P.p.s.a.). Dokonując tak rozumianej oceny zaskarżonego rozstrzygnięcia, Wojewódzki Sąd Administracyjny nie dopatrzył się naruszeń prawa skutkujących koniecznością jego uchylenia lub stwierdzenia nieważności (art. 145 § 1 i 2 P.p.s.a.). Kontroli legalności w przedmiotowej sprawie poddana została decyzja kasacyjna Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego z 2 września 2015 r., uchylająca decyzję Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego z 14 kwietnia 2015 r. i przekazująca temu organowi sprawę do ponownego rozpatrzenia. Rozstrzygnięcie organu odwoławczego podjęte zostało w oparciu o przepis art. 138 § 2 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2013 r., poz. 267), zwanej dalej k.p.a., który stanowi procesową podstawę do wydania decyzji kasacyjnej, powodującej przekazanie sprawy do ponownego rozpatrzenia organowi pierwszej instancji. W związku z tym ocena Sądu w pierwszej kolejności zmierza do ustalenia prawidłowości zastosowania przez instancję odwoławczą art. 138 § 2 k.p.a.. Według jego treści organ odwoławczy może uchylić zaskarżoną decyzję w całości i przekazać sprawę do ponownego rozpatrzenia organowi pierwszej instancji, gdy decyzja ta została wydana z naruszeniem przepisów postępowania, a konieczny do wyjaśnienia zakres sprawy ma istotny wpływ na jej rozstrzygnięcie. Przekazując sprawę organ ten powinien wskazać, jakie okoliczności należy wziąć pod uwagę przy ponownym rozpatrzeniu sprawy. Sąd w ramach kontroli zgodności z prawem decyzji wydanej na podstawie art. 138 § 2 k.p.a. ma za zadanie odpowiedzieć na pytanie, czy organ odwoławczy winien był podjąć merytoryczne rozstrzygnięcie sprawy, czy też zaszła konieczność uzupełnienia postępowania dowodowego w takim zakresie, który - z uwagi na obowiązek zachowania zasady dwuinstancyjności postępowania oraz obowiązek wyjaśnienia podstawowych okoliczności stanu faktycznego sprawy - uzasadniał przekazanie sprawy do ponownego rozpatrzenia, a jednocześnie w postępowaniu przed organem pierwszej instancji doszło do uchybień natury proceduralnej, które można określić jako istotne. Zasadą jest bowiem wydanie przez organ odwoławczy rozstrzygnięcia co do istoty sprawy, a więc zgodnie z treścią art. 138 § 1 k.p.a. poprzez wydanie rozstrzygnięcia merytorycznego. Natomiast odstępstwem od tej ogólnej zasady jest wynikające z art. 138 § 2 k.p.a. uprawnienie organu odwoławczego do wydania decyzji kasacyjnej. Konstrukcja prawna decyzji kasacyjnej, określona w art. 138 § 2 k.p.a., opiera się na dwóch kumulatywnych przesłankach, a mianowicie: wydaniu decyzji pierwszoinstancyjnej z naruszeniem przepisów postępowania, czyli przepisów kodeksu lub przepisów o postępowaniu zawartych w ustawach szczególnych, oraz uznaniu przez organ odwoławczy, że konieczny do wyjaśnienia zakres sprawy ma istotny wpływ na jej rozstrzygnięcie. Treść art. 138 § 2 k.p.a. winna być natomiast interpretowana łącznie z przepisem art. 136 k.p.a., określającym granice postępowania dowodowego przed organem odwoławczym. Zwrócić też trzeba uwagę, że użyte w art. 138 § 2 k.p.a. określenie "konieczny do wyjaśnienia zakres sprawy ma istotny wpływ na jej rozstrzygnięcie" jest określeniem wymagającym każdorazowo interpretacji na tle okoliczności faktycznych sprawy. W szczególności można stwierdzić, że nawiązuje ono do pojęcia "nieprzeprowadzenia przez organ pierwszej instancji postępowania wyjaśniającego w całości lub znacznej części", co - zgodnie z zasadą dwuinstancyjności postępowania administracyjnego - uniemożliwia rozstrzygnięcie sprawy przez organ odwoławczy. Kontrolując prawidłowość decyzji Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego 2 września 2015 r., którą uchylił decyzję Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego należy wskazać, że stwierdzone przez organ odwoławczy uchybienia i wadliwości prowadzonego przez organ I instancji postępowania, w przekonaniu Sądu, w pełni uzasadniały przekazanie sprawy do ponownego rozpatrzenia. Organ pierwszej instancji nie zbadał bowiem uprawnienia inwestora do dysponowania przedmiotową nieruchomością na cele budowlane mylnie przyjmując, że okoliczność ta nie ma wpływu na postępowanie prowadzone w trybie art. 51 Prawa budowlanego. Przyjęcie przez organ odwoławczy odmiennego stanowiska doprowadziło do konieczności uzupełnienia postępowania dowodowego w znacznej części, co uniemożliwia rozstrzygnięcie sprawy przez organ odwoławczy. Uzupełnienie postępowania w tym zakresie przez Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego mogło natomiast doprowadzić do naruszenia zasady dwuinstancyjności postępowania, poprzez uniemożliwienie zbadania tej kwestii przez organy obu instancji. Jako niezasadny należy ocenić zawarty w skardze zarzut braku podstaw do badania przez organy nadzoru budowlanego w postępowaniu naprawczym prawa inwestora do dysponowania nieruchomością na cele budowlane. Zgodnie z art. 20 ust. 1 ustawy z dnia 24 czerwca 1994r. o własności lokali (tj. Dz U. z 2000 r., nr 80, poz. 903 ze zm.) jeżeli lokali wyodrębnionych wraz lokalami niewyodrębnionymi jest więcej niż siedem sprawami Wspólnoty kieruje zarząd, który reprezentuje Wspólnotę na zewnątrz i składa oświadczenia w sprawach o których mowa w art. 22 ust. 2 ustawy. Zgodnie art. 22 ust. 2 do podjęcia przez zarząd czynności przekraczającej zakres zwykłego zarządu potrzebna jest uchwała właścicieli lokali wyrażająca zgodę na dokonanie tej czynności. Zgodnie z art. 22 ust. 3 pkt 5 ustawy czynnościami przekraczającymi zakres zwykłego zarządu jest udzielenie zgody na przebudowę nieruchomości wspólnej. Ustalenie, czy inwestor posiadał prawo do dysponowania nieruchomością na cele budowlane, było obowiązkiem organów. Wykonanie robót budowlanych w ścianie nośnej budynku, wspólnej ścianie mieszkańców budynku (a wiec części wspólnej nieruchomości), wymaga badania kwestii prawa do dysponowania ścianą nośną. Jeżeli udziałem w prawie własności ścian oprócz inwestora, legitymują się również pozostali współwłaściciele, to dla przeprowadzenia tego rodzaju inwestycji niezbędnym było uzyskanie ich zgody, w formie wyżej opisanej uchwały. Podkreślić należy, że brak takiej zgody uniemożliwia legalizację tych robót budowlanych, albowiem brak jest możliwości doprowadzenia ich do stanu zgodnego z prawem w trybie art. 51 ust. 1 pkt 2 ustawy - Prawo budowlane. W tym miejscu wskazać należy, że w uchwale z dnia 10 stycznia 2011 roku, sygn. akt II OPS 2/10 (ONSAiWSA 2011/2/22) Naczelny Sąd Administracyjny, stwierdził, iż "przepis art. 51 ust. 1 pkt 2 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. - Prawo budowlane (...) nie stanowi podstawy do wydania decyzji nakładającej na inwestora obowiązek złożenia przewidzianego w art. 32 ust. 4 pkt 2 tej ustawy oświadczenia o posiadanym prawie do dysponowania nieruchomością na cele budowlane". Jednak uchwały tej nie można interpretować w taki sposób, że zwalnia ona organy z konieczności badania tytułu prawnego do nieruchomości na cele budowlane. Czym innym jest bowiem sama możliwość skorzystania przez inwestora z uproszczonej formy wykazania swojego uprawnienia do dysponowania nieruchomością na cle budowlane przez złożenie stosownego oświadczenia, a czym innym posiadanie przez inwestora tytułu prawnego dającego mu takie uprawnienia. Z uzasadnienia tej uchwały wynika jednoznacznie, iż Naczelny Sąd Administracyjny uznał za konieczne badanie, w ramach prowadzonego postępowania dowodowego, czy inwestor posiada prawo do dysponowania nieruchomością na cele budowlane. W uchwale tej wskazano, że "poza przypadkiem określonym w art. 51 ust. 1 pkt 3 (wydanie decyzji o pozwoleniu na wznowienie robót budowlanych) nie można wykluczyć, iż organ nadzoru budowlanego - prowadząc postępowanie naprawcze regulowane art. 51 Prawa budowlanego, po ustaleniu w szczególności, że inwestor z własnej inicjatywy przerwał roboty budowlane i nie zamierza ich kontynuować, jak też nie miał i nadal nie ma wymaganego ustawą prawa do terenu na cele budowlane (art. 4 Prawa budowlanego), skorzysta z uprawnienia określonego w art. 51 ust. 1 pkt 1 i wyda stosowne do ustalonego stanu faktycznego rozstrzygnięcie, którym może być też decyzja nakazująca rozbiórkę. W takim przypadku jednak podstawę rozstrzygnięcia stanowiłoby ustalenie, iż inwestor nie dysponuje i nie dysponował prawem do nieruchomości na cele budowlane, a nie to czy ma przedłożyć oświadczenie o posiadaniu takiego prawa". Naczelny Sąd Administracyjny w cytowanej uchwale w sposób wyraźny zróżnicował dwie kwestie - kwestię możliwości zastosowania normy art. 32 ust. 4 pkt 2 ustawy - Prawo budowlane, przewidującej obowiązek złożenia oświadczenia o posiadanym prawie do dysponowania nieruchomością na cele budowlane, oraz kwestię badania w postępowaniu prowadzonym w trybie art. 51 ustawy - Prawo budowlane prawa inwestora do dysponowania nieruchomością na cele budowlane. Wypowiadając się przeciwko możliwości stosowania trybu przewidzianego w art. 32 ust. 4 pkt 2 ustawy - Prawo budowlane, Naczelny Sąd Administracyjny wskazał jednocześnie, że badanie tytułu prawnego do nieruchomości w postępowaniu legalizacyjnym prowadzonym w trybie art. 51 tej ustawy powinno odbywać się w ramach prowadzonego postępowania dowodowego. Podkreślić należy, że ustawodawca nałożył na inwestora, zamierzającego zrealizować roboty budowlane, pozostające w sferze zainteresowania organów administracji, obowiązek wykazania się prawem do dysponowania nieruchomością na cele budowlane. Rozwiązanie takie sprzyja poczuciu bezpieczeństwa prawnego i kształtowaniu zaufania obywateli do opartych na przepisach prawa działań organów władzy, w tym przypadku organów administracji oraz sądów powszechnych, których rozstrzygnięcia nie powinny być ze sobą sprzeczne. Organy nadzoru budowlanego winny zatem dokonać ustalenia okoliczności istotnych dla zastosowania tego przepisu, w tym prawa do dysponowania nieruchomością na cele budowlane. Ponadto nie może zobowiązać strony do wykonania robót na części nieruchomości, do której strona nie ma tytułu prawnego (por. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 26 marca 2013 r., II OSK 2183/11, wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 1 lutego 2013 r., II OSK 270/12, Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gdańsku z dnia 9 listopada 2011 roku, sygn. akt II SA/Gd 679/11, wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gdańsku z dnia 26 listopada 2013 r., sygn. akt II SA/Gd 489/13, Centralna Baza Orzeczeń Sądów Administracyjnych, http://orzeczenia.nsa.gov.pl). Powyższe ma znaczenie w okolicznościach przedmiotowej sprawy, ponieważ uległy zmianie stosunki własnościowe w przedmiotowym budynku, w wyniku których skarżący – A. nie jest już członkiem Wspólnoty Mieszkaniowej w G. Ponownie rozpoznając sprawę organy winny uwzględnić okoliczność zmiany właściciela przedmiotowego mieszkania. Skarżący nie jest w chwili obecnej współwłaścicielem przedmiotowego budynku, co w konsekwencji powoduje, że nie można go zobowiązać do wykonania robót na nieruchomości, do której nie ma tytułu prawnego. Uwzględniając powyższe, na podstawie przepisu art. 151 P.p.s.a., Sąd oddalił skargę.