VIII SAB/Wa 138/15

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Cezary Kosterna, Sędziowie Sędzia WSA Renata Nawrot /sprawozdawca/, Sędzia WSA Iwona Szymanowicz- Nowak, Protokolant Starszy referent Karolina Kaca, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 17 lutego 2016 r. w Radomiu sprawy ze skargi J. G. i S. G. na bezczynność Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w R. w przedmiocie niewydania decyzji w sprawie samowoli budowlanej 1) zobowiązuje Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w R. do wydania rozstrzygnięcia w sprawie z wniosku z dnia [...] grudnia 2013 r. (data wpływu [...] grudnia 2013 r.) J. G. i S. G. dotyczącego wykonania dachu i kominów na budynku mieszkalnym na działce numer [...] w P. w terminie 60 (sześćdziesięciu) dni od dnia zwrotu akt administracyjnych wraz ze stwierdzeniem prawomocności wyroku; 2) stwierdza, że bezczynność Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w R. miała miejsce z rażącym naruszeniem prawa; 3) wymierza Powiatowemu Inspektorowi Nadzoru Budowlanego w R. grzywnę w wysokości [...] ([...]) złotych; 4) zasądza od Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w R. na rzecz skarżących J. G. i S. G. solidarnie kwotę [...] ([...]) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego. Pismem z [...] maja 2015 r. J. i S. G. (dalej: "skarżący") wnieśli do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie skargę na bezczynność Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w R. (dalej także: "PINB", "organ") w sprawie dotyczącej samowoli budowlanej przy budowie obiektu mieszkalnego – bliźniaka bez wymaganego zezwolenia na budowę realizowanego na działce o nr ewidencyjnym [...] w miejscowości [...]. Skarga została złożona w następującym stanie faktycznym sprawy: Pismem z [...] grudnia 2013 r. (data wpływu do PINB [...] grudnia 2013 r.) skarżący złożyli wniosek z żądaniem wszczęcia postępowania dotyczącego samowoli budowlanej, polegającej na wykonaniu dachu i kominów bez wymaganego zezwolenia na budowę z Wydziału Budownictwa i Architektury Starostwa Powiatowego w R.. Pismem z [...] grudnia 2013 r. znak [...], organ w odpowiedzi na złożony wniosek poinformował skarżących iż cyt.: "nie jest możliwe spełnienie wniosku ze względów formalno-prawnych ze względu na brak dokumentacji w przedmiotowej sprawie. Po jej otrzymaniu w ciągu 30 dni od daty wpływu zostaną wszczęte przewidziane prawem stosowne kroki o czym skarżący zostaną poinformowani odrębną korespondencją" (odpowiedź organu w aktach). Akta sprawy wpłynęły do organu nadzoru budowlanego PINB w dniu [...] stycznia 2014 r. W dniu [...] kwietnia 2014 r. skarżący złożyli zażalenie w trybie art. 37 § 1 i 2 k.p.a. na bezczynność organu w zakresie złożonego wniosku z [...] grudnia 2013 r., dotyczącego żądania wszczęcia postępowania dotyczącego samowoli budowlanej, polegającej na wykonaniu dachu i kominów bez wymaganego zezwolenia na budowę. W zażaleniu podnieśli, że akta administracyjne zostały przesłane do organu w dniu [...] stycznia 2014 r. i pomimo przekroczenia ustawowego terminu 30 dni nie zostało wszczęte postępowanie zainicjowane złożonym przez nich wnioskiem. Postanowieniem z [...] sierpnia 2014 r. ([...]) NR [...] [...] Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego uznał zażalenie skarżących na bezczynność organu powiatowego za zasadne i wyznaczył Powiatowemu Inspektorowi Nadzoru Budowlanego w R. dodatkowy termin 30-dniowy na zajęcie stanowiska w sprawie wniosku z dnia [...] grudnia 2013 r. dotyczącego wykonania dachu i kominów na budynku mieszkalnym usytuowanym na działce o nr. ew. [...] położonej w miejscowości [...] (inwestor B. i T. G.). Pismem z [...] maja 2015 r. skarżący wnieśli skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego, na bezczynność PINB. W uzasadnieniu skargi wywiedli, że organ pomimo upływu dodatkowego 30-dniowego terminu wyznaczonego przez [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego oraz mimo upływu dziesięciu miesięcy nie zajął stanowiska w sprawie. W ich ocenie bezczynność trwa nadal. W odpowiedzi na skargę Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego w R. podniósł, iż nie znajduje podstaw stwierdzających zasadność wniosku o opieszałość w załatwieniu sprawy. Wniósł o oddalenie skargi. W uzasadnieniu wyjaśnił trwające postępowania administracyjne przed organem, wydawane decyzje oraz okoliczności złożonego wniosku przez skarżących z dnia [...] marca 2014 r. o wznowienie postępowania. Z pisma Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w R. (k-[...] akt sądowych) wynika, iż w posiadaniu Inspektoratu nie zachował się wniosek skarżących z dnia [...] grudnia 2013 r., przy czym z przeglądu dziennika korespondencyjnego wynika, że wniosek taki wpłynął do PINB w dniu [...] grudnia 2013 r. i został zarejestrowany pod numerem PINB [...]. Skarżący złożyli kopie wniosku, kopię zażalenia, kopie postanowienia poświadczone notarialnie (d: k : [...]- [...] akt sądowych) Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje: Skarga zasługuje na uwzględnienie. Zgodnie z art. 3 § 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 roku Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153, poz. 1269 ze zm.) sprawa podlega rozpoznaniu przez Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie, który zgodnie z art. 1 § 1 i 2 tej ustawy sprawuje kontrolę działalności administracji publicznej. Podstawą prawną złożonej w niniejszej sprawie skargi jest art. 149 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 roku Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2012 r., poz. 270) (dalej: "p.p.s.a."). Zgodnie z jego brzmieniem Sąd uwzględniając skargę na bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania przez organy w sprawach określonych w art. 3 § 2 pkt 1-4a, zobowiązuje organ do wydania w określonym terminie aktu lub interpretacji lub dokonania czynności lub stwierdzenia albo uznania uprawnienia lub obowiązku wynikających z przepisów prawa. Jednocześnie sąd stwierdza, czy bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania miały miejsce z rażącym naruszeniem prawa. Istota skargi na bezczynność polega zatem na tym, że Sąd uwzględniając ją, zgodnie z art. 149 p.p.s.a. zobowiązuje organ do wydania w określonym terminie aktu lub interpretacji lub dokonania czynności lub stwierdzenia albo uznania uprawnienia lub obowiązku wynikających z przepisów prawa. Na uwadze mieć należy, że celem wprowadzenia przez ustawodawcę do systemu polskiego prawa instytucji skargi na bezczynność była ochrona uprawnień jednostki do żądania od organu zachowania gwarantowanego jednostce przez przepis prawa. W istocie skarga stanowi narzędzie, przymuszające organ do podjęcia określonego działania. Rolą sądu administracyjnego w sprawie ze skargi na bezczynność organu jest ustalenie, po pierwsze czy w dniu orzekania przez Sąd stan bezczynności w konkretnej sprawie wskazanej we wniosku strony nadal istnieje. Po drugie czy stan ten ustał na skutek podjęcia przez organ czynności lub wydania aktu z zakresu administracji publicznej. W konsekwencji bowiem celem postępowania sądowoadministracyjnego jest zobowiązanie przez Sąd organu do podjęcia czynności bądź wydania aktu, jeżeli organ administracji "milczy w sprawie" i nie podejmuje czynności. W rezultacie z bezczynnością organu mamy do czynienia wówczas, gdy w prawnie określonym terminie organ nie podjął żadnych czynności w sprawie lub wprawdzie prowadził postępowanie, ale mimo ustawowego obowiązku - nie zakończył go wydaniem stosownego aktu lub podjęciem czynności. W orzecznictwie i doktrynie przyjmuje się, że bezczynność organu zachodzi, gdy nie dotrzymuje on terminu załatwienia sprawy, a także w przypadku odmowy wydania stosownego aktu czy podjęcia czynności, choćby organ mylnie sądził, że załatwienie sprawy nie wymaga podjęcia takich działań (zob. np. NSA z dnia 17 grudnia 2010 r. sygn. akt I OSK 1811/10 LEX nr 745170). Zadaniem Sądu administracyjnego rozpoznającego skargę na bezczynność organu jest więc ustalenie, czy sprawa, w której została wniesiona skarga, była sprawą określoną w art. 3 § 2 pkt 1-4a p.p.s.a. Ponadto Sąd zobowiązany jest rozważyć, czy dopuszczalność skargi uwarunkowana jest zachowaniem i wyczerpaniem przez skarżącego określonego trybu przeciwdziałania bezczynności. Zauważyć jednocześnie należy, iż Sąd uwzględniając skargę na bezczynność nie może wskazywać sposobu rozstrzygnięcia (por. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 15 grudnia 2011 roku sygn. akt I OSK 1721/11 (LEX nr 1149226). Kontroli sądu w niniejszej sprawie podlegała skarga na bezczynność w przedmiocie niezałatwienie wniosku skarżących zawierającego żądanie wszczęcia postępowania dotyczącego samowoli budowlanej, polegającej na wykonaniu dachu i kominów bez wymaganego zezwolenia na budowę przez B. i T. małżonków G.. Jak wynika z przedłożonej Sądowi dokumentacji przez stronę skarżącą, skarga została poprzedzona złożeniem zażalenia na niezałatwienie sprawy w terminie do organu wyższej instancji na podstawie art. 37 § 1 k.p.a. Zatem zostały spełnione formalne przesłanki do merytorycznego rozpoznania sprawy określone w art. 52 § 1 i 2 p.p.s.a. Zauważyć przy tym należy, iż uznanie przez [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego zażalenia za zasadne, pozostaje bez wpływu na rozpoznanie przez Sąd niniejszej sprawy (por. wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Lublinie z dnia 22 stycznia 2013 roku sygn. akt II SAB/Lu 108/12 – LEX nr 1270534). Zgodnie z art. 35 § 1 k.p.a. organy administracji publicznej obowiązane są załatwiać sprawy bez zbędnej zwłoki. Załatwienie sprawy wymagającej postępowania wyjaśniającego powinno nastąpić nie później niż w ciągu miesiąca, a sprawy szczególnie skomplikowanej - nie później niż w ciągu dwóch miesięcy od dnia wszczęcia postępowania, zaś w postępowaniu odwoławczym - w ciągu miesiąca od dnia otrzymania odwołania (§ 3 art. 35 k.p.a.). Jak wynika z art. 36 § 1 k.p.a. o każdym przypadku nie załatwienia sprawy w terminie określonym w art. 35 lub w przepisach szczególnych organ administracji publicznej jest obowiązany zawiadomić strony, podając przyczyny zwłoki i wskazując nowy termin załatwienia sprawy. W myśl art. 104 § 1 k.p.a. organ administracji publicznej załatwia sprawę przez wydanie decyzji, chyba że przepisy kodeksu stanowią inaczej. Przypomnieć w tej sytuacji należy, że pismem z [...] grudnia 2013 r. (data wpływu do PINB [...] grudnia 2013 r.) skarżący złożyli wniosek z żądaniem wszczęcia postępowania dotyczącego samowoli budowlanej, polegającej na wykonaniu dachu i kominów bez wymaganego zezwolenia na budowę z Wydziału Budownictwa i Architektury Starostwa Powiatowego w R.. W odpowiedzi na złożony wniosek strona skarżąca otrzymała informację od organu PINB (pismo z [...] grudnia 2013 r.), że stosowne czynności zostaną podjęte po zwrocie akt z organu II instancji - akta sprawy wpłynęły do organu nadzoru budowlanego PINB w dniu [...] stycznia 2014 r. Przedstawione Sądowi akta administracyjne nie wskazują, aby po dniu [...] stycznia 2014 r. PINB wykonał jakiekolwiek czynności w sprawie złożonego wniosku przez skarżących. Brak jest zawiadomienia o wszczęciu postepowania w sprawie, bądź też postanowienia o odmowie wszczęcia postępowania. Ponadto z odpowiedzi na skargę nie wynika, aby sprawa była znana organowi. Potwierdzałoby to pismo Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego złożone do akt sprawy sądowej (k-[...] akt), z którego wynika, iż organ nie dysponuje wnioskiem J. i S. G. złożonym w dniu [...] grudnia 2013 r., przy czym organ nie kwestionuje okoliczności złożenia i zarejestrowania tego wniosku pod numerem PINB [...]. Sprawia to, że niewątpliwie organ nadzoru budowlanego stopnia powiatowego nie podejmował żądnych czynności, nie dopilnował złożonego wniosku przez skarżących, zatem pozostawał w bezczynności. Organ nie dochował terminów wynikających z art. 35 k.p.a., nie zawiadomił także wnioskujących o przyczynach nie podejmowania czynności procesowych w sprawie. Bez wątpienia zatem stwierdzić należy, że w okresie od [...] stycznia 2014 r. do [...] kwietnia 2014 r. PINB nie podejmował żadnych czynności, pozostawał w ww. okresie w bezczynności W ocenie dopuszczalności skargi na bezczynność bez znaczenia pozostają przyczyny, dla których nie zostało wydane rozstrzygnięcie, a zwłaszcza, czy bezczynność organu spowodowana została okolicznościami zawinionymi lub niezawinionymi przez organ (por. wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gdańsku z dnia 3 lipca 2013 r. w sprawie sygn. akt II SAB/Gd 54/13 - LEX nr 1363047). Tym samym wskazywane przez organ okoliczności w odpowiedzi na skargę nie dotyczące przedmiotowej sprawy, pozostają bez wpływu na rozstrzygnięcie w niniejszej sprawie. Wobec powyższych okoliczności zaznaczyć należy, że od momentu złożenia wniosku w dniu [...] grudnia 2013 r., przyjmując nawet datę zwrotu akt tj. od [...] stycznia 2014 r. do dnia orzekania organ pozostawał w bezczynności, albowiem od tego dnia do daty orzekania nie zostało wydane rozstrzygnięcie, pomimo upływu okresu [...] ([...]) lat. W tej sytuacji Sąd zobowiązał organ do wydania rozstrzygnięcia w sprawie w terminie 60 dni (2 miesięcy), jednocześnie uznał, iż bezczynność organu PINB miała miejsce z rażącym naruszeniem prawa. Jednocześnie Sąd za zasadne uznał wymierzenie Powiatowemu Inspektorowi Nadzoru Budowlanego grzywny, co ma spowodować zdyscyplinowanie tego organu. Mając na względzie powyższe Sąd w oparciu o art. 149 § 1 p.p.s.a. orzekł jak w punkcie 1) i 2) wyroku. Orzeczenie w punkcie 3) wyroku Sąd oparł o treść art. 149 § 2 p.p.s.a. O kosztach postępowania Sąd orzekł na podstawie art. 200, art. 205 § 1, art. 209 p.p.s.a. Wskazana w punkcie 4) wyroku kwota obejmuje kwotę [...] zł wpisu sądowego oraz kwotę [...] zł kosztów postępowania sądowego.