II SA/Ol 1278/15

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Olsztynie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Piotr Chybicki Sędziowie Sędzia WSA Beata Jezielska Sędzia WSA Hanna Raszkowska (spr.) Protokolant specjalista Jakub Borowski po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 23 lutego 2016r. sprawy ze skargi I. K., J.Z. K. na decyzję Wojewody z dnia "[...]", Nr "[...]" w przedmiocie odszkodowania za grunty oddala skargę. Decyzją z dnia 30 czerwca 2015 r. Starosta "[...]", w pkt. 1 sentencji decyzji ustalił na rzecz "[...]" odszkodowanie w wysokości 315.086,00 zł za grunty położone na terenie "[...]", które na wniosek właściciela, zgodnie z obowiązującym miejscowym planem zagospodarowania przestrzennego, na podstawie decyzji Kierownika Urzędu Rejonowego w "[...]" z dnia 21 kwietnia 1997 r. wydzielone zostały pod drogę. Zobowiązał w pkt. 2 sentencji Wójta Gminy "[...]" do wypłaty odszkodowania określonego w pkt. 1, jednorazowo w terminie 14 dni licząc od dnia, w którym decyzja stała się ostateczna. W pkt. 3, orzekł, że do skutków zwłoki lub opóźnienia w zapłacie odszkodowania zastosowanie mają przepisy Kodeksu cywilnego. Ponadto, w pkt. 4 Starosta odmówił ustalenia odszkodowania na rzecz "[...]" za grunty położone na terenie "[...]", które na wniosek właściciela zgodnie z obowiązującym miejscowym planem zagospodarowania przestrzennego na podstawie decyzji Wójta Gminy "[...]" z dnia 27 października 2000 r. oraz z dnia 3 sierpnia 2007 r., wydzielone zostały pod drogi. Odwołanie od powyższej decyzji wnieśli "[...]" oraz Wójt Gminy "[...]". "[...]" zarzucili, że odmawiając ustalenia odszkodowania organ pierwszej instancji pominął, że zgodnie z ustaleniami miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego części gminy "[...]", uchwalonego uchwałą Rady Gminy "[...]" nr XX/102/96 z dnia 25 października 1996 r., działka nr 320 stanowi drogę publiczną klasy D. Błędnie było więc kwalifikowanie tej działki zgodnie z treścią decyzji podziałowej z dnia 27 października 2000 r. jako drogi wewnętrznej. Zadaniem odwołujących się bez znaczenia było ustanowienie na tej działce służebności drogi koniecznej. Dodali, że przedmiotowe działki tworzą sieć dróg publicznych połączonych z droga powiatową "[...]". Wójt Gminy "[...]" zarzucił natomiast, że organ pierwszej instancji nie zastosował się do wskazań zawartych w uzasadnieniu wyroku WSA w Olsztynie z dnia 4 grudnia 2014 r., sygn. akt II SA/Ol 1149/14 i oparł swoje rozstrzygnięcie na operacie szacunkowym, w którym nie opisano szczegółowo sposobu wyliczenia wartości poprawek ze względu na cechy nieruchomości porównywanych, nie wyjaśniono sposobu dokonania wyceny i nie wskazano numerów geodezyjnych działek lub takiego ich opisu, który pozwoliłby na wniosek, że nieruchomości przyjęte do porównania stanowią nieruchomości podobne. W konsekwencji powyższego, ustalono odszkodowanie w wysokości przekraczającej wartość rynkową nieruchomości. Wójt zarzucił ponadto, że nie pomniejszono odszkodowania o wartość hipotek ustanowionych na nieruchomości i ustalono odszkodowanie pomimo przedawnienia roszczenia. Wojewoda "[...]" decyzją z dnia 30 września 2015 r. uchylił zaskarżoną decyzję w części dotyczącej punktów 1 - 3 i odmówił ustalenia odszkodowania na rzecz "[...]", za działkę nr "[...]", która na wniosek właściciela zgodnie z obowiązującym miejscowym planem zagospodarowania przestrzennego na podstawie decyzji o zatwierdzeniu podziału nieruchomości Kierownika Urzędu Rejonowego w "[...]" z dnia 21 kwietnia 1997 r., została wydzielona pod drogi, a w części dotyczącej punktu 4 utrzymał zaskarżoną decyzję w mocy. W uzasadnieniu decyzji przedstawił treść przepisów ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami (Dz. U. z 2015 r., poz. 782, z późn. zm.), dalej jako "u.g.n.", mających zastosowanie w przypadku wydzielenia działek gruntu pod drogi publiczne gminne. Wyjaśnił, że ustalenie prawa do odszkodowania jest uwarunkowane wydzieleniem działek gruntu pod drogi publiczne i przejściem ich z mocy prawa na własność gminy. Wobec tego należało ustalić czy działki nr nr: "[...]" mają charakter dróg publicznych, co stanowiłoby podstawę do ustalenia czy właścicielom należy się za nie odszkodowanie. Wojewoda podniósł, że przewidziane w ust. 3 art. 98 u.g.n. prawo do uzyskania odszkodowania dotyczy wyłącznie działek wydzielonych pod drogi publiczne. Wydzielenie to może nastąpić, gdy obszar wydzielanej działki jest przeznaczony pod drogę w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego lub w decyzji o ustaleniu lokalizacji inwestycji celu publicznego. Przejście prawa własności nieruchomości wydzielonej pod drogę publiczną dokonuje się nie z mocy decyzji podziałowej, ale z mocy prawa. Wojewoda zauważył, że definicja drogi publicznej znajduje się w art. 1 ustawie o drogach publicznych, zgodnie z którym drogą publiczną jest droga zaliczona, na podstawie tej ustawy, do jednej z kategorii dróg, z której może korzystać każdy, zgodnie z jej przeznaczeniem. Zaznaczył, że należy odróżnić ustalenie przeznaczenia terenu pod drogę publiczną od ustawowo zdefiniowanej drogi publicznej, jako budowli o nadanej kategorii drogi publicznej. Dodał, że kategoria może zostać nadana drodze publicznej dopiero po jej wybudowaniu i po uzyskaniu przez nią warunków techniczno-użytkowych, określonych w przepisach, odpowiednich dla danej kategorii drogi. Nadanie kategorii drodze następuje po planistycznym przeznaczeniu gruntu pod drogę publiczną, po ewidencyjnym i prawnym wydzieleniu tych gruntów i po wybudowaniu drogi jako budowli o określonych parametrach. Należy przyjąć, iż wskazanie kategorii drogi, zgodnie z art. 98 ust. 1 u.g.n. wiąże się ze wskazaniem podmiotu publicznego, który ma zostać właścicielem działek wydzielonych pod drogi, nie zaś z nadawaniem kategorii drogom, które jeszcze nie zostały wybudowane. Na podstawie ustalonej w planie zagospodarowania przestrzennego lub w decyzji o lokalizacji inwestycji celu publicznego funkcji danej drogi, ustala się, jaka docelowo powinna być kategoria danej drogi i kto ma zostać jej właścicielem. Funkcję drogi w planie miejscowym powinno się ustalać na podstawie przepisów ustawy o drogach publicznych w nawiązaniu do przepisów rozporządzenia Ministra Transportu i Gospodarki Morskiej w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać drogi publiczne i ich usytuowanie. Zgodnie bowiem z § 4 pkt 9 Rozporządzenia Ministra Infrastruktury z 26 sierpnia 2003 r. w sprawie wymaganego zakresu projektu miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego (Dz. U. Nr 164, poz. 1587), jednym z wymogów dotyczących stosowania standardów przy zapisywaniu ustaleń projektu tekstu planu, są ustalenia dotyczące zasad rozbudowy i budowy systemów komunikacji, min. określenia układu komunikacyjnego wraz z parametrami oraz klasyfikacją ulic i innych szlaków komunikacyjnych. Wojewoda podniósł, że działki nr nr: "[...]" zostały wydzielone pod drogi na podstawie decyzji podziałowych, wydanych na wniosek dotychczasowych właścicieli, zgodne z miejscowym planem zagospodarowania przestrzennego terenu zabudowy mieszkaniowej gminy "[...]", zatwierdzonym uchwałą Rady Gminy "[...]" nr XX/102/96 z dnia 25 października 1996 r. Zgodnie z zapisami tego planu: działka nr "[...]" oznaczona symbolem "[...]" - droga dojazdowa o szerokości 7,5 m w liniach rozgraniczających, działka nr "[...]" oznaczona symbolem "[...]" projektowana droga dojazdowa o szerokości 9 m w liniach rozgraniczających, działka nr "[...]" oznaczona symbolem "[...]" droga pieszo jezdna o szerokości 6 m w liniach rozgraniczających. Wojewoda ocenił, że w rozpoznawanej sprawie istotne znaczenie ma treść decyzji podziałowych, na których podstawie doszło do wydzielenia działki, gdyż to z tych decyzji musi wynikać czy wydzielony grunt przeznaczony jest pod drogę publiczną, czy pod drogę wewnętrzną, będącą ciągiem komunikacyjnym nie posiadającym charakteru publicznego. Wskazał, że drogi oznaczone jako działki nr nr: "[...]" wydzielone zostały na podstawie ostatecznych decyzji Wójta Gminy "[...]" z dnia 27 października 2000 r. i z dnia 3 sierpnia 2007 r., w których wynika, że na tych działkach ustanowiono służebność drogową w postaci przechodu i przejazdu dla każdoczesnych właścicieli i użytkowników nowo wydzielonych działek z uwagi na brak dostępu do drogi publicznej. W takiej sytuacji Wojewoda uznał, że powstałe w wyniku podziału nie posiadają charakteru dróg publicznych i nie można przyjąć, że za wymienione wyżej działki przysługuje odszkodowanie na podstawie art. 98 ust. 3 u.g.n., skoro własność tych nieruchomości nie przeszła na rzecz Gminy "[...]". Ponadto podniósł, że w toku ponownie przeprowadzonego postępowania administracyjnego Starosta "[...]", ustalił, że wnioskodawcy w latach 2003-2006 na podstawie decyzji Starostwa Powiatowego w "[...]" z dnia 5 maja 2003 r. wybudowali staw rybny na gruncie oznaczonym wówczas nr "[...]" (po zmianie działka nr "[...]"). Pomimo wybudowania stawu, który istnieje nadal, w 2007 r. wystąpili do Wójta Gminy "[...]" z wnioskiem o zatwierdzenie podziału tej działki i wydzielenie z niej między innymi drogi, która zlokalizowana miałaby być na istniejącym stawie. Z samego faktu geodezyjnego wydzielenia działki nr "[...]" nie można wysnuć wniosku, że na gruncie wykorzystywanym faktycznie jako staw rybny powstała droga publiczna. Dysponowanie tą działką przez pp. "[...]" również nie potwierdza, że prawo własności do niniejszej działki przeszło z mocy decyzji podziałowej na rzecz Gminy "[...]". Stwierdził, że na gruncie niniejszej sprawy nie ma zastosowania wyrok Europejskiego Trybunału Praw Człowieka w sprawie Bugajny i inni przeciwko Polsce z dnia 6 listopada 2007 r., gdyż zapadł on na gruncie odmiennego stanu faktycznego i innej treści art. 98 u.g.n. Uwzględniając powyższe, organ odwoławczy podzielił stanowisko Starosty "[...]" o braku podstaw do ustalenia odszkodowania za działki nr nr "[...]". Odnosząc się do kwestii ustalenia odszkodowania za działkę nr "[...]" Wojewoda podał, że działka ta (poprzednio nr "[...]") powstała w wyniku podziału działki "[...]" położonej w obrębie "[...]" zgodnie z decyzją o zatwierdzeniu podziału Kierownika Urzędu Rejonowego w "[...]" z dnia 21 kwietnia 1997 r. Jak wynika z uzasadnienia tej decyzji celem podziału było wydzielenie drogi dojazdowej do działki nr "[...]" zgodnie z miejscowym planem zagospodarowania przestrzennego terenu zabudowy mieszkaniowej gminy "[...]", zatwierdzonym uchwałą Rady Gminy "[...]" Nr XX/1 02/96 z dnia 25 października 1996 r. Zgodnie z ustaleniami planu działka nr "[...]" została oznaczona symbolem "[...]" - projektowana droga lokalna osiedlowa o szerokości w liniach rozgraniczających 18 m z 7 m jezdnią, obustronnymi chodnikami i trawnikami o obszarze terenów zabudowanych 11 m z 7 m jezdnią i jednostronnym chodnikiem na długości od drogi "[...]" do terenów zabudowanych. Wojewoda wywiódł z art. 8 ust. 1 ustawy z dnia 21 marca 1985 r. o drogach publicznych, że pojęcie drogi wewnętrznej jest tożsame z pojęciem drogi niepublicznej. Jeżeli więc dana droga nie została w sposób formalny zaliczona do określonej kategorii dróg, będzie ona drogą wewnętrzną, nawet jeżeli będzie ogólnodostępna. Organ odwoławczy podniósł ponadto, że w umowie zamiany zawartej aktem notarialnym z dnia 4 września 1997 r. - Nadleśniczy Nadleśnictwa "[...]" w imieniu Skarbu Państwa przeniósł na rzecz wnioskodawców niezabudowaną działkę nr "[...]" (obecnie działka nr "[...]"). Umowa ta potwierdza, że działka nr "[...]" nie została wydzielona pod drogę publiczną. W akcie notarialnym brak jest wpisu o istniejącej na powyższej działce drodze, a Nadleśnictwo "[...]" pismem z dnia 6 maja 2013 r. poinformowało, że nie posiada w przedmiotowej sprawie dokumentacji wskazującej drogę na tej działce. Wojewoda zauważył, że gdyby na podstawie decyzji zatwierdzającej podział działki nr "[...]", z której powstała m.in. działka o nr "[...]", działka ta została wydzielona pod drogę publiczną, to w dniu 21 kwietnia 1997 r., w którym decyzja podziałowa stała się ostateczna, przeszłaby ona na własność Gminy "[...]" i tym samym nie mogłaby być przedmiotem umowy zamiany. Fakt zawarcia umowy zamiany działki nr "[...]" również świadczy o tym, że przedmiotowa działka nie została wydzielona pod drogę publiczną i z chwilą ostateczności decyzji o zatwierdzeniu podziału działki nr "[...]" nie przeszła na własność Gminy "[...]". Wobec powyższego nie przysługuje za nią odszkodowanie. W złożonej skardze "[...]" zarzucili, że w zaskarżonej decyzji pominięto, że zgodnie z ustaleniami miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego części gminy "[...]" uchwalonego uchwałą na XX/102/96 Rady Gminy "[...]"z dnia 25 października 1996 r. działki nr "[...]" zostały określone jako drogi publiczne klasy D (oznaczenia kolejno "[...]"), a droga nr "[...]" została określona jako droga publiczna klasy L ("[...]"). Ponadto zgodnie z wyżej powołaną uchwałą wymienionym drogom nadano nazwy ulic. Zauważyli, że orzeczenia, na które powołał się organ odwoławczy zapadły w odmiennym stanie faktycznym i nie mogą mieć zastosowania w rozpoznawanej sprawie. Stwierdzili, że według ustaleń miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego drogi na działkach nr nr "[...]" zostały przewidziane jako drogi publiczne. Organ drugiej instancji błędnie przyjął, że zgodnie z decyzjami Wójta Gminy "[...]" z dnia 27 października 2000 r. oraz z dnia 3 sierpnia 2007 r. działki zostały wydzielone jako drogi wewnętrzne, gdyż nie wynika to z sentencji decyzji, podstawy prawnej ani z ich treści. W uzasadnieniu decyzji wskazano jedynie, że podział jest zgodny z miejscowym planem zagospodarowania przestrzennego zatwierdzonego uchwałą Rady Gminy "[...]" nr XX/102/96 z dnia 25 października 1996 r., a w planie tym, zdaniem skarżących, działki zostały określone jako drogi publiczne. Stwierdzili, że zawarcie w powołanych decyzjach zapisu dotyczącego ustanowienia służebności drogowej, nie przesądza o tym, że drogi te nie mają charakteru dróg publicznych, gdyż podstawowe znaczenie mają zasady jej użytkowania i dostępności. Drogi będące przedmiotem niniejszego postępowania tworzą sieć dróg, połączonych z drogą powiatową "[...]" i służą zarówno właścicielom nieruchomości położonych na osiedlu "[...]", jak również ogółowi użytkowników i Gminie "[...]". Skarżący wywiedli, że w stanie faktycznym sprawy zastosowanie ma wyrok Europejskiego Trybunału Praw Człowieka w sprawie Bugajny i in. przeciwko Polsce. Przyznali ponadto, że gdy decyzja podziałowa z dnia 21 kwietnia 1997 r. była ostateczna, w wyniku zamiany gruntów, dokonanej na podstawie aktu notarialnego z dnia 4 września 1997 r., nabyli własność działki nr "[...]" w zamian za przekazanie Skarbowi Państwa - Regionalnej Dyrekcji Lasów Państwowych działki nr "[...]". Skarżący nabyli więc nieruchomość w wymaganej przez prawo formie, a na budowę dróg ponieśli nakłady. Chronieni są rękojmią wiary publicznej ksiąg wieczystych. W tej sytuacji obowiązek rekompensaty powstał na rzecz nabywcy działki powstałej w wyniku podziału. Zbywca - Skarb Państwa - Regionalna Dyrekcja Lasów Państwowych nie posiada interesu prawnego w dochodzeniu odszkodowania, skoro za działkę nr 9/8 otrzymał inną nieruchomość. Wraz z nabyciem nieruchomości na nabywców przeszedł ogół uprawnień przysługujących dotychczasowemu właścicielowi. W odpowiedzi na skargę Wojewoda "[...]" wniósł o jej oddalenie, podtrzymując stanowisko zajęte w zaskarżonej decyzji. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Olsztynie zważył, co następuje. Przedmiotem postępowania zakończonego wydaniem zaskarżonej decyzji jest żądanie ustalenia na rzecz skarżących odszkodowania z tytułu wydzielenia pod drogi działek nr nr "[...]". Kwestia ustalenia odszkodowania została uregulowana m.in. w art. 98 u.g.n. Zgodnie z art. 98 ust. 1 u.g.n. działki gruntu wydzielone pod drogi publiczne: gminne, powiatowe, wojewódzkie, krajowe – z nieruchomości, której podział został dokonany na wniosek właściciela, przechodzą, z mocy prawa, odpowiednio na własność gminy, powiatu, województwa lub Skarbu Państwa z dniem, w którym decyzja zatwierdzająca podział stała się ostateczna albo orzeczenie o podziale prawomocne. Przepis ten stosuje się także do nieruchomości, której podział został dokonany na wniosek użytkownika wieczystego, z tym że prawo użytkowania wieczystego działek gruntu wydzielonych pod drogi publiczne wygasa z dniem, w którym decyzja zatwierdzająca podział stała się ostateczna albo orzeczenie o podziale prawomocne. Przepis stosuje się odpowiednio przy wydzielaniu działek gruntu pod poszerzenie istniejących dróg publicznych. Właściwy organ składa wniosek o ujawnienie w księdze wieczystej praw gminy, powiatu, województwa lub Skarbu Państwa do działek gruntu wydzielonych pod drogi publiczne lub pod poszerzenie istniejących dróg publicznych. Podstawą wpisu tych praw do księgi wieczystej jest ostateczna decyzja zatwierdzająca podział (ust. 2 art. 98). Z kolei w myśl art. 98 ust. 3 u.g.n. za działki gruntu, o których mowa w ust. 1, przysługuje odszkodowanie w wysokości uzgodnionej między właścicielem lub użytkownikiem wieczystym a właściwym organem. Przepis art. 131 stosuje się odpowiednio. Jeżeli do takiego uzgodnienia nie dojdzie, na wniosek właściciela lub użytkownika wieczystego odszkodowanie ustala się i wypłaca według zasad i trybu obowiązujących przy wywłaszczaniu nieruchomości. Jak wynika z treści art. 98 ust. 3 u.g.n. odszkodowanie przysługuje za działki gruntu wydzielone pod drogi publiczne: gminne, powiatowe, wojewódzkie i krajowe - z nieruchomości, której podział został dokonany na wniosek właściciela. W tej sytuacji podstawowe znaczenie, co podkreśla się w orzecznictwie sądowoadministracyjnym (por. np. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego: z dnia 27 czerwca 2012 r. sygn. akt I OSK 986/11, z dnia 7 marca 2014 r., sygn. akt I OSK 1894/12, z dnia 7 marca 2014 r., sygn. akt I OSK 1815/12, z dnia 4 grudnia 2014 r., sygn. akt I OSK 1705/13, dostępne (w:) Centralnej Bazie Orzeczeń Sądów Administracyjnych: http://orzeczenia.nsa.gov.pl, dalej jako: "CBOSA"), ma treść decyzji podziałowej. To bowiem na jej podstawie dochodzi do wydzielenia działki gruntu z przeznaczeniem pod drogi publiczne, które stosownie do art. 98 ust. 1 u.g.n. przechodzą na własność gminy, powiatu, województwa lub Skarbu Państwa z dniem, w którym decyzja zatwierdzająca projekt podziału stała się ostateczna albo orzeczenie o podziale prawomocne. Wobec tego, to z decyzji podziałowej musi wynikać, że działka gruntu została wydzielona pod drogę publiczną, czy też jedynie pod drogę wewnętrzną, która choć jest ciągiem komunikacyjnym, to jednak nie ma charakteru publicznego. W stanie faktycznym i prawnym niniejszej sprawy, wbrew twierdzeniom skarżących kasacyjnie, brak jest podstaw do zastosowania art. 98 ust. 3 u.g.n. Przede wszystkim podnieść należy, że wydzielenie w niniejszej sprawie dróg miało na celu zapewnienie wydzielanym jednocześnie innym działkom dostępu do drogi publicznej. Stosownie do art. 93 ust. 3 u.g.n. podział nieruchomości nie jest dopuszczalny, jeżeli projektowane do wydzielenia działki nie mają dostępu do drogi publicznej, przy czym za dostęp do drogi publicznej uważa się m.in. wydzielenie drogi wewnętrznej wraz z ustaleniem na tej drodze odpowiednich służebności drogowych. Zgodnie zaś z art. 99 u.g.n., jeżeli zapewnienie dostępu do drogi publicznej ma polegać na ustaleniu służebności, o których mowa w powołanym wyżej przepisie, podziału nieruchomości dokonuje się pod warunkiem, że przy zbywaniu działek wydzielonych w wyniku podziału zostaną one ustanowione. Taka sytuacja zachodzi w niniejszej sprawie. Z decyzji podziałowej z dnia 27 października 2000 r. Wójta Gminy "[...]" wynika, że organ ten zatwierdził projekt podziału działki nr "[...]" położonej w obrębie "[...]", na 14 działek, w tym m. in. wydzielił działkę nr "[...]" (obecnie nr "[...]") i działkę nr "[...]" (obecnie nr "[...]"). Podziału nieruchomości dokonano pod warunkiem, że przy zbywaniu działek wydzielonych w wyniku podziału, na działkach nr "[...]" zostaną ustanowione służebności drogowe w postaci przechodu i przejazd dla każdoczesnych właścicieli i użytkowników nowo wydzielonych działek z uwagi na brak dostępu do drogi publicznej. Ostateczną decyzją z dnia 3 sierpnia 2007 r. Wójt Gminy "[...]", zatwierdził projekt podziału nieruchomości stanowiącej własność skarżących, położonej w obrębie "[...]", na 60 działek, w tym wyodrębnił m. in. działkę nr "[...]". Podziału nieruchomości dokonano pod warunkiem ustanowienia służebności w postaci przechodu i przejazdu na działkach nr "[...]" na rzecz każdoczesnych właścicieli nowopowstałych działek lub sprzedaży udziałów. W decyzjach podziałowych sformułowany więc został warunek ustanowienia służebności drogowej. Ponadto, jak wynika z operatu szacunkowego z 16 stycznia 2016 r. i powołanych tam danych z ksiąg wieczystych, wydzielone pod drogi działki zostały obciążone służebnościami przejścia i przejazdu na rzecz właścicieli sprzedanych przez skarżących działek. Działka nr "[...]" – po jej wydzieleniu - została obciążona służebnością przejścia i przejazdu na rzecz każdoczesnych właścicieli działek nr nr "[...]". Działka nr "[...]" – po jej wydzieleniu - została obciążona służebnością przejścia i przejazdu na rzecz każdoczesnych właścicieli działek nr "[...]". Działka nr "[...]" – po jej wydzieleniu - została obciążona służebnością przejścia i przejazdu na rzecz każdoczesnego właściciela działki nr "[...]". Dodać należy, że ustalenia te nie były kwestionowane przez skarżących. Natomiast, jak stwierdził NSA w wyroku z dnia 15 maja 2014 r., sygn. akt I OSK 2548/12 (CBOSA), już sam fakt ustanowienia na drodze służebności gruntowej wyklucza uznanie jej za drogę publiczną. Z punktu widzenia dostępności drogi istotne jest bowiem, jakie władcze działania może przedsięwziąć właściciel wydzielonych działek, aby wykluczyć korzystanie z jego drogi przez osoby nieuprawnione. W ramach tego władztwa skarżący, sprzedając wydzielone działki, każdorazowo w związku z tymi czynnościami prawnymi, ustanawiali nieodpłatnie służebność gruntową polegającą na prawie swobodnego przejścia i przejazdu wydzielonymi pod drogi nieruchomościami do drogi publicznej. Nie ulega wątpliwości, że w tym zakresie skarżący zachowywali się jak właściciele wydzielonych w wyniku podziału dróg, co jednoznacznie wskazuje, że działki te nie były traktowane przez nich jako mające charakter dróg publicznych. Dlatego, w sensie prawnym, w wyniku działań skarżących nie można przypisać wydzielonym drogom waloru dróg dostępnych dla ogółu. Wydzielenie wymienionych wyżej działek pod drogi nie spowodowało więc naruszenia prawa własności. Dodać też należy, że po dacie podziału na wydzielonej pod drogę działce nr "[...]" skarżący wybudowali w latach 2003- 2006 legalnie staw. Działanie to również wskazuje, że działka ta nie stanowi własności Gminy "[...]", lecz własność skarżących. Skarżący swobodnie zatem dysponowali powyższymi działkami, co wyklucza ich twierdzenie, że nie stanowiły one ich własności, gdyż przeszły na własność gminy. Z faktu ustanowienia stosownych służebności wynika, że podziału nieruchomości dokonano na podstawie art. 99 u.g.n., nie zaś na podstawie art. 98 u.g.n. W konsekwencji w rozpoznawanej sprawie należało przyjąć, że podstawą wydania decyzji podziałowych jest art. 99 u.g.n., przesądzający, że wydzielone na podstawie tych decyzji działki nie stanowią działek przejętych pod drogi publiczne, a w konsekwencji że nie przeszły one z mocy prawa na własność gminy. Odszkodowanie natomiast przysługuje wyłącznie w razie, gdy wydzielenie działki nastąpiło pod cele drogi publicznej, co powoduje przejście własności takiej działki na rzecz gminy z dniem, w którym decyzja zatwierdzająca podział stała się ostateczna. W takim razie dochodzi bowiem do poniesienia szkody przez dotychczasowych współwłaścicieli, co z istoty każdego roszczenia odszkodowawczego jest bezwzględnie wymagane. Skoro zaś odszkodowanie przysługuje wyłącznie dotychczasowym właścicielom działek, które z mocy prawa przeszły na własność państwa, zatem ustalenie, że podziału dokonano w oparciu o przepis, na podstawie którego skutek w postaci przejścia własności wydzielonych działek na gminę nie następuje, uzasadnia przyjęcie tezy, że brak jest podstaw do przyznania odszkodowania. Nie dochodzi bowiem do odjęcia własności wydzielonych działek. Skarżący pozostają zatem właścicielami działek przeznaczonych pod drogi i żadnej szkody z tytułu wydania decyzji podziałowej nie ponieśli. Wystąpili oni z wnioskiem o dokonanie podziału, a wnioski te zostały uwzględnione, lecz decyzje zostały wydane w trybie art. 99 u.g.n., nie zaś art. 98 ust. 1 u.g.n. Skarżący tych rozstrzygnięć nie zakwestionowali. W niniejszym postępowaniu nie jest możliwe kwestionowanie ostatecznej decyzji podziałowej czy ustalanie na nowo treści jej rozstrzygnięcia, bądź też prowadzenie wykładni tego rozstrzygnięcia wbrew wyraźnej dyspozycji zawartej w decyzji (zob. wyrok NSA z dnia 27 czerwca 2012 r. sygn. akt I OSK 986/11, CBOSA). W takiej sytuacji nie budzi wątpliwości, że wydzielone w wyniku podziału drogi nie mają charakteru drogi publicznej. Należy jeszcze raz podkreślić, że o charakterze działek gruntu wydzielonych pod drogi przesądza treść decyzji podziałowej, ponieważ to na podstawie tej decyzji określone działki gruntu przechodzą z mocy prawa na własność gminy i to za te działki przysługuje ich dotychczasowym właścicielom odszkodowanie. Tym samym, wbrew stanowisku zawartemu w skardze, brak jest podstaw do przyjęcia, że skarżącym przysługuje odszkodowanie ustalone na podstawie art. 98 ust. 3 u.g.n., gdyż własność przedmiotowej nieruchomości nie przeszła z mocy prawa na własność gminy. Odnosząc się do kwestii prawidłowości odmowy ustalenia odszkodowania za działkę nr "[...]", wydzielonej na wniosek Nadleśnictwa "[...]" - decyzją Kierownika Urzędu Rejonowego w "[...]" z dnia 21 kwietnia 1997 r., należy podzielić stanowisko wyrażone w zaskarżonej decyzji. Decyzją z dnia 21 kwietnia 1997 r. podzielono stanowiącą własność Skarbu Państwa – Regionalnej Dyrekcji Lasów Państwowych w "[...]", we władaniu Nadleśnictwa "[...]" – działkę nr "[...]" na m.in. działkę nr "[...]", w celu wydzielenia drogi dojazdowej do działki nr "[...]", zgodnie z miejscowym planem zagospodarowania przestrzennego nr XX/102/96 z dnia 25 października 1996 r. Ponadto, bezsporne jest, że zamiana nieruchomości miała miejsce po dacie wydzielenia przedmiotowej działki jako drogi dojazdowej. Skoro więc nastąpiło skuteczne przeniesienie prawa własności tej działki przez Nadleśnictwo "[...]", to nie można twierdzić, że w tej dacie nieruchomość ta stanowiła własność Gminy "[...]". Zaznaczyć trzeba, że skarżący, poza wystąpieniem do Nadleśnictwa "[...]" z pismem z dnia 31 stycznia 2000 r. o "uporządkowanie stanu prawnego" nieruchomości nie wykazali, aby podejmowali jakiekolwiek czynności prawne w celu uchylenia się od skutków – wadliwej ich zdaniem - zamiany nieruchomości. Przeciwnie, skarżący na własny koszt wybudowali w 2002 r. na tej działce drogę (zob. opinia dotycząca wyceny nakładów poniesionych na budowę ul. "[...]" na działce nr "[...]", na osiedlu ""[...]" z dnia 4 września 200 7 r.). Powyższe działania wskazują, że nie miało miejsca odjęcie prawa własności tej działki. Dodać też należy, że fakt połączenia wydzielonych działek, które zostały przeznaczone pod drogi, bezpośrednio do drogi publicznej sama przez się nie świadczy o przyznaniu wydzielonym drogom charakteru drogi publicznej. Wobec tego fakt połączenia osiedla ""[...]"" (powstałego na działkach należących do skarżących) przez działkę nr "[...]" - będącą drogą dojazdową do tego osiedla z drogi publicznej- nie przesądza o uznaniu tej działki za drogę publiczną. Niewątpliwie wydzielenie dróg na tym osiedlu, w tym działki nr 399, miało na celu zapewnienie działkom, wydzielanym jednocześnie z drogami, dostępu do drogi publicznej – drogi "[...]". Jak podkreśla się w orzecznictwie, brak jest podstaw do uznania, że gmina winna nabywać nieruchomości, które nie służą celom publicznym i wydatkować środki publiczne na nabycie wszystkich dróg, w tym niemających charakteru dróg gminnych. Wydzielenie działki drogowej zapewniającej komunikację nowopowstałych działek z drogami publicznymi pozostaje w interesie właściciela nieruchomości dokonującego podziału i przyszłych właścicieli poszczególnych działek, zwiększa ono atrakcyjność i cenę działek (zob. wyrok WSA w Gdańsku z dnia 5 lutego 2013 r., sygn. akt I SA/Gd 614/12, CBOSA). Z uwagi na fakt, że wyłącznym dysponentem wydzielonych pod drogi działek są skarżący, którzy tak się zachowywali, o czym świadczy ustanawianie stosownych służebności, wybudowanie istniejącego nadal stawu i wykonanie drogi, nie można było uznać, że w niniejszej sprawie doszło do tzw. nieformalnego wywłaszczenia z prawa własności nieruchomości na cele drogowe, które wykształciło się w orzecznictwie sądów administracyjnych na tle wyroku ETPCz z dnia 6 listopada 2007 r. w sprawie nr 22531/05 Bugajny i inni przeciwko Polsce. Dodać należy, że w sprawie tej nie wykazano, że dostęp do drogi był obwarowany ograniczeniami, tak jak miało to miejsce w niniejszej sprawie przez ustanowienie prawa służebności gruntowej polegającej na prawie przechodu i przejazdu. Działania skarżących jako właścicieli wydzielonych dróg wskazują bowiem, że w niniejszej sprawie nie doszło do istotnego ograniczenia właściciela w korzystaniu z nieruchomości. Nadal mają możność korzystania z tych działek i dysponowania nimi. Są nade wszystko nadal ich właścicielami, nie zaś gmina. Niezasadny jest zarzut pominięcia przy rozpoznawaniu sprawy sposobu przeznaczenia spornych działek w miejscowym planu zagospodarowania przestrzennego zatwierdzonego uchwałą Rady Gminy "[...]" nr XX/102/96 z dnia 25 października 1996 r. W planie tym działka nr "[...]" oznaczona została symbolem "[...]" - droga dojazdowa, działka nr "[...]" oznaczona została symbolem "[...}]" projektowana droga dojazdowa, działka nr "[...]" - oznaczona została symbolem "[...]" droga pieszo jezdna, zaś działka nr "[...]"- oznaczona została symbolem "[...]" – projektowana droga lokalna osiedlowa. Zapisy te również nie wskazują na publiczny charakter wydzielonych działek. Niezależnie od tego, nawet przeznaczenie działek w planie miejscowym pod drogi publiczne nie oznacza, że w ten sposób wydzielone w decyzji podziałowej działki należy traktować jako drogi publiczne. O rodzaju dróg tych decyduje treść decyzji podziałowej, a nie akt planistyczny. Organy administracji nie mają kompetencji, aby w postępowaniu o odszkodowanie kwestionować decyzje podziałowe. W konsekwencji powyższego nie doszło również do naruszenia art. 1 Protokołu do Konwencji o Ochronie Praw Człowieka i Podstawowych Wolności przez przyjęcie, że nie doszło do wywłaszczenia i w konsekwencji nie należy się odszkodowanie. Przypomnieć należy, że wyrokiem tut Sądu z dnia 4 grudnia 2015 r. uchylono poprzednie decyzje ustalające odszkodowanie za działki uznając, że organy naruszyły art. 7, art. 77 § 1 i art. 80 K.p.a., w stopniu mogącym mieć istotny wpływ na wynik sprawy. W postępowaniu tym ograniczono badanie do uchybień zawartych w operacie szacunkowym, który nie został prawidłowo oceniony przez organy a jest on kluczowym dowodem w tego typu sprawach. W obecnym postępowaniu o wyniku sprawy przesądziły kwestie własnościowe, tym samym nie naruszono art. 153 ustawy p.p.s.a. i oceny prawnej wyrażonej w powołanym orzeczeniu, która dotyczyła uchybień procesowych. W tym stanie rzeczy, wobec braku podstaw do kwestionowania zgodności z prawem zaskarżonej decyzji, na podstawie art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2012 r. poz. 270, ze zm.), skargę należało oddalić.