III SA/Gd 837/15

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Jolanta Sudoł, Sędziowie NSA Anna Orłowska (spr.), WSA Bartłomiej Adamczak, Protokolant Starszy sekretarz sądowy Hanna Tarnawska, po rozpoznaniu w dniu 3 marca 2016 r. na rozprawie sprawy ze skargi M. B. na zarządzenie Starosty [...] z dnia 17 czerwca 2015 r. nr [...] w przedmiocie zatwierdzenia organizacji ruchu dotyczącej umieszczenia na drodze progów zwalniających oraz wprowadzenia oznakowania pionowego postanawia: odrzucić skargę. W dniu 5 sierpnia 2015 r. M. B., zamieszkały przy ul. [...] w R., wezwał Starostę [...] do usunięcia naruszenia prawa, tj. - przepisów Rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 3 lipca 2003 r. w sprawie szczegółowych warunków technicznych i sygnałów drogowych oraz urządzeń bezpieczeństwa ruchu drogowego i warunków ich umieszczania na drogach. W ocenie wnioskodawcy do naruszenia ww. przepisów doszło w wyniku umieszczenia na ul. [...] w R. nowych progów zwalniających oraz umieszczenie nowego oznakowania (znaki A11a oraz B-33). Wnioskodawca wskazał, że progi zwalniające zostały umiejscowione z naruszeniem zasad wynikających z pkt 8.1 ww. rozporządzenia tj. w zbyt bliskiej odległości od skrzyżowania i przejścia dla pieszych. W odpowiedzi na wezwanie, w piśmie z dnia 4 września 2015 r. nie podzielono opinii o naruszeniu prawa przez Starostę. Organ wyjaśnił, że zmiana organizacji ruchu na ul. [...] w R. została wprowadzona na podstawie zatwierdzenia przez Starostę [...] nowej stałej organizacji ruchu [...] z dnia 17 czerwca 2015 r., obowiązującego od dnia 30 czerwca 2015 r. Projekt zmiany organizacji ruchu został przygotowany przez zarządcę drogi i zatwierdzony przez Starostę jako uzasadniony i jednocześnie zgodny z przepisami. Zarządca drogi zapewnił bowiem Starostę, że odgałęzienie ul. [...] jest zjazdem publicznym, a nie skrzyżowaniem. Zatem zakaz lokalizacji progów zwalniających w odległości 40 m od skrzyżowania nie został naruszony. W odniesieniu do drugiego z zarzutów wskazano, że problem lokalizacji progów w odległości mniejszej niż 30 m od przejścia dla pieszych od dłuższego czasu nie ma zastosowania w praktyce. W dniu 8 października 2015 r. M. B. na podstawie art. 3 § 2 pkt 6 ustawy z dnia 30 sierpnia 2015 r. wniósł do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego skargę na dokonane przez Starostę [...] zatwierdzenie nowej organizacji ruchu, dotyczące umieszczenia progów zwalniających na ul. [...] w R. oraz wprowadzania oznakowania pionowego znakami A11a oraz B-33 niezgodnie z przepisami prawa, w tym § 8 ust. 5 cyt. rozporządzenia. W uzasadnieniu skargi powtórzono zarzuty oraz argumentację przedstawioną uprzednio w wezwaniu do usunięcia naruszenia prawa. Skarżący podkreślił, że wbrew twierdzeniom organu, ul. [...] i utwardzona płytami droga znajdująca się naprzeciwko Komisariatu Policji w R., tworzą skrzyżowanie w rozumieniu przepisów ustawy Prawo o ruchu drogowym. Skarżący nie zgodził się z poglądem, aby droga ta mogła stanowić zjazd publiczny, ponieważ przeczy temu kształt działki [...], na której znajduje się droga, ujęta zresztą w gminnym wykazie dróg publicznych. Nadto skarżący dodał, że rozporządzenie z dnia 3 lipca 2003 r. jest regularnie aktualizowane, a zawarte w nim przepisy prawa obowiązują niezależnie od przyjętej przez organy nieprawidłowej praktyki w zakresie ustawienia progów zwalniających. Skarżący wskazał, że wywodzi swój interes prawny w zaskarżeniu czynności Starosty na podstawie art. 439 KC oraz art. 87 ust. 1 ustawy o samorządzie powiatowym. W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej odrzucenie na podstawie art. 58 § 1 pkt 5 a ustawy p.p.s.a. W ocenie organu skarżący nie ma interesu prawnego do zaskarżenia czynności polegającej na zatwierdzeniu zmiany organizacji ruchu. W tym przypadku nie ma bowiem zastosowania art. 87 ust. 1 ustawy o samorządzie powiatowym, gdyż przepis ten dotyczy zaskarżania uchwał organów powiatu. Organami powiatu są rada i zarząd, a nie starosta. Starosta jako organ administracji publicznej nie jest organem powiatu ani nie podejmuje uchwał. Nadto wskazany przepis wymaga, aby przed wniesieniem skargi wezwać organ do usunięcia naruszenia prawa. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku zważył, co następuje: W myśl art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (j.t. Dz. U. z 2014 r., poz.1647 ze zm.) sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. Art. 134 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tj. Dz. U. z 2012 r., poz. 270 ze zm.) stanowi, że sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną. W ocenie sądu w okolicznościach faktycznych sprawy skarga M. B. nie mogła zostać rozpatrzona i podlegała odrzuceniu, jednak nie z przyczyn, o jakich mowa w odpowiedzi na skargę. Skarżący przed wniesieniem skargi wezwał skarżony organ – Starostę [...] do usunięcia naruszenia prawa i uzyskał odpowiedź organu, skarga została wniesiona w terminie, a zgodnie z uchwałą 7 sędziów Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 26 czerwca 2014 r. w sprawie I OPS 14/13: /...prawo do zaskarżenia zatwierdzenia organizacji ruchu drogowego wynika odpowiednio z przepisów /.../ art. 87 ust. 1 ustawy o samorządzie powiatowym. Przy czym przyjmuje się, ze przepis art. 87 ust. 1 ustawy o samorządzie powiatowym upoważnia do zaskarżenia również zarządzeń starosty. Jak wynika z akt, a w szczególności – z treści skargi (co obejmuje dołączone do niej załączniki i pismo uzupełniające z dnia 23 lutego 2016 r. wraz z załącznikami) strona skarżąca upatruje naruszenie swego interesu prawnego w zatwierdzonej przez Starostę zmianie organizacji ruchu na ul. [...] w R. w tym, że " art. 439 Kodeksu cywilnego pozwala na domaganie się od zarządcy drogi jak i od organu zarządzającego ruchem podjęcia działań, które pozwala na zastosowanie rozwiązań minimalizujących koszty ponoszone przez użytkowników drogi i usunięcie ryzyka wystąpienia szkody". Równocześnie zarówno w wezwaniu do usunięcia naruszenia prawa (pismo skarżącego z dnia 5.08.2015 r., akta k-7), w skardze, jak i w wyżej cytowanym piśmie procesowym z dn. 23 lutego 2016 r.(k-32 akt) skarżący podkreślał, że zatwierdzone przez Starostę i zastosowane zmiany w organizacji ruchu na ul. [...] w R. powodują uciążliwości dla uczestników ruchu drogowego w postaci ryzyka uszkodzenia pojazdów, niepotrzebnego niszczenie elementów podwozia, szybszym zużywaniem się podzespołów eksploatacyjnych pojazdów, a to stanowi o naruszeniu interesu faktycznego strony. Nade wszystko zaś skarżący podnosił, że wprowadzone zmiany organizacji ruchu naruszają przepisy prawa – wskazywane przez stronę przepisy Rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 3 lipca 2003 r. w sprawie szczegółowych warunków technicznych dla znaków i sygnałów drogowych oraz urządzeń bezpieczeństwa ruchu drogowego i warunków ich umieszczania na drogach oraz Rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 23 września 2003 r. w sprawie szczegółowych warunków zarządzania ruchem na drogach oraz wykonywania nadzoru nad tym zarządzanie. Powracając do treści przepisów dających umocowanie do skutecznego wniesienia skargi na zatwierdzenie zmian w organizacji ruchu drogowego wyjaśnić należy, że zgodnie ze wskazywanym przez skarżącego art. 87 ust. 1 ustawy o samorządzie powiatowym, prawo wniesienia skargi służy każdemu (pominąwszy podmioty szczególne) czyj interes prawny lub uprawnienie zostały naruszone skarżonym aktem. Skoro więc dopuszczalne jest zaskarżenie czynności starosty w zakresie zarządzania ruchem drogowym i spełnione zostały wymogi formalne skargi, należało zbadać istnienie po stronie skarżącej legitymacji procesowej. Z mających zastosowanie art. 87 ust. 1 w zw. z art. 88 ust. 1 ustawy o samorządzie powiatowym wynika bowiem, że przesłankami dopuszczalności skargi jest nie tylko uprzednie bezskuteczne wezwanie organu powiatu do usunięcia naruszenia prawa lecz również wykazanie, że będąca przedmiotem skargi czynność z zakresu administracji publicznej narusza prawa skarżącego. Należy zauważyć, że terminem "interes prawny" ustawodawca posługuje się m.in. art. 101 ust. 1 ustawy o samorządzie gminnym i art. 90 ust. 1 ustawy o samorządzie województwa, a także w przepisach regulujących legitymację procesową strony postępowania administracyjnego i sądowoadministracyjnego (art. 28 K.p.a. i art. 50 § 1 p.p.s.a.). Podkreślenia wymaga, że w żadnej z tych ustaw nie zawarto legalnej definicji tego pojęcia. W doktrynie i orzecznictwie przyjmuje się na tle art. 101 ust. 1 ustawy o samorządzie gminnym, że pojęcie interesu prawnego należy odnosić do związku między sferą indywidualnych praw i obowiązków podmiotu, wynikających z norm prawa przedmiotowego a skarżonym aktem (por. W. Kisiel [w:] K. Bandarzewski, P. Chmielnicki, P. Dobosz, W. Kisiel, P. Kryczko, M. Mączyński, S. Płażek, Komentarz do ustawy o samorządzie gminnym, Warszawa 2007, s. 712). Źródłem interesu prawnego lub uprawnienia jest przepis prawa stanowiący podstawę konkretnych uprawnień podmiotu skarżącego. Naruszenie tego interesu następuje więc wtedy, gdy zaskarżonym aktem zostaje odebrane lub ograniczone jakieś prawo skarżącego wynikające z przepisów prawa, względnie zostanie nałożony na niego nowy obowiązek lub też zmieniony obowiązek dotychczas na nim ciążący (por. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia19 czerwca 2009 r., sygn. II OSK 205/09, dostępny w internetowej bazie orzeczeń sądów administracyjnych). W art. 50 § 1 p.p.s.a. o możliwości żądania wszczęcia postępowania przed sądem administracyjnym również decyduje istnienie związku między sferą indywidualnych praw i obowiązków skarżącego a zaskarżonym aktem lub czynnością (por. szerzej J.P.Tarno, Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Komentarz, Warszawa 2010, s. 143-146). Przepisy ustaw samorządowych stanowią jednak lex specialis w stosunku do art. 50 p.p.s.a. Określają one legitymację skargową bardziej rygorystycznie niż powołany wyżej art. 50 p.p.s.a. Legitymacja procesowa wynikająca z art. 88 ust. 1 w zw. z art. 87 ustawy ustrojowej wymaga bowiem nie tylko wskazania normy prawa materialnego kształtującego sytuację prawną wnoszącego skargę, ale także wykazania, że zaskarżony akt oddziałuje na posiadany interes prawny, który w ten sposób zostaje naruszony. Zauważyć należy, że w orzecznictwie sądów administracyjnych i doktrynie wyrażany jest także pogląd o możliwości wywiedzenia interesu prawnego skarżącego z korporacyjnego charakteru gminy (por. wyrok WSA w Gdańsku z dnia 19 stycznia 2005 r., sygn. II SA/Gd 1328/02, ZNSA nr 1/2005, wyrok WSA w Krakowie z dnia 9 listopada 2005 r., sygn. III SA/Kr 925/04). Uwzględnia się bowiem, że organy jednostki samorządu terytorialnego, stanowiąc zdecentralizowaną administrację publiczną, powinny być poddane bieżącej weryfikacji wyborców (podatników). Z tego względu, członkowie tej wspólnoty powinni dysponować instrumentami realnej kontroli działań organów samorządowych, a objęciu działalności samorządu terytorialnego nadzorem administracji rządowej nie powinna towarzyszyć znikoma możliwość zaskarżania aktów gminnych przez jej mieszkańców (op.cit. W. Kisiel, Komentarz ..., str. 724). Nie można co prawda wprost odnieść prezentowanego wyżej stanowiska do niniejszej sprawy, jednakże należy uwzględnić, że takie poglądy wyznaczają kierunek wykładni, zgodnie z którym pojęcie interesu prawnego, do którego odnoszą się ustawy samorządowe, należy rozumieć szeroko. Sąd w pełni podziela także pogląd, że przez interes prawny należy rozumieć interes wypływający z przepisów ustrojowych, przepisów prawa materialnego i przepisów prawa procesowego. Każdy z tych przepisów może bowiem kształtować uprawnienia i obowiązki jednostki (por. W. Kisiel, Legitymacja jednostki do zaskarżania uchwał samorządowych w orzecznictwie sądów administracyjnych, ZNSA nr 3/2009, str. 36-40). Przy czym, podkreślenia wymaga, że nie każdy przepis może dawać jednostce ochronę jej interesów i nie każdy może legitymować do złożenia skargi, zatem konkretnej odpowiedzi w indywidualnej sprawie można udzielić wyłącznie na podstawie zindywidualizowanej analizy przepisów mających zastosowanie w sprawie Badając interes prawny skarżącego należało brać pod uwagę art. 45 Konstytucji RP, gwarantujący każdemu prawo do niezawisłego sądu dla ochrony swoich interesów. Zasada ta wzmocniona jest art. 77 ust. 2 Konstytucji, który stanowi, że ustawa nie może nikomu zamykać drogi sądowej dochodzenia naruszonych wolności lub praw. Wobec tego, wątpliwości powstające co do dopuszczalności drogi sądowoadministracyjnej na podstawie art. 88 ust. 1 w zw. z art. 87 ustawy o samorządzie powiatowym, powinny być interpretowane na rzecz ochrony praw skarżacych (podobne stanowisko wyraził w odniesieniu do art. 101 ust. 1 ustawy o samorządzie gminnym Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach w wyroku z dnia 5 października 2009 r., sygn. IV SA/Gl 114/09, LEX nr 574071). Skarga do sądu administracyjnego należy bowiem do najistotniejszych instrumentów weryfikacji działań organów samorządu terytorialnego. Jednak w ocenie Sądu, okoliczności, na jakie powołuje się skarżący, nie wskazują na istnienie po Jego stronie interesu prawnego w zaskarżeniu przedmiotowego zarządzenia Starosty [...] mimo niekwestionowanego istnienia interesu faktycznego. W szczególności omawianego uprawnienia nie daje przywołany w skardze art. 439 KC, który stanowi, że ten, komu wskutek zachowania się innej osoby, w szczególności wskutek braku należytego nadzoru nad ruchem kierowanego przez nią przedsiębiorstwa lub zakładu albo nad stanem posiadanego przez nią budynku lub innego urządzenia zagraża bezpośrednio szkoda, może żądać, ażeby osoba ta przedsięwzięła środki niezbędne do odwrócenia grożącego niebezpieczeństwa, a w razie potrzeby także, by dała odpowiednie zabezpieczenie. Jak szczegółowo wyjaśniono powyżej, interes prawny dający prawo do jego obrony w postępowaniu sądowoadministracyjnym musi być konkretny, indywidualny, prawnie chroniony. Nawet duże prawdopodobieństwo wywołania skutków, o jakich pisał skarżący (podwyższone ryzyko zużycia części samochodu) w następstwie ułożenia progów zwalniających na jezdni ul. [...] w R., nie powoduje możliwości powołania się na ochronę prawną wynikającą z art. 439 KC w rozumieniu art. 3 § 2 pkt. 6 p.p.s.a. Mając powyższe na uwadze Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku skargę M. B. odrzucił na podstawie art. 58 § 1 pkt. 5a ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. W wyniku powyższego, co zrozumiałe, nie jest możliwe odniesienie się do pytania skarżącego, zawartego w końcowej części pisma procesowego z dnia 23 lutego 2016 r., bowiem udzielenia odpowiedzi mogłoby nastąpić jedynie w wyniku merytorycznego rozpoznania sprawy, do czego w przypadku odrzucenia skargi nie doszło. Można jedynie wskazać, że skarżący dysponuje pismem Dyrektora Departamentu Transportu Drogowego Ministerstwa Infrastruktury i Rozwoju z dn. 8 września 2015 r. wyjaśniającym poruszane w skardze kwestie i dodać, że przepisy ustawy z dnia 20 czerwca1997 r. Prawo o ruchu drogowym (j.t. Dz. U. z 2012 r., poz.1137 ze zm.) wskazują organy sprawujące nadzór nad zarządzaniem ruchem.