IV SA/Gl 633/15

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach w składzie następującym : Przewodniczący Sędzia NSA Szczepan Prax Sędziowie Sędzia WSA Beata Kozicka Sędzia WSA Renata Siudyka (spr.) Protokolant specjalista Magdalena Nowacka-Brzeźniak po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 10 marca 2016 r. sprawy ze skargi M. D. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w K. z dnia [...] nr [...] w przedmiocie świadczenia pielęgnacyjnego uchyla zaskarżoną decyzję oraz poprzedzającą ją decyzję Wójta Gminy G. z dnia [...] nr [...]. W dniu [...] Wójt Gminy G. po rozpatrzeniu wniosku z dnia [...], decyzją nr [...] odmówił M.D. przyznania prawa do świadczenia pielęgnacyjnego w związku z opieką nad niepełnosprawnym w znacznym stopniu synem M.D. W uzasadnieniu swojej decyzji organ I instancji powołując się na treść art. 17 ust. 1 lit. b ustawy z dnia 28 listopada 2003 r. o świadczeniach rodzinnych(Dz. U. z 2015 r. poz. 114-dalej "uś.r.") stwierdził, brak podstaw do przyznania stronie wnioskowanego świadczenia. Organ I instancji wskazywał, że prawo do świadczenia pielęgnacyjnego nie przysługuje stronie z uwagi na fakt, że niepełnosprawność M.D. istnieje od [...] to jest po ukończeniu [...] roku życia. Odwołanie od tej decyzji złożyła M.D. wyrażając niezadowolenie z podjętego rozstrzygnięcia. Strona powołała się na wyrok Trybunału Konstytucyjnego z dnia 21 października 2014 r. sygn. akt K 38/13, w którym Trybunał Konstytucyjny uznał, iż art. 17 ust. 1b u.ś.r. w zakresie jakim różnicuje prawo do świadczenia pielęgnacyjnego osób sprawujących opiekę nad osobą niepełnosprawną po ukończeniu przez nią wieku określonego w tym przepisie ze względu na moment powstania niepełnosprawności, jest niezgodny z art. 32 Konstytucji. Strona opisała przebieg choroby i obecny stan zdrowia syna podkreślając, że syn jest osobą chorą przewlekle i wymaga stałej pomocy. Decyzją z dnia [...] wydaną m.in. na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2013 r., poz. 267 ze zm.) Samorządowe Kolegium Odwoławcze orzekło utrzymać zaskarżoną decyzję organu I instancji w mocy. W uzasadnieniu Kolegium Odwoławcze podniosło, że postępowanie organu I instancji zostało wszczęte na wniosek strony z dnia [...] o ustalenie prawa do świadczenia pielęgnacyjnego w związku z opieką nad synem M.D. Do akt sprawy dołączono orzeczenie Powiatowego Zespołu do Spraw Orzekania o Niepełnosprawności w R. z dnia [...], z którego wynika, że M.D. został zaliczony do znacznego stopnia niepełnosprawności na okres do [...]. Orzeczenie wskazuje, że niepełnosprawność istnieje od [...], a ustalony stopień niepełnosprawności datuje się od [...]. Dalej Kolegium wskazało, iż zgodnie z brzmieniem art. 17 ust. 1 i ust. 1a u.ś.r. świadczenie pielęgnacyjne z tytułu rezygnacji z zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej przysługuje: matce albo ojcu; opiekunowi faktycznemu dziecka, osobie będącej rodziną zastępczą spokrewnioną w rozumieniu ustawy z dnia 9 czerwca 2011 r. o wspieraniu rodziny i systemie pieczy zastępczej; innym osobom, na których zgodnie z przepisami ustawy z dnia 25 lutego 1964 r. - Kodeks rodzinny i opiekuńczy ciąży obowiązek alimentacyjny, z wyjątkiem osób o znacznym stopniu niepełnosprawności - jeżeli nie podejmują lub rezygnują z zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej w celu sprawowania opieki nad osobą legitymującą się orzeczeniem o znacznym stopniu niepełnosprawności albo orzeczeniem o niepełnosprawności łącznie ze wskazaniami: konieczności stałej lub długotrwałej opieki lub pomocy innej osoby w związku ze znacznie ograniczoną możliwością samodzielnej egzystencji oraz konieczności stałego współudziału na co dzień opiekuna dziecka w procesie jego leczenia, rehabilitacji i edukacji. Nadto zaakcentowało, że z zapisu ustępu 1 lit. b tego przepisu wynika natomiast, że świadczenie pielęgnacyjne przysługuje, jeżeli niepełnosprawność osoby wymagającej opieki powstała nie później niż do ukończenia 18 roku życia lub w trakcie trwania nauki w szkole lub w szkole wyższej, jednak nie później niż do ukończenia 25 roku życia. Następnie Kolegium powołując się na zawarte w aktach dokumenty, między innymi orzeczenie Powiatowego Zespołu do Spraw Orzekania o Niepełnosprawności w R. z dnia [...], z którego wynika, że niepełnosprawność M.D. istnieje od [...], czyli powstała po ukończeniu przez niego [...] roku życia. Tym samym Kolegium uznało, że skarżąca nie spełnia warunków do przyznania świadczenia pielęgnacyjnego na nowych zasadach. Odnosząc się do zarzutów odwołania Kolegium wskazało, że wyrok Trybunału Konstytucyjnego nie oznacza usunięcia kryterium wieku powstania niepełnosprawności, nie stanowi podstawy uchylenia decyzji, które już przyznały prawa do świadczenia pielęgnacyjnego, a ponadto nie kreuje także nowego prawa do żądania świadczenia przez opiekunów dorosłych osób niepełnosprawnych, jeżeli niepełnosprawność osób podopiecznych powstała już po okresie dzieciństwa. W skardze do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego skarżąca M.D. nie zgodziła się z decyzją wydaną przez Samorządowe Kolegium Odwoławcze w K. Ponownie wskazała na wyrok Trybunału Konstytucyjnego z dnia 21 października 2014 r. o sygn. K 38/13. Podkreśliła również pogarszający się stan zdrowia syna i konieczność sprawowania nad nim stałej opieki. W odpowiedzi na skargę Samorządowe Kolegium Odwoławcze w K. wniosło o jej oddalenie i podtrzymało wcześniej prezentowaną argumentację. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach zważył, co następuje: Zgodnie z art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (t.j. Dz.U. z 2014 r. poz. 1647 ze zm.) sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości poprzez kontrolę działalności administracji publicznej, przy czym kontrola ta sprawowana jest pod względem zgodności z prawem (legalności), jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. Natomiast w świetle art. 3 § 2 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j. Dz. U. z 2012 r., poz. 270 z późn. zm. -dalej: "p.p.s.a.) kontrola działalności administracji publicznej przez sądy administracyjne obejmuje m.in. orzekanie w sprawach skarg na decyzje wydane w postępowaniu administracyjnym. Stosownie do art. 134 § 1 p.p.s.a. sąd rozstrzyga w granicach sprawy, nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną w niej podstawą prawną. Powyższe oznacza, że Sąd bierze pod uwagę wszelkie naruszenia prawa, a także wszystkie przepisy, które powinny znaleźć zastosowanie w rozpoznawanej sprawie, niezależnie od żądań i wniosków podniesionych w skardze. W tym kontekście uznano, że skarga M.D. zasługuje na uwzględnienie. W niniejszej sprawie odmowa przyznania skarżącej świadczenia pielęgnacyjnego została oparta wyłącznie o dokonane przez organy obu instancji ustalenie, że nie został spełniony jeden z warunków przyznania prawa do tego świadczenia, tj. iż niepełnosprawność powstała nie później niż do ukończenia 18 roku życia lub w trakcie nauki w szkole lub szkole wyższej, jednak nie później niż do ukończenia 25 roku życia. Warunek ten wynika z art. 17 ust. 1b u.ś.r. Istotnym dla sprawy problemem było natomiast, czy przepis art. 17 ust. 1b u.ś.r. miał zastosowanie w sprawie w świetle treści wyroku Trybunału Konstytucyjnego z dnia 21 października 2014 r. sygn. akt K 38/13, w którym orzeczono, że w zakresie, w jakim powyższy przepis różnicuje prawo do świadczenia pielęgnacyjnego osób sprawujących opiekę nad osobą niepełnosprawną po ukończeniu przez nią wieku określonego w tym przepisie ze względu na moment powstania niepełnosprawności, jest niezgodny z art. 32 ust. 1 Konstytucji. Podkreślić przy tym trzeba, że w uzasadnieniu decyzji pierwszoinstancyjnej organ w ogóle nie odniósł się do wyroku Trybunału Konstytucyjnego. Natomiast Kolegium odnosząc się do treści wskazanego wyroku stwierdziło, że Trybunał Konstytucyjny orzekł o częściowej niekonstytucyjności wprowadzenia do ustawy o świadczeniach rodzinnych kryterium wieku powstania niepełnosprawności, jednakże zaznaczył, iż skutkiem wyroku Trybunału nie jest usunięcie tego kryterium z ustawy, a konsekwencją tego wyroku nie jest usunięcie kryterium wieku powstania niepełnosprawności ani wykreowanie nowego prawa do żądania świadczenia przez opiekunów dorosłych osób niepełnosprawnych, jeżeli niepełnosprawność osób podopiecznych powstała już po okresie dzieciństwa. Tymczasem omawiane zagadnienie było już przedmiotem rozważań wojewódzkich sądów administracyjnych, przykładowo w wyrokach WSA w Bydgoszczy z dnia 3 czerwca 2015 r., sygn. akt II SA/Bd 406/15, WSA w Łodzi z dnia 29 lipca 2015 r., sygn. akt II SA//Łd 424/15, WSA w Gliwicach z dnia 13 października 2015 r., sygn. akt IV SA/Gl 764/15, WSA w Gliwicach z dnia 21 stycznia 2016 r.). Tutejszy Sąd w składzie rozpoznającym niniejszą skargę w pełni podziela stanowisko tych sądów. W uzasadnieniach powołanych wyroków wskazano, że rozważając skutki orzeczenia Trybunału Konstytucyjnego dla stanu prawnego mającego zastosowanie w kontrolowanej przez Sąd sprawie, w szczególności ze względu na typ wyroku oraz argumenty podane w jego uzasadnieniu, konieczne jest poczynienie pewnych uwag ogólnych dotyczących charakterystyki tzw. wyroku zakresowego oraz funkcji sądownictwa administracyjnego. Wyrok zakresowy to takie rozstrzygnięcie, w którym Trybunał Konstytucyjny stwierdza zgodność albo niezgodność z Konstytucją przepisu prawnego w określonym (podmiotowym, przedmiotowym lub czasowym) zakresie jego zastosowania. W konsekwencji atrybut konstytucyjności albo niekonstytucyjności nie jest przypisywany całemu aktowi prawnemu albo jego jednostce redakcyjnej (przepisowi), lecz jego fragmentowi, a ściślej rzecz biorąc jakiejś normie (normom) wywiedzionej z tego przepisu. Sądy administracyjne w przywołanych powyżej orzeczeniach opowiedziały się za poglądem, że wyroków zakresowych nie należy utożsamiać z tzw. wyrokami interpretacyjnymi. Pomijając złożoną problematykę dopuszczalności wydawania wyroków interpretacyjnych i towarzyszące temu zagadnieniu spory, wymaga podkreślenia, że wyrok interpretacyjny ma na celu rozstrzygnięcie, czy możliwe jest określone rozumienie poddanego kontroli przepisu, przy którym dany przepis będzie zgodny z Konstytucją. Wyrok zakresowy zaś rozstrzyga o przepisie, którego rozumienie nie jest sporne, lecz zarzut niekonstytucyjności odnosi się do wyraźnego zakresu zastosowania tego przepisu (por. M. Florczak-Wątor, Orzeczenia Trybunału Konstytucyjnego i ich skutki prawne, Poznań 2006, s. 104). Dalej stwierdzono, że wyrok zakresowy wydany w sprawie sygn. akt K 38/13 odnosi się do negatywnego zakresu przepisu art. 17 ust. 1b u.ś.r , na co wskazuje użycie zwrotu "w zakresie, w jakim różnicuje". Istotą tego rozstrzygnięcia jest bowiem uznanie za niezgodne z konstytucyjną zasadą równości pominięcie prawa do świadczenia pielęgnacyjnego innych osób, niż wskazanych w tym przepisie, przy czym niekonstytucyjności takiego ograniczenia Trybunał upatruje w zróżnicowaniu prawa podmiotowego opiekunów osób niepełnosprawnych ze względu na wiek powstania niepełnosprawności osoby wymagającej opieki. Wyrok ten należy uznać za tzw. wyrok zakresowy sensu stricte, gdyż jego skutkiem jest zmiana zakresu zastosowania przepisu art. 17 ust. 1b u.ś.r. w zakresie treści w nim ujętej, będącego przepisem szczególnym w odniesieniu do art. 17 ust. 1 u.ś.r., który określa ogólne przesłanki prawa do świadczenia pielęgnacyjnego. Zakresowe wyeliminowanie ograniczeń (wieku powstania niepełnosprawności podopiecznych) nie powoduje dysfunkcjonalności ustawy. Możliwe jest odnalezienie w treści art. 17 u.ś.r i przepisów z nim skorelowanych wszystkich elementów podmiotowych, przedmiotowych i czasowych koniecznych dla zrekonstruowania normy (norm) prawnej określającej prawo do świadczenia pielęgnacyjnego. Nie jest to zatem przypadek tzw. pominięcia prawodawczego, które polega na wskazaniu przez Trybunał braku pewnych treści normatywnych w kontrolowanym przepisie (por. A. Kustra, Wyroki zakresowe Trybunału Konstytucyjnego, Przegląd Sejmowy, nr 4/2011, s. 60). Tymczasem w sprawie K 38/13 Trybunał derogował fragment pełnego i jednoznacznego pod względem zakresowym przepisu, realizując tym samym klasyczną i nie budzącą kontrowersji funkcję "negatywnego prawodawcy" (por. S. Wronkowska, Kilka uwag o "prawodawcy negatywnym", PiP nr 10/2008). Podkreślić również należy, że derogując w powołanym wyżej zakresie przepis art. 17 ust. 1b u.ś.r. Trybunał nie skorzystał z przewidzianej w art. 190 ust. 3 Konstytucji możliwości odroczenia utraty jego mocy obowiązującej. Oznacza to, że bezpośrednim skutkiem orzeczenia jest utrata przez ten przepis (we wskazanym w wyroku zakresie) domniemania konstytucyjności. Kwestia ta jest tym bardziej istotna, skoro stwierdzona została niezgodność z Konstytucją danego przepisu. W konsekwencji Sąd nie może tej okoliczności nie brać pod uwagę. Uwagi te poczynione zostały w związku z pewnymi wątpliwościami, jakie wywołują niektóre fragmenty uzasadnienia ww. wyroku Trybunału. Po szczegółowym rozważeniu braku przesłanek do zróżnicowania sytuacji prawnej opiekunów osób niepełnosprawnych ze względu na czas (wiek) powstania niepełnosprawności osoby wymagającej opieki (pkt 7, w szczególności 7.3) Trybunał rozważając skutki wyroku (pkt 8) wskazał na to, że skutkiem wyroku jest stwierdzenie, że opiekunowie dorosłych osób niepełnosprawnych muszą być traktowani przez ustawodawcę jako podmioty należące do tej samej klasy. Stwierdzenie to, podobnie jak następne dwa akapity, odnosi się bezpośrednio do ustawodawcy (tzw. sygnalizacja). W akapicie czwartym punktu 8 znajdują się rozważania dotyczące skutku wyroku dla stanu prawnego i sytuacji prawnej adresatów przepisu art. 17 ust. 1b u.ś.r.. Jak konstatuje Trybunał "skutkiem wejścia w życie wyroku nie jest ani uchylenie art. 17 ust. 1b ustawy o świadczeniach rodzinnych, ani uchylenie decyzji przyznających świadczenia, ani wykreowanie "prawa" do żądania świadczenia dla opiekunów dorosłych osób niepełnosprawnych, jeżeli niepełnosprawność podopiecznych nie powstała w okresie dzieciństwa. Trybunał Konstytucyjny orzekł ostatecznie o niekonstytucyjności jedynie części normy wynikającej z art. 17 ust. 1b u.ś.r. Poprawienie stanu prawnego w tym zakresie należy w ocenie Trybunału wyłącznie do ustawodawcy, który – biorąc pod uwagę skutki społeczne rozstrzygnięć podejmowanych w badanej materii – powinien dokonać tego bez zbędnej zwłoki". Przytoczony fragment potwierdza wyżej omówioną charakterystykę zakresowego typu wyroku. Jeśli zaś chodzi o fragmenty odnoszące się do "uchylenia decyzji przyznających świadczenia" oraz "wykreowanie prawa do żądania świadczenia dla opiekunów dorosłych osób niepełnosprawnych", to wskazać należy, że dosłownie pojmując treść tego zapisu, brak byłoby podstaw do stosowania przepisu art. 17 ust. 1b u.ś.r. w zakresowo derogowanym brzmieniu, bez ingerencji ustawodawcy. Takie stwierdzenie przeczy sentencji wyroku i wyżej przedstawionej możliwości zrekonstruowania wszystkich konstytutywnych elementów prawa do świadczenia pielęgnacyjnego po wyłączeniu norm wynikających z derogowanego zakresu przepisu. Zapis zawarty w pkt 8 uzasadnienia wyroku w sprawie K 38/13 należy zatem potraktować jako wskazówkę interpretacyjną nie zaś element rozstrzygający o zakresie derogacji i jej skutku dla obowiązywania prawa. Skoro wyrok Trybunału Konstytucyjnego z dnia 21 października 2014 r. odniósł bezpośredni skutek, to zadaniem sądu administracyjnego, realizującego ustrojową funkcję gwaranta praw i wolności obywatelskich jest ustalenie możliwości jego zastosowania zgodnie z wzorcem konstytucyjnym. Wskazano wyżej, że zawarta w sentencji wyroku Trybunału derogacja nie powoduje powstania luki konstrukcyjnej. W konsekwencji zmodyfikowany przepis art. 17 ust. 1b u.ś.r. w dopełnieniu z ust. 1 tego artykułu może być stosowany. Zaznaczyć też trzeba, że wedle dominującego poglądu doktryny uzasadnienia orzeczeń Trybunału Konstytucyjnego nie wiążą sądów (poza ewentualnie sądem pytającym w przypadku tzw. pytania prawnego). Brak jest bowiem przesłanek warunkujących uznanie takiej kompetencji (por. J. Mikołajewicz, Zasady orzecznicze Trybunału Konstytucyjnego. Zagadnienia teoretyczne, Poznań 2008, s. 84). Za uznaniem bezpośredniego skutku wyroku dla sytuacji prawnej przedmiotowej sprawy przemawiają również istotne argumenty funkcjonalne. Nie budzi bowiem wątpliwości, że zróżnicowanie wprowadzone w art. 17 ust. 1b u.ś.r. godzi w normatywnie określoną zasadę równości (art. 32 ust. 1 Konstytucji). Honorowanie przepisu w dotychczasowym brzmieniu byłoby nie do pogodzenia z funkcją i modelem ochrony praw jednostki realizowanej przez sądy administracyjne, którym przyznaje się kompetencję do bezpośredniego stosowania Konstytucji w przypadku usunięcia z porządku prawnego fragmentu przepisu (por. R. Hauser, J. Trzciński, Prawotwórcze znaczenie orzeczeń Trybunału konstytucyjnego w orzecznictwie Naczelnego Sądu Administracyjnego, Warszawa 2010, s. 46 i nast.). Drugi argument, choć prakseologiczny, jest bardzo istotny. Instytucja sygnalizacji ma bowiem charakter postulatywny, nie zaś normatywny. Jeśli sądy administracyjne, kierując się sugestią Trybunału Konstytucyjnego zawartą w pkt 8 uzasadnienia wyroku będą stosować przepis art. 17 ust. 1b u.ś.r. w dotychczasowym brzmieniu i ustawodawca nie wykona zaleceń Trybunału (listę wielu takich przypadków zawierają coroczne sprawozdania składane Sejmowi przez Prezesa Trybunału Konstytucyjnego) jednostki, których prawa zostały naruszone treścią tego przepisu zostaną pozbawione ochrony. Natomiast aktywność sądów administracyjnych może mieć decydujący wpływ na działania legislacyjne dopełniając w ten sposób zobowiązania wskazane dla ustawodawcy w pkt 7 i 8 uzasadnienia wyroku Trybunału Konstytucyjnego. Stanowisko sądów administracyjnych w analogicznych przypadkach jak w niniejszej sprawie jest w zasadzie jednolite (zob. m.in. uzasadnienia przytoczonych powyżej wyroków a także wyroków: WSA w Rzeszowie z dnia 21 stycznia 2015 r., sygn. akt II SA/Rz 1507/14 WSA w Gorzowie Wielkopolskim z 10 grudnia 2014 r. sygn. akt II SA/Go 818/14, WSA w Poznaniu z 23 października 2014 r., sygn. akr IV SA/Po 969/14, WSA w Białymstoku z 2 grudnia 2014 r., sygn. akt II SA/Bk 1022/14, WSA w Łodzi z 10 grudnia 2014 r., sygn. akt II SA/Łd 1034/14 oraz w nich przywołane). Mając na uwadze powyższe argumenty należało skargę uwzględnić na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. a i b oraz art. 135 p.p.s.a. W ocenie Sądu zaistniała podstawa do uchylenia decyzji organów obu instancji, ponieważ wyżej wskazanym wyrokiem Trybunał Konstytucyjny orzekł o niezgodności z Konstytucją RP przepisu art. 17 ust. 1b u.ś.r. w zakresie, który stanowił podstawę orzekania w niniejszej sprawie. Przy ponownym rozpoznaniu sprawy organy będą obowiązane uwzględnić poczynione powyżej uwagi odnośnie konieczności rozstrzygnięcia wniosku skarżącej z pominięciem wyżej omówionego derogowanego przez Trybunał Konstytucyjny zakresu przepisu art. 17 ust. 1b u.ś.r.