II SAB/Sz 31/16

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Szczecinie w składzie następującym: Przewodniczący sędzia NSA Danuta Strzelecka-Kuligowska po rozpoznaniu w dniu 27 kwietnia 2016 r. na posiedzeniu niejawnym sprawy ze skargi D. Z. na bezczynność Rady Miejskiej w Łobzie w przedmiocie podjęcia uchwały o ustanowieniu "Dębów Zagórzyckich" pomnikiem przyrody postanawia: 1. odrzucić skargę 2. zwrócić skarżącej wpis sądowy w kwocie [...] ([...]) złotych. D.Z. w dniu 8 lutego 2016 r. wniosła skargę na bezczynność Rady Miejskiej w zakresie ustanowienia pomnikiem przyrody tzw. " ", to jest 23 drzew z gatunku rosnących w trzech grupach na działkach nr [...] położonych w obrębie gmina . Skarżąca zarzuciła organowi naruszenie art. 4 ust. 1 i 2 ustawy z 16 kwietnia 2004 r. (Dz. U. z 2015 r. Nr 1651) o ochronie przyrody w zw. z art. 40 ust. 1 i art. 44 ust. 1 tej ustawy poprzez nieustanowienie "" pomnikiem przyrody, pomimo iż spełniają one wszelkie warunki stawiane pomnikom przyrody. Skarżąca wniosła o nakazanie Wojewodzie wykonanie niezbędnych czynności w zakresie ustanowienia pomnikiem przyrody tzw. "", na koszt i ryzyko Gminy oraz o zobowiązanie Rady Miejskiej do podjęcia uchwały w przedmiocie ustanowienia pomnikiem przyrody tzw. "". Wniosła również o stwierdzenie przez Sąd, że Rada Miejska dopuściła się bezczynności w zakresie podjęcia uchwały o ustanowienia pomnikiem przyrody tzw. "" oraz o dopuszczenie i przeprowadzenie dowodu z dokumentów wskazanych w skardze, w tym na okoliczność charakteru "" jako pomnika przyrody. W uzasadnieniu skargi skarżąca podała, że jest właścicielką nieruchomości gruntowej obejmującej działki nr [..], na terenie których rośnie grupa 23 zgromadzonych w 3 skupiskach, z czego pierwsza grupa liczy 3 sztuki, druga - 12 sztuk, a trzecia - 8 sztuk, określanych jako " ". Drzewa te liczą w obwodzie od 104 do 370 cm ( ) i cechuje je dobry stan zdrowotny. Pismem z 20 lutego 2015 r. złożyła Burmistrzowi wniosek o podjęcie uchwały przez Radę Miejską w przedmiocie nadania " " statusu pomnika przyrody. Wniosek ten poparła Rada Sołecka Wsi oraz Liga Ochrony Przyrody. Ponadto, w toku postępowania Dyrektor Regionalnej Dyrekcji Ochrony Środowiska uzgodnił z Radą Miejską treść uchwały o ustanowieniu "" pomnikiem przyrody. Na sesji Rady Miejskiej , którą przeprowadzono w dniu 28 sierpnia 2015 r., Rada Miejska nie podjęła uchwały o ustanowieniu "" pomnikiem przyrody, o czym została poinformowana w piśmie z 8 września 2015 r. Zdaniem skarżącej, tego rodzaju postępowanie należy zakwalifikować jako niewykonanie przez organ gminy czynności prawnych nakazanych prawem, to jest czynności podjęcia uchwały o ustanowieniu pomnika przyrody. Obowiązek taki wyrażony został w art. 4 ust. 1 i 2 ustawy o ochronie przyrody w zw. z art. 40 ust. 1 oraz art. 44 ust. 1 tej ustawy, które wprowadzają po stronie organu obowiązek ochrony przyrody poprzez ustanawianie pomników przyrody, a więc jest to powinność, w której swoboda decyzyjna organu jest ograniczona do występowania ewentualnych przesłanek negatywnych. Wskazane normy prawne są uszczegółowieniem naczelnych norm konstytucyjnych – art. 5 Konstytucji (zasady zrównoważonego rozwoju) i art. 74 ust. 2 Konstytucji i winny być tak interpretowane aby odpowiadały normom konstytucyjnym. Zdaniem skarżącej, o ile wyrażony obowiązek nie musi być rozumiany jako absolutna powinność masowego ustanawiania pomników przyrody z urzędu, to w sytuacji wystąpienia z udokumentowanym wnioskiem do organu obowiązek ten się aktualizuje jako przymus ustanowienia pomnika w sytuacji w którym dany twór przyrodniczy spełnia ku temu przesłanki oraz brak jest ku temu przeciwskazań. Skarżąca wskazała nadto, że zwróciła się o wykonanie opinii do specjalistów z zakresu ochrony przyrody. Opinia sporządzona przez dra inż. W. Z. - biegłego M O Ś, Z N i L zakresu ochrony przyrody oraz biegłego Wojewody w zakresie ochrony przyrody - jednoznacznie wskazują, że "" należy uznać za pomnik przyrody. Takie same konkluzje znajdują się w opinii W. K. Z kolei G. M. z U orzekł, że "" są w bardzo dobrym stanie zdrowotnym. Należy też zwrócić uwagę na stanowisko RDOŚ, który nie tylko uzgodnił treść uchwały o ustanowieniu pomnika przyrody, lecz po odmowie podjęcia uchwały zwrócił się do organu o nadanie tym tworom przyrody statusu pomnika przyrody. Następnie skarżąca odniosła się do treści art.101 i 101a ustawy o samorządzie gminnym i podkreśliła, że regulacja art. 101a ust. 1 u.s.g. ma zastosowanie do tych przypadków, w których odpowiedni przepis nakłada na organ gminy obowiązek podjęcia określonej uchwały z zakresu administracji publicznej. Wymóg ten jest w niniejszej sprawie spełniony. Jak to bowiem przedstawiono powyżej, po stronie Rady Miejskiej istnieje obowiązek działania w postaci wydania uchwały ustanawiającej pomnikiem przyrody każdy twór przyrodniczy, który spełnia warunki stawiane pomnikom. Z art. 101a ust. 1 w zw. z art. 101 ust. 1 ww. ustawy wynika, że ze skargą może zwrócić się każdy, czyj interes został naruszony przez bezczynność organu. Według skarżącej, w niniejszej sprawie interes taki przysługuje jej i wynika on wprost z prawa własności gruntu, na którym rosną "". W orzecznictwie ukształtował się pogląd, iż interes prawny w zaskarżeniu uchwały ustanawiającej pomnik przysługuje właścicielom gruntów, na których te pomniki się znajdują i interes ten znajduje oparcie w przepisach prawa cywilnego wynikających z prawa własności, a w tym art. 140 Kodeksu cywilnego (wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego z 1 lipca 2008 r., II SA/Ol 317/08). Analogicznie zatem należy przyjąć, że interes prawny przysługuje właścicielowi gruntu także w przypadku bezczynności organu gminy, który nie ustanawia pomnika przyrody zlokalizowanego na danym gruncie. Zdaniem strony, nie można oceniać ustanowienia pomnika przyrody wyłącznie przez pryzmat ingerencji w prawo własności właściciela gruntu. Wręcz przeciwnie - w niniejszej sprawie domaga się ustanowienia pomnika przyrody, gdyż nadanie tego statusu wzmocni ochronę drzew, które stanowią część składową jej nieruchomości. Skarżąca wyjaśniła, że nie postrzega wprowadzenia ograniczeń wobec pomników przyrody jako naruszenie jej własności, lecz jako wzmocnienie możliwości ochrony tej własności. W tym rozumieniu nie można zatem odmówić jej interesu prawnego, jako że jej dążeniem jest wzmocnienie ochrony części swojego majątku. Z uwagi na powyższe, zgodnie z dyspozycją art. 101 u.s.g., po odmowie podjęcia uchwały przez Radę Miejską w przedmiocie ustanowienia pomnika przyrody, wezwała organ - pismem z 8 listopada 2015 r. (prawidłowa data to 09.12.2015 r.) do usunięcia naruszenia prawa poprzez wydanie uchwały w przedmiocie uznania "" za pomnik przyrody. W odpowiedzi na to Rada Miejska w dniu 30 grudnia 2015 r. podjęła uchwałę nr XV/120/2015 w przedmiocie uznania wezwania za bezzasadne, o czym powiadomiono ją pismem z 5 stycznia 2016r. (data odbioru: 8 stycznia 2016 r.). W tym stanie sprawy, w ocenie skarżącej, nie budzi wątpliwości, że zachodzą podstawy do skierowania niniejszej skargi do Sądu. W odpowiedzi na skargę pełnomocnik Gminy wniósł o odrzucenie skargi ewentualnie o jej oddalenie. Pełnomocnik organu wyjaśnił w piśmie, że Burmistrz w ramach przysługującej mu inicjatywy uchwałodawczej, zgodnie z § 38 ust. 1 Statutu Gminy , wniósł do Rady Miejskiej projekt uchwały w sprawie uznania za pomnik przyrody "", który to projekt rozpatrywany był na posiedzeniach stałych komisji oraz sesji Rady Miejskiej dnia 28 sierpnia 2015 r. Projekt uchwały został poddany pod głosowanie i uzyskał 4 głosy "za", 9 głosów "przeciw" oraz dwóch radnych wstrzymało się od głosu. Ponownie projekt uchwały w sprawie uznania przedmiotowych dębów za pomnik przyrody był poddany pod głosowanie 2 lutego 2016 r. jako projekt grupy radnych i również nie uzyskał większości. Ponadto, zdaniem pełnomocnika, skarżąca nie wykazała naruszenia interesu prawnego lub uprawnienia, a odwoływanie się do prawa własności nie może być ocenione jako posiadanie przez nią interesu prawnego, bowiem nieustanowienie pomnika przyrody nie narusza prawa własności. Co najwyżej możemy mówić w tym przypadku o interesie faktycznym lub działaniu w interesie ogólnospołecznym, lecz ten nie jest wystarczający. Z tego względu w myśl art. 58 § 1 pkt 5a P.p.s.a. skarga winna być odrzucona. W przypadku przyjęcia skargi do rozpoznania pełnomocnik wnosi o jej oddalenie. Delegację do podjęcia uchwały uznającej obiekt przyrodniczy za pomnik przyrody wywieść można z przepisu zawartego w art. 44 ust. 1 ustawy o ochronie przyrody. Konstrukcja normy prawnej nie wskazuje na obowiązek podjęcia uchwały, a zatem jej niepodjęcie nie stanowi niewykonania czynności nakazanej prawem, o jakiej mowa w art. 101 a ust. 1 ustawy o samorządzie gminnym. Brak jest również podstaw do twierdzenia, że Rada Miejska podjęła czynności prawne lub faktyczne naruszające prawo osób trzecich. Do takich osób z pewnością nie można zaliczyć skarżącej. Przeciwnie gdyby Rada Miejska w sposób bezpodstawny ustanowiła pomnik przyrody na terenie stanowiącym własność prywatną to mogłoby to godzić w prawo własności, bowiem ustanowienie pomnika przyrody rodzi szereg ograniczeń w prawie własności. Konkludując pełnomocnik Gminy stwierdził, że Rada Miejska nie dopuściła się w niniejszej sprawie naruszenia prawa nie podejmując uchwały o ustanowieniu pomnikiem przyrody "". W ocenie organu przedmiotowe dęby nie spełniają warunków dla uznania ich za pomnik przyrody chociażby ze względu na ich rozmiary (na terenie gminy rosną dęby o większych średnicach pnia). Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył co następuje: Przedmiotem skargi, wniesionej na podstawie art. 101 a ust. 1 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (Dz.U. z 2015, poz. 1515 – u.g.n.), jest bezczynność Rady Miejskiej w zakresie ustanowienia pomnikiem przyrody tzw. "", to jest 23 drzew z gatunku dąb szypułkowy rosnących na działkach należących do skarżącej (nr 262/7 i 262/8), położonych w obrębie gmina . Stosownie do art. 101 ust. 1 u.s.g., skargę na uchwałę lub zarządzenie podjęte przez organ gminy w sprawie z zakresu administracji publicznej, może - po bezskutecznym wezwaniu do usunięcia naruszenia prawa - wnieść każdy, czyj interes prawny lub uprawnienie zostały naruszone daną uchwałą lub zarządzeniem. Natomiast zgodnie z art. 101a ust. 1 ustawy, przepisy art. 101 stosuje się odpowiednio, gdy organ gminy nie wykonuje czynności nakazanych prawem albo przez podejmowane czynności prawne lub faktyczne narusza prawa osób trzecich. Odpowiednie stosowanie art. 101 u.g.n. przesądza o tym, że prawo wniesienia skargi w trybie art. 101a będzie miał każdy, czyj interes prawny lub uprawnienie z powodu niepodejmowania uchwały lub zarządzenia zostały naruszone. Tak więc przesłanki skutecznego wniesienia skargi na podstawie art. 101 a u.s.g. sprowadzają się do tego, że zaskarżona bezczynność organu musi dotyczyć czynności ze sfery administracji publicznej nakazanych temu organowi prawem, wymagana prawem czynność musi dotyczyć interesu prawnego, ale również jej niepodejmowanie przez organ naruszać musi interes prawny lub uprawnienie skarżącego oraz złożenie skargi musi być poprzedzone wezwaniem do usunięcia naruszenia prawa. Uwzględnienie skargi na podstawie wymienionego przepisu wymaga ujawnienia unormowania, z którego wynika obowiązek uchwałodawczy organów samorządu i równoczesnego wykazania związku przyczynowego między bezczynnością organów gminy w wykonywaniu tych czynności, a naruszeniem interesu prawnego czy uprawnienia skarżącego. Poza sporem pozostaje w sprawie, że skarżąca spełniła wymóg wezwania organu do usunięcia naruszenia prawa tj. art. 4 ust. 1 i 2 ustawy o ochronie przyrody w zw. z art. 40 ust. 1 i art. 44 ust. 1 tej ustawy poprzez nieustanowienie "" pomnikiem przyrody. Rada Miejska w dniu 30 grudnia 2015 r. udzieliła odpowiedzi na powyższe uchwałą nr XV/120/2015 w przedmiocie uznania wezwania za bezzasadne, o czym powiadomiono skarżącą w dniu 8 stycznia 2016 r. Jednakże, w ocenie Sądu, skarżąca nie wykazała istnienia ustawowego obowiązku podjęcia przez Radę Miejską uchwały o ustanowieniu "" pomnikiem przyrody oraz nie wykazała związku przyczynowego pomiędzy brakiem ustanowienia tej formy ochrony przyrody co do spornych dębów (art. 6 ust. 1 pkt 6 ustawy o ochronie przyrody) a swoją indywidualną sytuacją prawną (nie faktyczną). Tym samym nie udowodniła, że brak takiej uchwały narusza prawo i jednocześnie wpływa negatywnie na jej sferę prawnomaterialną, tj. pozbawia ją pewnych uprawnień albo uniemożliwia ich realizację. Rację ma organ, że odwoływanie się przez skarżącą do prawa własności gruntu na których znajdują się owe dęby, a w tym art. 140 Kodeksu cywilnego, nie może być ocenione jako posiadanie przez nią interesu prawnego, bowiem czynność "nieustanowienia" pomnika przyrody na obszarze skarżącej, ze swej istoty, nie może naruszać prawa własności, gdyż nie następuje żadna ingerencja prawna i faktyczna organu w stosunku do terenów skarżącej. Dopiero ustanowienie pomnika przyrody, użytku ekologicznego, rezerwatu bądź parku może skutkować różnorodnymi ograniczeniami w sposobie zagospodarowania i wykorzystania danego gruntu, a więc i w zakresie dysponowania prawem własności. Wynika to wprost z przepisów ustawy o ochronie przyrody. Zgodnie z art. 44 ust. 1 tej ustawy, stanowienie pomnika przyrody, stanowiska dokumentacyjnego, użytku ekologicznego lub zespołu przyrodniczo-krajobrazowego następuje w drodze uchwały rady gminy. Uchwała rady gminy, o której mowa w ust. 1, określa nazwę danego obiektu lub obszaru, jego położenie, sprawującego nadzór, szczególne cele ochrony, w razie potrzeby ustalenia dotyczące jego czynnej ochrony oraz zakazy właściwe dla tego obiektu, obszaru lub jego części, wybrane spośród zakazów wymienionych w art. 45 ust. 1 (art. 44 ust.2). W myśl art. 45 ust. 1 ww. ustawy, w stosunku do pomnika przyrody, stanowiska dokumentacyjnego, użytku ekologicznego lub zespołu przyrodniczo-krajobrazowego mogą być wprowadzone następujące zakazy: 1) niszczenia, uszkadzania lub przekształcania obiektu lub obszaru; 2) wykonywania prac ziemnych trwale zniekształcających rzeźbę terenu, z wyjątkiem prac związanych z zabezpieczeniem przeciwsztormowym lub przeciwpowodziowym albo budową, odbudową, utrzymywaniem, remontem lub naprawą urządzeń wodnych; 3) uszkadzania i zanieczyszczania gleby; 4) dokonywania zmian stosunków wodnych, jeżeli zmiany te nie służą ochronie przyrody albo racjonalnej gospodarce rolnej, leśnej, wodnej lub rybackiej; 5) likwidowania, zasypywania i przekształcania naturalnych zbiorników wodnych, starorzeczy oraz obszarów wodno-błotnych; 6) wylewania gnojowicy, z wyjątkiem nawożenia użytkowanych gruntów rolnych; 7) zmiany sposobu użytkowania ziemi; 8) wydobywania do celów gospodarczych skał, w tym torfu, oraz skamieniałości, w tym kopalnych szczątków roślin i zwierząt, a także minerałów i bursztynu; 9) umyślnego zabijania dziko występujących zwierząt, niszczenia nor, legowisk zwierzęcych oraz tarlisk i złożonej ikry, z wyjątkiem amatorskiego połowu ryb oraz wykonywania czynności związanych z racjonalną gospodarką rolną, leśną, rybacką i łowiecką; 10) zbioru, niszczenia, uszkadzania roślin i grzybów na obszarach użytków ekologicznych, utworzonych w celu ochrony stanowisk, siedlisk lub ostoi roślin i grzybów chronionych; 11) umieszczania tablic reklamowych. Z powyższych przepisów wynika, że akt prawa miejscowego, jakim niewątpliwie jest uchwała rady gminy o ustanowieniu pomnika przyrody, ingeruje w prawo własności terenu objętego taka uchwałą, ze względu na przewidziane w ustawie ograniczenia i zakazy w wykorzystywaniu takiego terenu. W przypadku więc zaniechania przez organ ustanowienia na danym terenie tej formy ochrony przyrody prawo własności tego terenu pozostaje w stanie nienaruszonym i przysługuje w dotychczasowym zakresie. Trudno zatem mówić w tej sprawie o naruszeniu jakichkolwiek uprawnień skarżącej związanych z wykonywaniem prawa własności do działek nr [...], na której znajdują się sporne dęby, nieobjęte żadna formą ochrony. Podkreślić należy, że w orzecznictwie sądowoadministracyjnym ugruntowany jest pogląd, że pojęcie interesu prawnego należy odnosić do związku między sferą indywidualnych praw i obowiązków skarżącego, wynikających z norm prawa przedmiotowego a skarżonym aktem. Źródłem interesu prawnego lub uprawnienia, o którym mowa w art. 101 ust. 1 u.g.n., jest norma prawa materialnego, a także przepisów prawa procesowego lub ustrojowego, stanowiąca podstawę konkretnych uprawnień skarżącego. Naruszenie tego interesu następuje zatem wtedy, gdy zaskarżonym aktem zostaje odebrane lub ograniczone jakieś prawo skarżącego wynikające z przepisów prawa, względnie zostanie nałożony na niego nowy obowiązek lub też zmieniony obowiązek dotychczas na nim ciążący. Istotne jest również, że interes prawny musi dotyczyć indywidualnej sytuacji prawnej danej osoby. Oznacza to, że naruszenia interesu prawnego nie można wywodzić z ogólnych wartości czy zasad prawa. O tym, czy jednostka ma w danej sprawie konkretny, indywidualny, aktualny i obiektywny interes prawny, przesądzają bowiem konkretne przepisy prawa, które co już wyżej zaznaczono, mogą być zamieszczone także w ustawach ustrojowych i procesowych. Przesłanką każdej skargi z art. 101 ust. 1 u.g.n. jest naruszenie indywidualnego interesu, a nie naruszenie interesu ogólnego (por. wyrok z 8 grudnia 2009 r., sygn. akt II SA/Łd 338/09; Lex nr 583201 oraz wyrok z 22 października 2008 r., sygn. akt II SA/Gd 492/08; Lex nr 499841). Skarżąca nie wskazała konkretnej normy prawa z której wynikałby jej interes prawny w żądaniu podjęcia przedmiotowej uchwały. Argument skarżącej, że nadanie statusu pomnika wzmocni ochronę drzew, które stanowią część składową jej nieruchomości i tym samym pozwoli na wzmocnienie ochrony jej własności nie znajduje oparcia w przepisach ustawy o ochronie przyrody, na podstawie której podejmowane są uchwały w zakresie ustanowienia form ochrony przyrody. Podobnie powoływanie się na ogólny interes społeczny w dążeniu do ochrony przyrody, w tym przypadku dębów, nie może stanowić podstawy do stwierdzenia, że bezczynność Rady Miejskiej narusza jej interes prawny lub uprawnienie. Poza tym z ustawy o ochronie przyrody nie wynika, aby organ gminy, w tym przypadku Rada Miejska , miała obowiązek podjęcia uchwały w sprawie "". W art. 44 ust. 1 ustawy o ochronie przyrody określone zostały kompetencje upoważniające radę gminy do wprowadzenia form ochrony przyrody. Organ ten może powoływać do życia pomniki przyrody, stanowiska dokumentacyjne, użytki ekologiczne lub zespoły chronionego krajobrazu, wprowadzać zmiany w rozwiązaniach z nimi związanymi lub znosić te formy ochrony przyrody, jeśli uzna, że na działce znajdują się szczególnie cenne i wymagające ochrony wartości przyrodnicze. Przepis art. 4 ust. 1 i 2 tej ustawy, który stanowi, że obowiązkiem organów administracji publicznej, osób prawnych i innych jednostek organizacyjnych oraz osób fizycznych jest dbałość o przyrodę będącą dziedzictwem i bogactwem narodowym, a organy administracji publicznej są obowiązane do zapewnienia warunków prawnych, organizacyjnych i finansowych dla ochrony przyrody jest swego rodzaju postulatem do organów administracji, aby podejmowały działania na rzecz przyrody. Wyznacza pewne kierunki działań dla organów administracji. Właściwie warunki organizacyjne będą zapewnione wówczas, gdy organy administracji szybko i sprawnie będą realizowały należące do nich obowiązki, warunki finansowe będą zaś spełnione, gdy organy administracji będą miały zabezpieczone należyte środki na realizację ciążących na nich zadań (patrz: K. G. Komentarz do ustawy o ochronie przyrody, Wydanie III, Lex 2013). Zdaniem Sądu Rada Gminy nie ma obowiązku podjęcia uchwały, o której mowa w skardze, a jedynie ma taką możliwość, zaś skarżąca nie posiada legitymacji skargowej do wniesienia skargi, gdyż brak jest związku przyczynowego między bezczynnością organu gminy w tej sprawie, a naruszeniem jej interesu prawnego czy uprawnienia. Tym samym skarga jest niedopuszczalna do sądu administracyjnego i podlega odrzuceniu, o czym Sąd orzekł na podstawie art. 58 § 1 pkt 5 a i § 3 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. z 2012 r. poz. 270 ze zm.). Na podstawie art. 232 § 1 pkt 1 lit. a P.p.s.a., Sąd orzekł o zwrocie wpisu sądowego od skargi.