II OSK 2233/16

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Sędzia NSA Małgorzata Dałkowska - Szary po rozpoznaniu w dniu 11 października 2016 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Ogólnoadministracyjnej sprawy ze skargi kasacyjnej D.Z. od postanowienia Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Szczecinie z dnia 27 kwietnia 2016 r. sygn. akt II SAB/Sz 31/16 odrzucającego skargę w sprawie ze skargi D. Z. na bezczynność Rady Miejskiej w Ł. w przedmiocie podjęcia uchwały o ustanowieniu "D." pomnikiem przyrody postanawia: oddalić skargę kasacyjną. D. Z. w dniu 8 lutego 2016 r. wniosła do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Szczecinie skargę na bezczynność Rady Miejskiej w Ł. w zakresie ustanowienia pomnikiem przyrody tzw. "D.", to jest 23 drzew z gatunku dąb szypułkowy rosnących w trzech grupach na działkach nr [...] i [...] położonych w obrębie Z. gmina Ł. Skarżąca zarzuciła organowi naruszenie art. 4 ust. 1 i 2 ustawy z 16 kwietnia 2004 r. (Dz. U. z 2015 r. Nr 1651) o ochronie przyrody w zw. z art. 40 ust. 1 i art. 44 ust. 1 tej ustawy poprzez nieustanowienie "D." pomnikiem przyrody, pomimo iż spełniają one wszelkie warunki stawiane pomnikom przyrody. Skarżąca wniosła o nakazanie Wojewodzie Zachodniopomorskiemu wykonanie niezbędnych czynności w zakresie ustanowienia pomnikiem przyrody tzw. "D.", na koszt i ryzyko Gminy Ł. oraz o zobowiązanie Rady Miejskiej w Ł. do podjęcia uchwały w przedmiocie ustanowienia pomnikiem przyrody tzw. "D.". Wniosła również o stwierdzenie przez Sąd, że Rada Miejska w Ł. dopuściła się bezczynności w zakresie podjęcia uchwały o ustanowieniu pomnikiem przyrody tzw. "D." oraz o dopuszczenie i przeprowadzenie dowodu z dokumentów wskazanych w skardze, w tym na okoliczność charakteru "D." jako pomnika przyrody. W uzasadnieniu skargi skarżąca podała, że jest właścicielką nieruchomości gruntowej obejmującej działki nr [...] i [...], na terenie których rośnie grupa 23 dębów szypułkowych zgromadzonych w 3 skupiskach, z czego pierwsza grupa liczy 3 sztuki, druga - 12 sztuk, a trzecia - 8 sztuk, określanych jako "D.". Drzewa te liczą w obwodzie od 104 do 370 cm (z czego większość powyżej 200 cm) i cechuje je dobry stan zdrowotny. Pismem z 20 lutego 2015 r. złożyła Burmistrzowi Ł. wniosek o podjęcie uchwały przez Radę Miejską w Ł. w przedmiocie nadania "D." statusu pomnika przyrody. Wniosek ten poparła Rada Sołecka Wsi Z. oraz L. Ponadto, w toku postępowania Dyrektor Regionalnej Dyrekcji Ochrony Środowiska w Szczecinie uzgodnił z Radą Miejską treść uchwały o ustanowieniu "D. " pomnikiem przyrody. Na sesji Rady Miejskiej w Ł., którą przeprowadzono w dniu 28 sierpnia 2015 r., Rada Miejska w Ł. nie podjęła uchwały o ustanowieniu "D." pomnikiem przyrody, o czym została poinformowana w piśmie z 8 września 2015 r. Zdaniem skarżącej, tego rodzaju postępowanie należy zakwalifikować jako niewykonanie przez organ gminy czynności prawnych nakazanych prawem, to jest czynności podjęcia uchwały o ustanowieniu pomnika przyrody. Obowiązek taki wyrażony został w art. 4 ust. 1 i 2 ustawy o ochronie przyrody w zw. z art. 40 ust. 1 oraz art. 44 ust. 1 tej ustawy, które wprowadzają po stronie organu obowiązek ochrony przyrody poprzez ustanawianie pomników przyrody, a więc jest to powinność, w której swoboda decyzyjna organu jest ograniczona do występowania ewentualnych przesłanek negatywnych. Wskazane normy prawne są uszczegółowieniem naczelnych norm konstytucyjnych – art. 5 Konstytucji (zasady zrównoważonego rozwoju) i art. 74 ust. 2 Konstytucji i winny być tak interpretowane aby odpowiadały normom konstytucyjnym. Zdaniem skarżącej, o ile wyrażony obowiązek nie musi być rozumiany jako absolutna powinność masowego ustanawiania pomników przyrody z urzędu, to w sytuacji wystąpienia z udokumentowanym wnioskiem do organu obowiązek ten się aktualizuje jako przymus ustanowienia pomnika w sytuacji w którym dany twór przyrodniczy spełnia ku temu przesłanki oraz brak jest ku temu przeciwskazań. Skarżąca wskazała nadto, że zwróciła się o wykonanie opinii do specjalistów z zakresu ochrony przyrody. Opinia sporządzona przez dr inż. W. Z. - biegłego [...] zakresu ochrony przyrody oraz biegłego [...] w zakresie ochrony przyrody - jednoznacznie wskazują, że "D." należy uznać za pomnik przyrody. Takie same konkluzje znajdują się w opinii dr inż. W. K. Z kolei G.M. z U. orzekł, że "D." są w bardzo dobrym stanie zdrowotnym. Skarżąca zwróciła też uwagę na stanowisko RDOŚ, który nie tylko uzgodnił treść uchwały o ustanowieniu pomnika przyrody, lecz po odmowie podjęcia uchwały zwrócił się do organu o nadanie tym tworom przyrody statusu pomnika przyrody. Skarżąca odniosła się do treści art.101 i 101a ustawy o samorządzie gminnym i podkreśliła, że regulacja art. 101a ust. 1 ma zastosowanie do tych przypadków, w których odpowiedni przepis nakłada na organ gminy obowiązek podjęcia określonej uchwały z zakresu administracji publicznej. Wymóg ten jest w niniejszej sprawie spełniony. Jak to bowiem przedstawiono powyżej, po stronie Rady Miejskiej w Ł. istnieje obowiązek działania w postaci wydania uchwały ustanawiającej pomnikiem przyrody każdy twór przyrodniczy, który spełnia warunki stawiane pomnikom. Z art. 101a ust. 1 w zw. z art. 101 ust. 1 ww. ustawy wynika, że ze skargą może zwrócić się każdy, czyj interes został naruszony przez bezczynność organu. Według skarżącej, w niniejszej sprawie interes taki przysługuje jej i wynika on wprost z prawa własności gruntu, na którym rosną "D.". Zdaniem strony, nie można oceniać ustanowienia pomnika przyrody wyłącznie przez pryzmat ingerencji w prawo własności właściciela gruntu. Wręcz przeciwnie - w niniejszej sprawie domaga się ustanowienia pomnika przyrody, gdyż nadanie tego statusu wzmocni ochronę drzew, które stanowią część składową jej nieruchomości. Skarżąca wyjaśniła, że nie postrzega wprowadzenia ograniczeń wobec pomników przyrody jako naruszenie jej własności, lecz jako wzmocnienie możliwości ochrony tej własności. W tym rozumieniu nie można zatem odmówić jej interesu prawnego, jako że jej dążeniem jest wzmocnienie ochrony części swojego majątku. W odpowiedzi na skargę Gmina Ł. wniosła o odrzucenie skargi ewentualnie o jej oddalenie. Pełnomocnik organu wyjaśnił w piśmie, że Burmistrz Ł. w ramach przysługującej mu inicjatywy uchwałodawczej, zgodnie z § 38 ust. 1 Statutu Gminy Ł., wniósł do Rady Miejskiej w Ł. projekt uchwały w sprawie uznania za pomnik przyrody "D.", który to projekt rozpatrywany był na posiedzeniach stałych komisji oraz sesji Rady Miejskiej w Ł. dnia 28 sierpnia 2015 r. Projekt uchwały został poddany pod głosowanie i uzyskał 4 głosy "za", 9 głosów "przeciw" oraz dwóch radnych wstrzymało się od głosu. Ponownie projekt uchwały w sprawie uznania przedmiotowych dębów za pomnik przyrody był poddany pod głosowanie 2 lutego 2016r. jako projekt grupy radnych i również nie uzyskał większości. Ponadto, zdaniem pełnomocnika, skarżąca nie wykazała naruszenia interesu prawnego lub uprawnienia, a odwoływanie się do prawa własności nie może być ocenione jako posiadanie przez nią interesu prawnego, bowiem nieustanowienie pomnika przyrody nie narusza prawa własności. Co najwyżej możemy mówić w tym przypadku o interesie faktycznym lub działaniu w interesie ogólnospołecznym, lecz ten nie jest wystarczający. Następnie organ podniósł, że delegację do podjęcia uchwały uznającej obiekt przyrodniczy za pomnik przyrody wywieść można z przepisu zawartego w art. 44 ust. 1 ustawy o ochronie przyrody. Konstrukcja normy prawnej nie wskazuje na obowiązek podjęcia uchwały, a zatem jej niepodjęcie nie stanowi niewykonania czynności nakazanej prawem, o jakiej mowa w art. 101 a ust. 1 ustawy o samorządzie gminnym. Brak jest również podstaw do twierdzenia, że Rada Miejska w Ł. podjęła czynności prawne lub faktyczne naruszające prawo osób trzecich. Do takich osób z pewnością nie można zaliczyć skarżącej. Przeciwnie gdyby Rada Miejska w Ł. w sposób bezpodstawny ustanowiła pomnik przyrody na terenie stanowiącym własność prywatną to mogłoby to godzić w prawo własności, bowiem ustanowienie pomnika przyrody rodzi szereg ograniczeń w prawie własności. Postanowieniem z dnia 27 kwietnia 2016 r., sygn. akt II SAB/Sz 31/16, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Szczecinie odrzucił skargę D. Z. i zwrócił jej uiszczony wpis sądowy. W uzasadnieniu powyższego postanowienia Sąd podniósł, że skarżąca nie wykazała istnienia ustawowego obowiązku podjęcia przez Radę Miejską w Ł. uchwały o ustanowieniu "D." pomnikiem przyrody oraz nie wykazała związku przyczynowego pomiędzy brakiem ustanowienia tej formy ochrony przyrody co do spornych dębów (art. 6 ust. 1 pkt 6 ustawy o ochronie przyrody) a swoją indywidualną sytuacją prawną (nie faktyczną). Tym samym nie udowodniła, że brak takiej uchwały narusza prawo i jednocześnie wpływa negatywnie na jej sferę prawnomaterialną, tj. pozbawia ją pewnych uprawnień albo uniemożliwia ich realizację. Zdaniem Sądu rację ma organ, że odwoływanie się przez skarżącą do prawa własności gruntu na których znajdują się owe dęby, a w tym art. 140 Kodeksu cywilnego, nie może być ocenione jako posiadanie przez nią interesu prawnego, bowiem czynność "nieustanowienia" pomnika przyrody na obszarze skarżącej, ze swej istoty, nie może naruszać prawa własności, gdyż nie następuje żadna ingerencja prawna i faktyczna organu w stosunku do terenów skarżącej. Dopiero ustanowienie pomnika przyrody, użytku ekologicznego, rezerwatu bądź parku może skutkować różnorodnymi ograniczeniami w sposobie zagospodarowania i wykorzystania danego gruntu, a więc i w zakresie dysponowania prawem własności. Wynika to wprost z przepisów ustawy o ochronie przyrody. Z art. 44 ust. 1 i art. 45 ust. 1 tej ustawy wynika, że akt prawa miejscowego, jakim niewątpliwie jest uchwała rady gminy o ustanowieniu pomnika przyrody, ingeruje w prawo własności terenu objętego taka uchwałą, ze względu na przewidziane w ustawie ograniczenia i zakazy w wykorzystywaniu takiego terenu. W przypadku więc zaniechania przez organ ustanowienia na danym terenie tej formy ochrony przyrody prawo własności tego terenu pozostaje w stanie nienaruszonym i przysługuje w dotychczasowym zakresie. Trudno zatem mówić w tej sprawie o naruszeniu jakichkolwiek uprawnień skarżącej związanych z wykonywaniem prawa własności do działek nr [...]i [...], na której znajdują się sporne dęby, nieobjęte żadną formą ochrony. Sąd podkreślił, że skarżąca nie wskazała konkretnej normy prawa z której wynikałby jej interes prawny w żądaniu podjęcia przedmiotowej uchwały. Argument skarżącej, że nadanie statusu pomnika wzmocni ochronę drzew, które stanowią część składową jej nieruchomości i tym samym pozwoli na wzmocnienie ochrony jej własności nie znajduje oparcia w przepisach ustawy o ochronie przyrody, na podstawie której podejmowane są uchwały w zakresie ustanowienia form ochrony przyrody. Podobnie powoływanie się na ogólny interes społeczny w dążeniu do ochrony przyrody, w tym przypadku dębów, nie może stanowić podstawy do stwierdzenia, że bezczynność Rady Miejskiej w Ł. narusza jej interes prawny lub uprawnienie. Poza tym z ustawy o ochronie przyrody nie wynika, aby organ gminy, w tym przypadku Rada Miejska w Ł., miała obowiązek podjęcia uchwały w sprawie "D.". W art. 44 ust. 1 ustawy o ochronie przyrody określone zostały kompetencje upoważniające radę gminy do wprowadzenia form ochrony przyrody. Organ ten może powoływać do życia pomniki przyrody, stanowiska dokumentacyjne, użytki ekologiczne lub zespoły chronionego krajobrazu, wprowadzać zmiany w rozwiązaniach z nimi związanymi lub znosić te formy ochrony przyrody, jeśli uzna, że na działce znajdują się szczególnie cenne i wymagające ochrony wartości przyrodnicze. Przepis art. 4 ust. 1 i 2 tej ustawy, który stanowi, że obowiązkiem organów administracji publicznej, osób prawnych i innych jednostek organizacyjnych oraz osób fizycznych jest dbałość o przyrodę będącą dziedzictwem i bogactwem narodowym, a organy administracji publicznej są obowiązane do zapewnienia warunków prawnych, organizacyjnych i finansowych dla ochrony przyrody jest swego rodzaju postulatem do organów administracji, aby podejmowały działania na rzecz przyrody. Wyznacza pewne kierunki działań dla organów administracji. Zdaniem Sądu Rada Gminy w Ł. nie ma obowiązku podjęcia uchwały, o której mowa w skardze, a jedynie ma taką możliwość, zaś skarżąca nie posiada legitymacji skargowej do wniesienia skargi, gdyż brak jest związku przyczynowego między bezczynnością organu gminy w tej sprawie, a naruszeniem jej interesu prawnego czy uprawnienia. Skargą kasacyjną D. Z. zaskarżyła powyższe postanowienie w całości, zarzucając mu naruszenie: 1) prawa materialnego, tj. art. 4 ust. 1 i 2 w zw. z art. 40 ust. 1 i art. 44 ust. 1 ustawy z dnia 16 kwietnia 2004 r. o ochronie przyrody poprzez jego niewłaściwą wykładnię polegającą na nieprawidłowym przyjęciu przez Sąd I instancji, że z przepisów tych nie wynika aby Rada Miejska w Ł. miała obowiązek podjęcia uchwały w sprawie ustanowienia "D." pomnikiem przyrody, gdy tymczasem przepisy te wprowadzają nakaz ustanowienia pomnikiem przyrody wszystkich tworów przyrody, które spełniają ku temu warunki; 2) prawa materialnego, tj. art. 101 ust. 1 w zw. z art. 101a ust. 1 ustawy o samorządzie gminnym poprzez jego niewłaściwe zastosowanie przejawiające się w odmowie uznania, że bezczynnośc Rady Miejskiej w Ł. w zakresie podjęcia uchwały w sprawie ustanowienia "D." pomnikiem przyrody nie narusza interesu ani uprawnienia skarżącej, gdy tymczasem w wyniku braku działania organu prawo własności skarżącej nie zostało objęte szerszą ochroną niż obecnie, a zatem doprowadziło do utraty uprawnienia po stronie skarżącej; 3) przepisów postępowania, które mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy, tj. art. 58 § 1 pkt 5a ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi w zw. z art. 101 ust. 1 oraz art. 101a ust. 1 ustawy o samorządzie gminnym, polegające na odrzuceniu skargi pomimo naruszenia przez Radę Miejską w Ł. interesu prawnego skarżącej. Z uwagi na powyższe wniesiono o uchylenie zaskarżonego postanowienia i przekazanie sprawy w całości do ponownego rozpoznania Sądowi I instancji oraz zasądzenie na rzecz skarżącej kosztów postępowania od organu, w tym kosztów zastępstwa radcowskiego, według norm przepisanych. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Skarga kasacyjna nie zasługiwała na uwzględnienie. Stosownie do treści art. 101 ust. 1 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (Dz. U. z 2015 r., poz. 1515 ze zm.) każdy, czyj interes prawny lub uprawnienie zostały naruszone uchwałą lub zarządzeniem podjętymi przez organ gminy w sprawie z zakresu administracji publicznej, może - po bezskutecznym wezwaniu do usunięcia naruszenia - zaskarżyć uchwałę do sądu administracyjnego. Przepisy art. 101 stosuje się odpowiednio, gdy organ gminy nie wykonuje czynności nakazanych prawem albo przez podejmowane czynności prawne lub faktyczne narusza prawa osób trzecich (art. 101a ust. 1 ustawy). Skarga w niniejszej sprawie została oparta na cytowanym wyżej przepisie art. 101a ustawy. Stanowi zatem specyficzną skargę na bezczynność organu gminy, niezależną od skargi na bezczynność określonej w przepisie art. 3 § 2 pkt 8 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. 2016, poz. 718, dalej: p.p.s.a.), która to skarga nie przysługuje w przypadku aktów prawa miejscowego. Regulacja zawarta w art. 101a ustawy o samorządzie gminnym będzie miała zastosowanie w tych przypadkach, gdy odpowiedni przepis nakłada na organ gminy obowiązek podjęcia określonej uchwały z zakresu administracji publicznej. Uwzględnienie skargi na podstawie wymienionego przepisu wymaga ujawnienia unormowania, z którego wynika obowiązek uchwałodawczy organów samorządu i równoczesnego wykazania związku przyczynowego między bezczynnością organów gminy w wykonywaniu tych czynności, a naruszeniem interesu prawnego czy uprawnienia skarżącego. W związku z powyższym niedopuszczalna będzie skarga w sytuacji, gdy organ uchwałodawczy ma jedynie możliwość, a nie obowiązek podjęcia stosownej uchwały. Istota sporu w niniejszej sprawie sprowadza się do ustalenia, czy na Radzie Miejskiej w Ł. spoczywa obowiązek podjęcia uchwały ustanawiającej "D." pomnikiem przyrody. Obowiązek podjęcia przedmiotowej uchwały skarżąca wywodzi z art. 4 ust. 1 i 2 w zw. z art. 40 ust. 1 i art. 44 ust. 1 ustawy o ochronie przyrody. Zgodnie z treścią art. 4 ust. 1 ww. ustawy, obowiązkiem organów administracji publicznej, osób prawnych i innych jednostek organizacyjnych oraz osób fizycznych jest dbałość o przyrodę będącą dziedzictwem i bogactwem narodowym. Organy administracji publicznej są obowiązane do zapewnienia warunków prawnych, organizacyjnych i finansowych dla ochrony przyrody (art. 4 ust. 2 ustawy o ochronie przyrody). Przepis art. 40 ust. 1 omawianej ustawy określa jakiego rodzaju obiekty są pomnikami przyrody a art. 44 ust. 1 tej ustawy stanowi, że pomniki przyrody ustanawia rada gminy w drodze uchwały. Jak słusznie zwrócono na to uwagę w zaskarżonym postanowieniu, określone w art. 4 ustawy o ochronie przyrody obowiązki należy rozumieć jako swego rodzaju postulaty do organów administracji, aby podejmowały działania na rzecz ochrony przyrody. Jak wskazuje się w doktrynie, obowiązki te nie są jednak na tyle skonkretyzowane, aby na podstawie samego art. 4 pociągnąć kogokolwiek do odpowiedzialności prawnej (W. Radecki, Ustawa o ochronie przyrody. Komentarz, Wyd. IV, Warszawa 2016, s. 69). Przy czym w art. 44 ust. 1 ustawy kompetencje w tym zakresie ustawodawca przyznał wyłącznie radzie gminy, co oznacza, że w aktualnym stanie prawnym tylko ten organ może (ale nie musi) powoływać do życia pomniki przyrody (por. K. Gruszecki, Komentarz do art. 44 ustawy o ochronie przyrody [w:] K. Gruszecki, Ustawa o ochronie przyrody. Komentarz, Wyd. III, LEX 2013). W tych okolicznościach trudno zgodzić się ze skarżącą, że po stronie Rady Miejskiej w Ł. istniał obowiązek ustanowienia znajdujących się na jej działce tzw. "D." pomnikiem przyrody. Na marginesie wskazać należy, że jak wynika z akt sprawy, Rada Miejska w Ł. w stosunku do przedmiotowych dębów skorzystała z możliwości, jakie daje jej art. 44 ust. 1 ustawy o ochronie przyrody i na sesji w dniu 2 lutego 2016 r. poddała pod głosowanie projekt uchwały w sprawie uznania za pomnik przyrody "D.". Uchwała ta nie została jednak podjęta, bowiem większość radnych opowiedziała się przeciwko jej podjęciu. Odnosząc się dodatkowo do podnoszonego przez skarżącą naruszenia jej interesu prawnego wskutek niepodjęcia ww. uchwały należy podzielić stanowisko Sądu I instancji, że nieustanowienie pomnika przyrody w żaden sposób nie pogorszyło sytuacji prawnej skarżącej wynikającej z posiadanych przez nią praw związanych z nieruchomością, na której znajdują się sporne drzewa. Reasumując stwierdzić należy, że skoro ustanowienie przez Radę Miasta w Ł. przedmiotowych dębów pomnikiem przyrody nie było obowiązkowe, to nie ma również podstaw do zastosowania art. 101a ustawy o samorządzie gminnym, który stanowi, że przepisy art. 101 stosuje się odpowiednio, gdy organ gminy nie wykonuje czynności nakazanych prawem albo przez podejmowane czynności prawne lub faktyczne narusza prawa osób trzecich. Niedopuszczalna jest tym samym skarga na bezczynność Rady Miasta w Ł. w przedmiocie podjęcia uchwały wskazanej w rozpoznawanej skardze. W konsekwencji za niesłuszny uznać należy zarzut naruszenia art. 58 § 1 pkt 6 p.p.s.a. Z przedstawionych wyżej przyczyn Naczelny Sąd Administracyjny, na podstawie art. 184 p.p.s.a., oddalił skargę kasacyjną.