VII SA/Wa 1912/15

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodnicząca Sędzia WSA Izabela Ostrowska (spr.), , Sędzia WSA Mirosława Kowalska, Sędzia WSA Maria Tarnowska, , Protokolant ref. Piotr Czyżewski, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 19 maja 2016 r. sprawy ze skargi [...] Sp. z o.o. w [...] na decyzję Wojewody [...] z dnia [...] lipca 2015 r. nr [...] w przedmiocie umorzenia postępowania administracyjnego oddala skargę Wojewoda [...] (dalej jako "organ") działając na podstawie art. 138 § 1 pkt 2 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (t.j. Dz. U. z 2013 r., poz. 267 ze zm. – dalej jako "k.p.a.") oraz art. 82 ust. 3 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane (Dz. U. z 2013 r., poz. 1409 ze zm.), po rozpatrzeniu odwołania A. M. od decyzji Prezydenta [...] z dnia [...] marca 2014 r. nr [...] udzielającej [...] Sp. z o.o. z/s w [...] (dalej jako "skarżąca", "Spółka") pozwolenia na wejście na teren sąsiedniej nieruchomości przy ul. [...], działki nr ew. [...] z obrębu [...] w [...], w celu utrzymania wykopu i dokończenia robót budowlanych związanych z wykonaniem fundamentów oraz ściany garażu podziemnego budynku biurowego, uchylił zaskarżoną decyzję i umorzył postępowanie organu I instancji. Z akt sprawy wynika, że pismem z dnia [...] stycznia 2014 r. [...] Sp. z o.o. wystąpiła z wnioskiem o udzielenie zgody na wejście na teren sąsiedniej nieruchomości przy ul. [...], działki nr ew. [...] z obrębu [...] w [...], w celu utrzymania wykopu i dokończenia robót budowlanych związanych z wykonaniem fundamentów oraz ściany garażu podziemnego budynku biurowego, na działce nr ew. [...] z obrębu [...] przy ul. [...]w [...]. Do wniosku inwestor załączył kopię mapy, na której zaznaczono przedmiotowy budynek oraz teren niezbędny do wykonania robót od strony sąsiedniej działki, a także kopię porozumienia z dnia [...] września 2013 r. z A. M. oraz pismo A. M. z dnia [...] stycznia 2014 r. o niewyrażaniu zgody na dalsze wykorzystywanie nieruchomości w celu wykonania ww. robót budowlanych. Decyzją z dnia [...] marca 2014 r. Nr [...] Prezydent [...] wyraził zgodę na wejście na teren sąsiedniej nieruchomości przy ul. [...], działki nr ew. [...] z obrębu [...] w [...], w celu utrzymania wykopu i dokończenia robót budowlanych związanych z wykonaniem fundamentów oraz ściany garażu podziemnego budynku biurowego, na działce nr ew. [...] przy ul. [...] w [...] oraz określił warunki korzystania z ww. nieruchomości. Jednym z określonych warunków było wykonanie robót w terminie do [...] maja 2014 r. W wyniku złożonego odwołania Wojewoda [...] decyzją z dnia [...] sierpnia 2014 r. Nr [...] uchylił zaskarżoną decyzję i odmówił orzeczenia o niezbędności wejścia na teren nieruchomości przy ul. [...] w celu wykonania przez [...] Sp. z o.o. z/s w [...] robót budowlanych. Organ odwoławczy wskazał, że organ I instancji określił termin wykonywania robót budowlanych - zgodnie z wnioskiem pełnomocnika Spółki do dnia [...] maja 2014 r. Z tego względu utrzymanie w mocy decyzji Prezydenta [...] z dnia [...] marca 2014 r., wyznaczającej termin wykonania robót budowlanych, który już upłynął, powodowałoby wydanie decyzji niewykonalnej, a tym samym obciążonej wadą z art. 156 § 1 pkt 5 k.p.a. Wyznaczenie natomiast przez organ odwoławczy terminu bardziej odległego w czasie niż wnioskowany przez inwestora byłoby równoznaczne z orzeczeniem ponad żądanie strony, a także powodowałoby jednocześnie naruszenie zakazu reformationis in peius, określonego w art. 139 k.p.a. Organ odwoławczy zauważył także, że w toku postępowania odwoławczego inwestor pismem z dnia [...] maja 2014 r. poinformował, że wszystkie prace budowlane zostały zakończone dnia [...] maja 2014 r. W ocenie Wojewody [...], w związku z wykonaniem robót budowlanych brak jest podstaw do orzekania o niezbędności wejścia na teren sąsiedniej nieruchomości przy ul. [...]. Na powyższą decyzję skargę do sądu administracyjnego złożyła Spółka wskazując, że decyzja Prezydenta [...] z [...] marca 2014 r. Nr [...] została zrealizowana w przewidzianym terminie do [...] maja 2014 r. Ponadto ani w stosunku do decyzji, ani wobec jej realizacji przez skarżącą nie dopatrzono się jakichkolwiek uchybień. Uzasadnione było zatem w ocenie Spółki wydanie decyzji w przedmiocie umorzenia postępowania. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie prawomocnym wyrokiem z dnia 12 marca 2015 r. w sprawie VII SA/Wa 2060/14 uchylił zaskarżoną decyzję. Sąd wskazał, że Wojewoda [...] mógłby wydać decyzję reformatoryjną, gdyby doszedł do przekonania, że w sprawie nie zaistniały ustawowe przesłanki pozwalające na wydanie decyzji pozytywnej, zgodnej z żądaniem strony, a w niniejszej sprawie Wojewoda [...] stwierdził, że spełnione zostały wszystkie przesłanki uzasadniające złożenie wniosku o wydanie decyzji w trybie art. 47 ust. 2 ustawy Prawo budowlane. W ocenie Sądu dokonując takiej oceny okoliczności niniejszej sprawy Wojewoda [...] nie miał podstaw do wydania decyzji uchylającej decyzję Prezydenta [...] z dnia [...] marca 2014 r. i wydania decyzji odmownej, w szczególności uzasadnieniem dla wydania takiego rozstrzygnięcia nie mogło być ustalenie przez organ, iż w dacie rozpoznawania odwołania upłynął termin określony we wniosku inwestora, a roboty budowlane, których dotyczył wniosek, zostały wykonane. Skoro przedmiotem sprawy była kwestia przyznania inwestorowi uprawnienia do wejścia na teren sąsiedniej nieruchomości w celu wykonania określonych robót budowlanych i w określonym terminie, to Wojewoda [...] ustalając, iż w dacie rozpoznawania odwołania termin ten już upłynął, a roboty, których dotyczył wniosek inwestora zostały zrealizowane – przy jednoczesnym uznaniu, że w dacie składania wniosku spełnione były przesłanki określone w art. 47 Prawa budowlanego - winien był stwierdzić, że dalsze prowadzenie postępowania w sprawie udzielenia inwestorowi zezwolenia na wejście na teren sąsiedniej nieruchomości stało się bezprzedmiotowe. Taka ocena okoliczności sprawy winna zatem skutkować uchyleniem decyzji organu I instancji i umorzeniem postępowania, nie zaś uchyleniem decyzji Prezydenta [...] i wydaniem decyzji odmownej. Wojewoda [...] ponownie rozpoznając odwołanie A. M. od decyzji Prezydenta [...] z dnia [...] marca 2014 r. nr [...], uchylił zaskarżoną decyzję i umorzył postępowanie organu I instancji. W uzasadnieniu organ II instancji wskazał, że stosownie do art. 153 p.p.s.a. ocena prawna i wskazania co do dalszego postępowania wyrażona w orzeczeniu sądu wiążą w sprawie sąd oraz organ, którego działanie lub bezczynność było przedmiotem zaskarżenia. Wojewoda [...] uznał, że z analizy przedłożonych dokumentów wynika, że wejście na teren sąsiedniej nieruchomości jest niezbędne dla wykonania robót budowlanych związanych z wykonaniem fundamentów oraz ściany garażu podziemnego budynku biurowego, a inwestor podjął działania mające na celu uzyskanie zgody właścicielki sąsiedniej działki na wejście na teren jej nieruchomości, niemniej działania te okazały się nieskuteczne. W związku z tym w ocenie organu odwoławczego spełnione zostały wszystkie przesłanki uzasadniające złożenie wniosku o wydanie decyzji w trybie art. 47 ust. 2 Prawa budowlanego. Wojewoda [...] wskazał jednocześnie, że rozstrzygnięcie, o którym mowa w art. 47 ust. 2 ustawy Prawo budowlane, może dotyczyć tylko robót na dzień jego wydania jeszcze nie wykonanych. Tymczasem z pisma inwestora z dnia [...] maja 2014 r. wynika, że roboty budowlane, których dotyczył wniosek, zostały wykonane. W związku z powyższym organ odwoławczy stwierdził, że dalsze prowadzenie postępowania w sprawie udzielenia inwestorowi zezwolenia na wejście na teren sąsiedniej nieruchomości stało się bezprzedmiotowe w rozumieniu art. 105 § 21 k.p.a. Skargę na powyższą decyzję złożyła [...] Sp. z o.o. z/s w [...] wnosząc o uchylenie zaskarżonej decyzji i zasądzenie kosztów postępowania. Skarżonej decyzji zarzuciła naruszenie: - art. 138 § 1 pkt 2 k.p.a. poprzez niewłaściwe zastosowanie, gdyż wobec bezzasadności odwołania A. M., potwierdzonego w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji, Wojewoda [...] winien utrzymać w mocy zaskarżoną decyzję Prezydenta [...] z [...] marca 2014 r. nr [...], zatem orzec na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 k.p.a., ewentualnie umorzyć na podstawie art. 138 § 1 pkt 3 k.p.a. postępowanie odwoławcze wobec stwierdzenia jego bezprzedmiotowości w związku z wykonaniem decyzji Prezydenta [...] z dnia [...] marca 2014 r. - art. 105 k.p.a. poprzez jego nieprawidłowe zastosowanie – decyzja Prezydenta [...] z [...] marca 2014 r. została wykonana zgodnie z treścią i w zakreślonym terminie. Postępowanie toczone z odwołania od tej zrealizowanej decyzji może być uznane za bezprzedmiotowe, co stanowiłoby przesłankę umorzenia postępowania odwoławczego toczonego przed Wojewodą [...], brak natomiast przesłanek uchylenia prawidłowo wydanej i wykonanej decyzji z dnia [...] marca 2014 r. Skarżąca wskazała, że wszystkie prace budowlane wykonała zgodnie z decyzją Prezydenta [...] z [...] marca 2014 r. i prace te zostały zakończone z dniem [...] maja 2014 r. (zatem przed upływem wyznaczanego terminu), o czym skarżąca poinformowała organ. Nadto w decyzji Wojewody [...] z [...] sierpnia 2014 r. nr [...], w wyroku Sądu z dnia 23 marca 2015 r. w sprawie VII SA/Wa 2060/14, jak i w zaskarżonej decyzji zgodnie stwierdzono, że decyzja Prezydenta [...] z dnia [...] marca 2014 r. nr [...]zezwalająca [...] Sp. z o.o. na wejście na teren nieruchomości przy ul. [...] w [...] w celu utrzymania wykopu i dokończenia robót budowlanych związanych z wykonaniem fundamentów oraz ściany garażu podziemnego budynku biurowego była uzasadniona, prawidłowa i została należycie przez Spółkę wykonana. Nie zaistniały zatem w żadnym wypadku przesłanki przemawiające za uchyleniem decyzji Prezydenta [...]z dnia [...] marca 2014 r. W odpowiedzi na skargę Wojewoda [...] wniósł o jej oddalenie i podtrzymał argumenty przedstawione w zaskarżonej decyzji. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje: Zgodnie z art. 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153, poz. 1269 z późn. zm.), sądy administracyjne sprawują kontrolę działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem. W świetle powołanego przepisu, do kompetencji sądu administracyjnego należy badanie aktów administracyjnych pod względem ich zgodności z prawem materialnym i przepisami postępowania administracyjnego. Na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 p.p.s.a., sąd uwzględnia skargę tylko w przypadku stwierdzenia naruszenia przepisów prawa materialnego lub istotnych, mających wpływ na wynik sprawy, wad w postępowaniu administracyjnym. W niniejszej sprawie takie naruszenia i wady nie wystąpiły, dlatego skarga została oddalona. Zaskarżoną decyzją Wojewoda [...] działając na podstawie art. 138 § 1 pkt 2 kpa uchylił decyzję Prezydenta [...] z dnia [...] marca 2014 r. nr [...]udzielającą [...] Sp. z o.o. z/s w [...] pozwolenia na wejście na teren sąsiedniej nieruchomości przy ul. [...], działki nr ew. [...] z obrębu [...] w [...], w celu utrzymania wykopu i dokończenia robót budowlanych związanych z wykonaniem fundamentów oraz ściany garażu podziemnego budynku biurowego i umorzył postępowanie organu I instancji. Stanowiący podstawę materialnoprawną wydania decyzji przez organ I Instancji, art. 47 Prawa budowlanego normuje sytuację, w której wykonywanie prac przygotowawczych lub robót budowlanych bezwzględnie wymaga wejścia do sąsiedniego budynku, lokalu lub na teren sąsiedniej nieruchomości, wiążącego się z pewnymi ograniczeniami w korzystaniu z praw podmiotu dysponującego uprawnieniami do sąsiedniej nieruchomości. Zgodnie z przywołanym przepisem, jeżeli do wykonania prac przygotowawczych lub robót budowlanych jest niezbędne wejście do sąsiedniego budynku, lokalu lub na teren sąsiedniej nieruchomości, inwestor jest obowiązany przed rozpoczęciem robót uzyskać zgodę właściciela sąsiedniej nieruchomości, budynku lub lokalu (najemcy) na wejście oraz uzgodnić z nim przewidywany sposób, zakres i terminy korzystania z tych obiektów, a także ewentualną rekompensatę z tego tytułu (ust. 2). W razie zaś nieuzgodnienia warunków, właściwy organ - na wniosek inwestora - w terminie 14 dni od dnia złożenia wniosku, rozstrzyga, w drodze decyzji, o niezbędności wejścia do sąsiedniego budynku, lokalu lub na teren sąsiedniej nieruchomości. W przypadku uznania zasadności wniosku inwestora, właściwy organ określa jednocześnie granice niezbędnej potrzeby oraz warunki korzystania z sąsiedniego budynku, lokalu lub nieruchomości. Analiza tego przepisu prowadzi do wniosku, że wprowadza on ograniczenie praw właściciela sąsiedniej nieruchomości, przy czym ograniczenie to może mieć charakter dobrowolny (gdy sąsiad wyraża zgodę na wejście na jego posesję) lub przymusowy w drodze decyzji. Ten tryb rozstrzygnięcia o prawie wejścia na teren sąsiedniej nieruchomości jest dopuszczalny jednak wyłącznie po wcześniejszym podjęciu przez inwestora prób uzgodnienia z sąsiadem warunków wejścia na teren jego nieruchomości i w sytuacji braku powodzenia takich działań. W takiej sytuacji decyzja, o której mowa w art. 47 ust. 2 ustawy zastępuje zgodę właściciela sąsiedniej nieruchomości (zob. wyrok WSA w Opolu z dnia z dnia 11 października 2007 r., sygn. akt II SA/Op 201/07, LEX nr 419005). Kompetencje organu wynikające z art. 47 ust. 2 ustawy stają się aktualne dopiero wówczas, gdy do wykonania prac przygotowawczych lub robót przygotowawczych lub robót budowlanych niezbędne jest wejście do sąsiedniego budynku, lokalu lub na teren sąsiedniej nieruchomości, a inwestor przed rozpoczęciem owych robót nie uzyskał zgody właściciela sąsiedniej nieruchomości, budynku lub lokalu na wejście lub nie uzgodnił z nim przewidywanego sposobu, zakresu i terminu korzystania z tych obiektów, a także ewentualnej rekompensaty z tego tytułu (zob. wyrok WSA w Łodzi z dnia 14 czerwca 1913 r. sygn. akt II SA/Łd 415/13, LEX nr 1334931). Powyższe wywody potwierdzają prawidłowość wydania decyzji przez organ I instancji. Okolicznością bezsporną pozostaje także fakt, iż inwestor pismem z dnia [...] maja 2014 r. poinformował, że wszystkie prace budowlane zostały zakończone dnia [...] maja 2014 r. W związku z wykonaniem robót budowlanych oraz mając na uwadze reformatoryjny charakter rozstrzygnięć organów II instancji należało uznać, iż na datę wydania decyzji organu odwoławczego brak jest podstaw do orzekania o niezbędności wejścia na teren sąsiedniej nieruchomości przy ul. [...]. Należy także podkreślić, iż w tym samym stanie faktycznym i prawnym orzekał w tej sprawie Wojewódzki Sąd Administracyjny, który w wyroku z dnia 12 marca 2015r. w sprawie VII SA/Wa 2060/14, uchylając poprzednią decyzję Wojewody [...] , w swoim uzasadnieniu zawarł wiążące wytyczne co do dalszego działania organu odwoławczego w tym co do treści prawidłowego rozstrzygnięcia tego organu. Oceniając legalność zaskarżonej decyzji uwzględnić należy treść art. 153 ppsa - zgodnie z którym ocena prawna i wskazania co do dalszego postępowania wyrażona w orzeczeniu sądu wiąże w sprawie ten sąd oraz organ, którego działania lub bezczynność było przedmiotem zaskarżenia. Związanie sądu oceną prawną oznacza, że orzeczenie sądu wywiera skutki wykraczające poza zakres postępowania sądowoadministracyjnego, a jego oddziaływaniem objęte jest także przyszłe postępowanie administracyjne w sprawie. Ocena prawna wynika nie tylko z sentencji orzeczenia, ale również z jego uzasadnienia (wyrok NSA z dnia 27 sierpnia 2004 r. FSK 349/2004). Przenosząc powyższe uwagi na grunt niniejszej sprawy należy zauważyć, iż w uzasadnieniu wyroku Sądu w sprawie VII SA/Wa 2060/14 wyjaśniono, iż " skoro przedmiotem sprawy była kwestia przyznania inwestorowi uprawnienia do wejścia na teren sąsiedniej nieruchomości w celu wykonania określonych robót budowlanych i w określonym terminie, to Wojewoda [...] ustalając, iż w dacie rozpoznawania odwołania termin ten już upłynął, a roboty, których dotyczył wniosek inwestora zostały zrealizowane – przy jednoczesnym uznaniu, że w dacie składania wniosku spełnione były przesłanki określone w art. 47 Prawa budowlanego - winien był stwierdzić, że dalsze prowadzenie postępowania w sprawie udzielenia inwestorowi zezwolenia na wejście na teren sąsiedniej nieruchomości stało się bezprzedmiotowe. Taka ocena okoliczności sprawy winna zatem skutkować uchyleniem decyzji organu I instancji i umorzeniem postępowania ". Wydając więc zaskarżoną decyzję organ realizował wytyczne Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego, którymi był związany na mocy art. art. 153 ppsa. Za całkowicie chybione należy natomiast uznać zarzuty skargi wskazujące na konieczność umorzenia postępowania odwoławczego na podstawie art. 138 § 1 pkt 3 kpa, bowiem dalsze prowadzenie postępowania w sprawie udzielenia inwestorowi zezwolenia na wejście na teren sąsiedniej nieruchomości stało się bezprzedmiotowe, wobec wykonania robót, co wyczerpywało dyspozycję art. 105 § 1 kpa. Konkludując, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie nie dopatrzył się uchybień w postępowaniu i rozstrzygnięciu Wojewody [...], które mogłyby doprowadzić do uchylenia zaskarżonej decyzji i z powyższych względów na podstawie art. 151 p.p.s.a. orzekł jak w sentencji.