VI SA/Wa 816/16

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Izabela Głowacka-Klimas (spr.) Sędziowie Sędzia WSA Agnieszka Łąpieś-Rosińska Sędzia WSA Grzegorz Nowecki Pr, po rozpoznaniu na posiedzeniu niejawnym w trybie uproszczonym w dniu 23 maja 2016 r. sprawy ze skargi T. D. na postanowienie Głównego Inspektora Transportu Drogowego z dnia [...] lutego 2016 r. nr [...] w przedmiocie odmowy przywrócenia terminu do wniesienia odwołania 1. uchyla zaskarżone postanowienie, 2. zasądza od Głównego Inspektora Transportu Drogowego na rzecz skarżącego T. D. kwotę 580 zł (słownie: pięćset osiemdziesiąt złotych) tytułem zwrotu kosztów postępowania. [...] Wojewódzki Inspektor Transportu Drogowego w dniu [...] sierpnia 2015 r. wydał decyzję nr [...] o nałożeniu na T. D. prowadzącego działalność gospodarczą pod firmą [...] "[...]" (dalej skarżący) kary pieniężnej w wysokości 5.000 złotych. Podstawę faktyczną rozstrzygnięcia stanowiło wykonywanie przejazdu po drogach publicznych pojazdem nienormatywnym bez wymaganego zezwolenia. Naruszenie stwierdzono z uwagi na przekroczenie dopuszczalnego nacisku na pojedynczej osi napędowej pojazdu poddanego kontroli. Organ uznał, że powyższa decyzja została doręczona na zasadzie fikcji doręczenia wynikającej z art. 44 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. – Kodeks postępowania administracyjnego (dalej Kpa.) w dniu 26 sierpnia 2015 r. Jak podał organ w piśmie z dnia [...] listopada 2015 r. przesyłka zawierająca wspomnianą decyzję awizowana była dwukrotnie w dniach 12 i 20 sierpnia 2015 r. a następnie, z uwagi na niepodjęcie jej w terminie przez adresata, w dniu 27 sierpnia 2015 r. została zwrócona do nadawcy. Wnioskiem z dnia [...] grudnia 2015 r. skarżący zwrócił się do organu o doręczenie ww. decyzji z dnia [...] sierpnia 2015 r., stwierdzając, że decyzja ta nie została nigdy prawidłowo i skutecznie doręczona stronie niniejszego postępowania. Wniósł również o przesłanie na adres pełnomocnika numeru przesyłki, w której wysłana została decyzja oraz wskazanie operatora pocztowego. W dniu [...] grudnia 2015 r. skarżący, reprezentowany przez radcę prawnego, wniósł odwołanie od ww. decyzji wraz z wnioskiem o przywrócenie terminu do jego wniesienia. Stwierdził, że regularnie sprawdzał swoją skrzynką pocztową, jednakże, jak podał, nie znalazł w niej żadnych zawiadomień pozostawionych w dniach wskazanych przez organ. Jak podkreślił, nie miał świadomości, że w placówce pocztowej czeka na niego przesyłka, bowiem w skrzynce pocztowej nie znalazł przewidzianych przepisami prawa powszechnie obowiązującego oraz Regulaminem świadczenia usług powszechnych zawiadomień. W konsekwencji stwierdził, że skoro w niniejszej sprawie nie doszło do skutecznego doręczenia decyzji administracyjnej, to nie można uznać, że doszło do upływu terminu do wniesienia odwołania. Główny Inspektor Transportu Drogowego (dalej GITD) postanowieniem z dnia [...] lutego 2016 r., nr [...] odmówił przywrócenia terminu do wniesienia odwołania. Zdaniem GITD, w przedmiotowej sprawie przesłanki wskazane w art. 58 Kpa. nie zostały wyczerpane. Wskazał, że o braku winy w uchybieniu terminu można mówić jedynie wtedy, gdy strona nie mogła usunąć przeszkody nawet przy użyciu największego w danych warunkach wysiłku. Oznacza to, jak podał GITD, że do okoliczności faktycznych uzasadniających brak winy w uchybieniu terminu zalicza się na przykład przerwę w komunikacji, nagłą chorobę, która nie pozwoliła na wyręczenie się inną osobą, powódź, pożar, itp. GITD przypomniał, że o fakcie wydania decyzji skarżący powziął informację z upomnienia nr [...] i pismem z dnia [...] listopada 2015 r. wniósł o doręczenie mu decyzji administracyjnej. W związku z tym GITD stwierdził, że przyczyna – nieświadomość strony wydania decyzji ustała dnia [...] listopada 2015 r., skoro w tym dniu skarżący złożył pismo o doręczenie mu decyzji. Zdaniem GITD, ponieważ pismem z dnia [...] listopada 2015 r. poinformowano skarżącego o datach awizacji oraz przyjętej dacie doręczenia decyzji w trybie art. 44 § 4 Kpa. i pismo to zostało odebrane przez skarżącego w dniu 27 listopada 2015 r., a wniosek o przywrócenie terminu do wniesienia odwołania został złożony w dniu 28 grudnia 2015 r., to nie został zachowany przez skarżącego termin siedmiu dni od dnia ustania przyczyny uchybienia terminu do wniesienia prośby o jego przywrócenie. W konsekwencji GITD uznał, że skarżący nie uprawdopodobnił rzeczywistego braku winy w uchybieniu terminu do wniesienia odwołania. Skarżący wniósł skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie na postanowienie Głównego Inspektora Transportu Drogowego z dnia [...] lutego 2016 r. Zaskarżonemu postanowieniu zarzucił naruszenie przepisów postępowania, tj. art. 7, art. 8, art. 77 § 1, art. 78 § 1 i § 2, art. 80 oraz art. 107 § 1 i § 3 Kpa., poprzez ich niewłaściwe zastosowanie, w szczególności poprzez dokonanie niewłaściwej analizy zebranego materiału dowodowego i ustalenie, że skarżący nie uprawdopodobnił spełnienia przesłanek do przywrócenia terminu do wniesienia odwołania. W związku z postawionym wyżej zarzutami skarżący wniósł o przywrócenie terminu do wniesienia odwołania od decyzji z dnia [...] sierpnia 2015 r., ewentualnie o uchylenie zaskarżonego postanowienia GITD w całości oraz przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania organowi II instancji, przeprowadzenie dowodów z dokumentów znajdujących się w aktach sprawy. W uzasadnieniu skargi pełnomocnik skarżącego powtórzył argumentację prezentowaną przed organami obu instancji, podkreślając, że w niniejszej sprawie nie doszło do skutecznego doręczenia decyzji administracyjnej, nie można więc stwierdzić, że doszło do upływu terminu do wniesienia odwołania. W odpowiedzi na skargę Główny Inspektor Transportu Drogowego wniósł o jej oddalenie, podtrzymując stanowisko zawarte w zaskarżonym postanowieniu. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje. Skarga zasługuje na uwzględnienie. Zgodnie z art. 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. – Prawo o ustroju sądów administracyjnych (j.t. Dz.U. z 2014 r. poz. 1647 ze zm.) kontrola sądowa zaskarżonych decyzji, postanowień bądź innych aktów lub czynności wymienionych w art. 3 § 2 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (j.t. Dz.U. z 2012 r. poz. 270 ze zm.; dalej "p.p.s.a.") sprawowana jest na mocy kryterium zgodności z prawem. Oznacza to, że by wyeliminować z obrotu prawnego akt wydany przez organ administracyjny konieczne jest stwierdzenie, że doszło w nim do naruszenia bądź przepisów prawa materialnego w stopniu mającym wpływ na wynik sprawy, bądź przepisów postępowania w stopniu mogącym mieć istotny wpływ na rozstrzygnięcie, albo też przepisu prawa dającego podstawę do wznowienia postępowania administracyjnego (art. 145 § 1 pkt 1 lit. a) - c) p.p.s.a.), albo stwierdzenia nieważności (art. 145 § 1 pkt 2 p.p.s.a.). Wyjaśnić również należy, że stosownie do art. 134 § 1 p.p.s.a., sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną. Oznacza to, że Sąd dokonując oceny zgodności z prawem zaskarżonego postanowienia ma prawo i obowiązek uwzględnić również okoliczności, wprawdzie nie wskazane w skardze jako zarzut, ale mające wpływ na tę ocenę. Dokonując kontroli zaskarżonego postanowienia z punktu widzenia wskazanych kryteriów, Sąd stwierdził naruszenie przepisów postępowania mogące mieć istotny wpływ na wynik sprawy, o którym mowa w art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) p.p.s.a., co skutkuje koniecznością uchylenia tego aktu. W ocenie Sądu, w niniejszej sprawie, dotyczącej przywrócenia terminu do wniesienia odwołania od decyzji, kwestia skutecznego doręczenia musi zostać potraktowana jako swoiste zagadnienie wstępne, którego rozstrzygnięcie wpływa na ocenę legalności sposobu załatwienia wniosku strony o przywrócenie terminu do wniesienia odwołania. Sąd wskazuje, że wobec ewentualnego ustalenia w sprawie, że nie doszło do skutecznego doręczenia decyzji nie rozpocząłby się bieg terminu do wniesienia odwołania od niej, a skoro tak - to termin ten nie mógłby zostać przekroczony, a w konsekwencji również przywrócony, stosownie do treści art. 58 Kpa. Gwarancyjny charakter instytucji doręczenia oznacza bowiem, że tylko prawidłowe doręczenie, tzn. dokonane zgodne z zasadami określonymi w Kpa., daje skuteczność czynności podejmowanych przez organ. Skuteczne doręczenie pisma pozostaje więc w związku z biegiem terminów procesowych. Tymczasem w tej sprawie istnieją poważne wątpliwości co do skuteczności dokonanego doręczenia. Zauważyć należy, że zasady doręczania pism w postępowaniu administracyjnym regulują przepisy art. 39-49 Kpa. Zgodnie z art. 44 § 1 Kpa., w razie niemożności doręczenia pisma w sposób wskazany w art. 42 i 43: 1) operator pocztowy w rozumieniu ustawy z dnia 23 listopada 2012 r. – Prawo pocztowe przechowuje pismo przez okres 14 dni w swojej placówce pocztowej – w przypadku doręczania pisma przez operatora pocztowego, 2) pismo składa się na okres czternastu dni w urzędzie właściwej gminy (miasta) – w przypadku doręczania pisma przez pracownika urzędu gminy (miasta) lub upoważnioną osobę lub organ. W myśl art. 44 § 2 Kpa., zawiadomienie o pozostawieniu pisma wraz z informacją o możliwości jego odbioru w terminie siedmiu dni, licząc od dnia pozostawienia zawiadomienia w miejscu określonym w § 1, umieszcza się w oddawczej skrzynce pocztowej lub, gdy nie jest to możliwe, na drzwiach mieszkania adresata, jego biura lub innego pomieszczenia, w którym adresat wykonuje swoje czynności zawodowe, bądź w widocznym miejscu przy wejściu na posesję adresata. Stosownie do art. 44 § 3 Kpa., w przypadku niepodjęcia przesyłki w terminie, o którym mowa w § 2, pozostawia się powtórne zawiadomienie o możliwości odbioru przesyłki w terminie nie dłuższym niż czternaście dni od daty pierwszego zawiadomienia. Zgodnie zaś z treścią art. 44 § 4 Kpa., doręczenie uważa się za dokonane z upływem ostatniego dnia okresu, o którym mowa w § 1, a pismo pozostawia się w aktach sprawy. Sąd orzekający w niniejszej sprawie w pełni podziela stanowisko Naczelnego Sądu Administracyjnego wyrażone w postanowieniu z dnia 4 kwietnia 2012 r., sygn. akt II OSK 695/12 (Lex nr 1145634), zgodnie z którym aby uznać doręczenie zastępcze za dokonane prawidłowo, muszą zostać łącznie spełnione przesłanki określone w art. 44 Kpa. W przeciwnym razie brak jest podstaw do przyjęcia domniemania doręczenia i łączenia z wadliwym doręczeniem skutków prawnych, jakie można wywodzić jedynie ze skutecznego doręczenia decyzji stronie. Przyjęcie fikcji doręczenia pisma może mieć doniosłe skutki dla strony postępowania administracyjnego. Uchybienie któremukolwiek z elementów procedury doręczenia zastępczego powoduje, iż strona zeń korzystająca nie będzie mogła skutecznie powołać się na domniemanie doręczenia. Musi więc istnieć pewność co do tego, że nastąpiło prawidłowe zawiadomienie adresata o pozostawieniu przesyłki w oddawczym urzędzie pocztowym przez określony czas. Wszelkie zaś okoliczności związane z doręczeniem powinny bezspornie wynikać z pocztowego potwierdzenia odbioru (awiza), które odgrywa istotną rolę przy stwierdzeniu skuteczności doręczenia. W dokumencie tym powinna być zawarta między innymi jednoznaczna informacja, w którym miejscu doręczyciel pozostawił zawiadomienie – tzw. awizo. Adresat musi być zawiadomiony zarówno o pozostawieniu pisma, jak i miejscu gdzie może je odebrać oraz o terminie odbioru, a zwrotne potwierdzenie odbioru powinno być wypełnione czytelnie wraz z podpisem listonosza. W przeciwnym wypadku nie ma możliwości weryfikacji, czy tryb został zachowany (por. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 17 sierpnia 2011 r., sygn. akt II GSK 794/10, LEX nr 1068869). W świetle poczynionych rozważań należy stwierdzić, że w okolicznościach sprawy Sąd – dysponując kopertą oraz załączonym do niej "Potwierdzeniem odbioru" (karta 47 akt administracyjnych) – nie może stwierdzić, czy doręczenie zastępcze decyzji, w trybie art. 44 Kpa., było prawidłowe, a w konsekwencji – skuteczne. W niniejszej sprawie Sąd nie dostrzega, aby doręczenie decyzji z dnia [...] sierpnia 2015 r. zostało dokonane w sposób określony treścią art. 44 Kpa. Wprawdzie na dokumencie "Potwierdzenie odbioru" zawarto informację o przesyłce oraz miejscu jej pozostawienia, jednakże awizowania dokonano jedynie w dniu 12 sierpnia 2015 r. z adnotacją "Awizowano – nie zastano, data 12.08.2015 r.", nie podejmując próby powtórnego doręczenia, zgodnie z art. 44 § 3 Kpa., co oznacza, że Sąd nie dopatrzył się wypełnienia przez doręczyciela obowiązku przewidzianego treścią tego przepisu. Samo wymienienie przez organ dat awizowania przedmiotowej przesyłki, wskazanych następnie w piśmie Poczty Polskiej zatytułowanym "Śledzenie przesyłek – Tracking" należy uznać za niewystarczające do przyjęcia, że w niniejszej sprawie dochowano wymogu prawidłowego i skutecznego doręczenia wskazanej decyzji w trybie art. 44 Kpa. Sąd w składzie orzekającym w niniejszej sprawie w pełni podziela stanowisko, że o fakcie złożenia przesyłki na określony czas w placówce pocztowej musi być dokonana jednoznaczna adnotacja doręczyciela na dowodzie doręczenia przesyłki. Samo umieszczenie na kopercie zawierającej przesyłkę lub na dowodzie potwierdzającym doręczenie pisma pieczęci urzędu pocztowego i daty, czy wzmianki o awizowaniu przesyłki nie może być wystarczające do przyjęcia, że spełnione zostały przesłanki doręczenia pisma ustanowione w art. 44 Kpa. Bezwarunkowo konieczna jest wyraźna adnotacja na dowodzie potwierdzenia odbioru, że doręczyciel zawiadomił adresata o przesyłce w sposób określony w art. 44 Kpa. (por. postanowienie Naczelnego Sądu Administracyjnego z 4 kwietnia 2012 r., sygn. akt II OSK 695/12, baza Lex nr 1145634). W konsekwencji stwierdzić należy, że aby doręczenie można było uznać za skuteczne, muszą istnieć niezbite dowody, że doręczyciel wykonał obowiązki, jakie w tym zakresie obciążają go z mocy prawa. Doręczenie musi być więc pewne i prawidłowe. Wszelkie natomiast uchybienia w realizacji tych czynności, w tym uchybienia doręczycieli zewnętrznych (np. poczty), stanowią przeszkodę dla przyjęcia, że doręczenie zostało dokonane. Organ dokonujący doręczenia w rozumieniu art. 44 Kpa., który w tym zakresie wyręcza się osobami trzecimi, przejmuje odpowiedzialność za ich działania na zasadzie ryzyka przez co fakt, że nie ma on wpływu na działania tych osób (instytucji) nie ma jakiegokolwiek znaczenia dla oceny prawidłowości doręczenia. Konieczne zatem będzie w dalszym postępowaniu, stanowcze ustalenie, czy w sprawie doszło do skutecznego, tj. zgodnego z procedurą określoną w art. 44 § 1- 4 Kpa., doręczenia skarżącemu decyzji organu z dnia [...] sierpnia 2015 r. Odmowa przywrócenia terminu do złożenia odwołania w okolicznościach sprawy była więc co najmniej przedwczesna. Rozpoznawanie zarzutów skargi i dokonywanie dalszej kontroli zaskarżonego postanowienia na tym etapie sprawy, tj. przed wyjaśnieniem ww. kwestii doręczenia, zdaniem Sądu jest niecelowe. Z uwagi na powyższe, należało na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) p.p.s.a., uchylić zaskarżone postanowienie. Zwrot kosztów na rzecz strony skarżącej Sąd zasądził na podstawie art. 200 p.p.s.a. w związku z § 14 ust. 1 pkt 1 lit. c) rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z dnia 22 października 2015 r. w sprawie opłat za czynności radców prawnych (Dz.U. z 2015 r. poz. 1804).