IV SA/Wa 1179/16

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący sędzia WSA Piotr Korzeniowski po rozpoznaniu w dniu 23 maja 2016 r. na posiedzeniu niejawnym wniosku o wstrzymanie wykonania decyzji [...] Wojewódzkiego Inspektora Ochrony Środowiska z dnia [...] listopada 2015 r. nr [...] o wymierzeniu kary pieniężnej w sprawie ze skargi Gminy Miejskiej [...] na postanowienie Głównego Inspektora Ochrony Środowiska z dnia [...] marca 2016 r. nr [...] w przedmiocie odmowy przywrócenia terminu do wniesienia odwołania postanawia: oddalić wniosek. W piśmie z dnia 6 kwietnia 2016 r. Gmina Miejska [...], reprezentowana przez profesjonalnego pełnomocnika prof. [...] K. Z. będącego radcą prawnym, wniosła za pośrednictwem organu skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie na postanowienie Głównego Inspektora Ochrony Środowiska z dnia [...] marca 2016 r. nr [...] odmawiające przywrócenia terminu do wniesienia odwołania od decyzji [...] Wojewódzkiego Inspektora Ochrony Środowiska z dnia [...] listopada 2015 r. nr [...] wymierzającej Gminie Miejskiej [...] karę pieniężną w wysokości 276.657,-zł za niewykonanie obowiązku, o którym mowa w art. 3c ustawy z dnia 13 września 1996 r. o utrzymaniu czystości i porządku w gminach, a mianowicie za nieosiągnięcie w 2013 r. wymaganego poziomu ograniczenia masy odpadów komunalnych ulegających biodegradacji przekazywanych do składowania. W skardze profesjonalny pełnomocnik skarżącej zawarł wniosek o wstrzymanie wykonania decyzji [...] Wojewódzkiego Inspektora Ochrony Środowiska z dnia [...] listopada 2015 r. nr [...] wymierzającej Gminie Miejskiej [...] karę pieniężną. W uzasadnieniu wniosku podniesiono, że decyzja objęta wnioskiem, poprzedzająca wydane przez organ odwoławczy postanowienie stwierdzające uchybienie terminu do wniesienia odwołania, mieści się w granicach pojęcia aktu wydanego w postępowaniu prowadzonym w granicach tej samej sprawy. W ocenie pełnomocnika nie budzi wątpliwości, że zarówno zaskarżone postanowienie odmawiające przywrócenia terminu do wniesienia odwołania, jak i decyzja organu pierwszej instancji, której odwołanie to dotyczy, mieszczą się w granicach tej samej sprawy, co stanowi o możliwości wstrzymania wykonania decyzji organu pierwszej instancji. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje. Instytucja wstrzymania wykonania zaskarżonego aktu lub czynności została w sposób kompleksowy uregulowana w art. 61 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2012 r. poz. 270 z późn. zm. zm.), zaś katalog pozytywnych przesłanek warunkujących wstrzymanie przez sąd administracyjny wykonania aktu lub czynności określony został w art. 61 § 3 tej ustawy i ma on charakter taksatywny. Zgodnie z treścią tego przepisu, sąd może na wniosek skarżącego wstrzymać wykonanie w całości lub w części aktu lub czynności, jeżeli została spełniona co najmniej jedna z ustawowych przesłanek, tj. zachodzi niebezpieczeństwo wyrządzenia znacznej szkody lub spowodowania trudnych do odwrócenia skutków. Konstrukcja wskazanej instytucji prawnej oparta została na zasadzie skargowości i wymaga od Sądu rozważenia interesów wszystkich stron i uczestników postępowania. Z powyższej normy prawnej wynika, że na skarżącym spoczywa ciężar wykazania możliwości zaistnienia okoliczności określonych w powołanym przepisie, czyli niebezpieczeństwa nastąpienia szkody oraz jej rozmiarów, które muszą być znaczne, a więc większe niż zwykłe konsekwencje wykonania aktu, zaś sąd może wstrzymać wykonanie zaskarżonego aktu, jeżeli jest spełniona ustawowa przesłanka określona jako potencjalna możliwość wyrządzenia znacznej szkody lub spowodowania trudnych do odwrócenia skutków, gdy akt lub czynność zostanie wykonana. Pozytywne rozstrzygnięcie żądania strony zależy więc od spełnienia jednej z dwóch wymienionych wyżej przesłanek, przy czym nawet w przypadku spełnienia jednej z nich zostało ono pozostawione uznaniu Sądu, o czym świadczy użycie przez ustawodawcę zwrotu "sąd może". W ocenie Sądu niebezpieczeństwo wyrządzenia znacznej szkody nie musi mieć charakteru materialnego. Chodzi więc o taką szkodę majątkową lub niemajątkową, która nie będzie mogła być zrekompensowana wskutek późniejszego zwrotu spełnionego i wyegzekwowanego świadczenia, jak również nie będzie możliwe przywrócenie rzeczy do pierwotnego stanu. Będzie to miało miejsce w takich przypadkach, gdy grozi utrata przedmiotu świadczenia, a który wskutek swych właściwości nie może być zastąpiony jakimś innym przedmiotem, a jego wartość pieniężna nie przedstawiałaby znaczenia dla skarżącego lub gdyby zachodziło niebezpieczeństwo poniesienia straty na życiu i zdrowiu. Trudne do odwrócenia skutki to takie prawne lub faktyczne skutki, które raz zaistniałe powodują istotną lub trwałą zmianę rzeczywistości, przy czym powrót do stanu poprzedniego może nastąpić tylko po dłuższym czasie lub przy stosunkowo dużym nakładzie sił i środków (por. postanowienie Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Białymstoku z dnia 3 sierpnia 2006 r., II SA/Bk 352/06, Lex nr 192964 oraz postanowienia Naczelnego Sądu Administracyjnego w Warszawie: z dnia 20 grudnia 2004 r., GZ 138/04, Lex nr 281811 i z dnia 6 lutego 2009 r., II FZ 39/09, Lex nr 489786). Rozpoznając przedmiotowy wniosek podnieść należy, że przedmiotem skargi, a zatem i oceny dokonywanej przez Sąd w niniejszej sprawie, jest tylko i wyłącznie postanowienie Głównego Inspektora Ochrony Środowiska z dnia [...] marca 2016 r. nr [...] odmawiające przywrócenia terminu do wniesienia odwołania od decyzji [...] Wojewódzkiego Inspektora Ochrony Środowiska z dnia [...] listopada 2015 r. nr [...] wymierzającej Gminie Miejskiej [...] karę pieniężną. Postępowanie to nie może obejmować oceny zasadności decyzji [...] Wojewódzkiego Inspektora Ochrony Środowiska z dnia [...] listopada 2015 r. nr [...] o wymierzeniu kary pieniężnej, wstrzymania której domaga się profesjonalny pełnomocnik skarżącej w tymże postępowaniu, ponieważ decyzja z dnia [...] listopada 2015 r. jest decyzją merytoryczną, orzekającą co do istoty sprawy, zaś postanowienie Głównego Inspektora Ochrony Środowiska z dnia [...] marca 2016 r. jest aktem proceduralnym. Ocena zgodności z prawem zaskarżonego rozstrzygnięcia z dnia [...] marca 2016 r. ogranicza się więc wyłącznie do badania poprawności zastosowania przepisów postępowania, stąd kwestie dotyczące istoty sprawy, na tym etapie postępowania nie mogą być brane pod uwagę, albowiem decyzja [...] Wojewódzkiego Inspektora Ochrony Środowiska z dnia [...] listopada 2015 r. nie mieści się w granicach sprawy określonych w art. 135 powołanej ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi [por. wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gliwicach z dnia 27 października 2004 r., sygn. II SA/Ka 2352/02 (Lex nr 229505) wraz z glosą aprobującą Z. Kmieciaka, OSP 2007 nr 3, poz. 25]. Zważyć ponadto należy, że w myśl art. 61 § 3 powołanej ustawy sąd może na wniosek skarżącego wydać postanowienie o wstrzymaniu wykonania w całości lub w części aktu lub czynności, jeżeli zachodzi niebezpieczeństwo wyrządzenia znacznej szkody lub spowodowania trudnych do odwrócenia skutków z wyjątkiem przepisów prawa miejscowego, które weszły w życie, chyba, że ustawa szczególna wyłącza wstrzymanie ich wykonania. Dotyczy to także aktów wydanych lub podjętych we wszystkich postępowaniach prowadzonych w granicach tej samej sprawy. Zatem co do zasady, przedmiotem postanowienia o wstrzymaniu wykonania jest akt zaskarżony do sądu administracyjnego. W wyjątkowych zaś przypadkach przedmiotem takiego rozstrzygnięcia mogą być inne akty podjęte we wszystkich postępowaniach prowadzonych w granicach tej samej sprawy. Odnosząc się wobec tego do kwestii dopuszczalności wstrzymania wykonania decyzji [...] Wojewódzkiego Inspektora Ochrony Środowiska z dnia [...] listopada 2015 r. zauważyć należy, że zasadnicze znaczenie dla jej rozstrzygnięcia ma ustalenie zakresu znaczenia sformułowania "w granicach tej samej sprawy" użytego w powołanym wyżej przepisie. Należy przyjąć, że ustawodawca odsyła do sprawy w jej znaczeniu materialnoprawnym i jej tożsamość wyznaczają elementy wyznaczające tożsamość skonkretyzowanego w decyzji administracyjnej stosunku prawnego, a więc identyczność podmiotów, identyczność przedmiotu tego stosunku oraz identyczność obu jego podstaw: prawnej i faktycznej. Użyty w treści art. 61 § 3 wymienionej ustawy zwrot "w granicach tej samej sprawy" należy interpretować w powiązaniu z art. 3 § 2 powołanej ustawy, który wskazuje na przedmiot sądowej kontroli, a także art. 134 i art. 135 tej ustawy, które regulują zakres sądowej kontroli. Ten ostatni przepis stanowi, że sąd stosuje przewidziane ustawą środki w celu usunięcia naruszenia prawa w stosunku do aktów lub czynności wydanych lub podjętych we wszystkich postępowaniach prowadzonych w granicach sprawy, której dotyczy skarga. Można więc powiedzieć, że pojęcia "granice tej samej sprawy" i "granice sprawy, której dotyczy skarga" zakreślają zbliżone ramy prawne. Tak szerokie rozumienie sprawy administracyjnej, nie umożliwia jednak, w ocenie Sądu rozpoznającego wniosek, wstrzymania wykonania rozstrzygnięcia orzekającego o wymierzeniu kary pieniężnej, w sytuacji gdy przedmiotem obecnej rozpatrywanej skargi jest odmowa przywrócenia terminu do wniesienia odwołania od decyzji orzekającej o wymierzeniu kary pieniężnej. Brak jest bowiem w obu aktach administracyjnych tożsamości w zakresie podstawy prawnej i faktycznej rozstrzygnięcia. Decyzja [...] Wojewódzkiego Inspektora Ochrony Środowiska z dnia [...] listopada 2015 r. wydana została na podstawie przepisów ustawy z dnia 13 września 1996 r. o utrzymaniu czystości i porządku w gminach, natomiast zaskarżone w niniejszym postępowaniu postanowienie wydane zostało na podstawie art. 59 § 2 kpa w związku z art. 58 § 1 kpa. W niniejszym postępowaniu organ odwoławczy nie prowadził więc postępowania w przedmiocie zasadności wymierzonej kary pieniężnej, lecz badał przesłanki warunkujące dopuszczalność przywrócenia terminu do wniesienia odwołania. Brak jest zatem tożsamości spraw w znaczeniu materialnym, co uzasadnia stwierdzenie, że decyzja [...] Wojewódzkiego Inspektora Ochrony Środowiska z dnia [...] listopada 2015 r. o wymierzeniu kary pieniężnej nie może być przedmiotem wniosku o wstrzymanie wykonania w przedmiotowym postępowaniu. Z przepisu art. 61 § 3 powołanej ustawy wynika, że instytucja wstrzymania wykonania może dotyczyć jedynie zaskarżonego aktu lub czynności. Natomiast zgodnie z art. 135 Prawa o postępowaniu przed sądami administracyjnymi sąd stosuje przewidziane ustawą środki w celu usunięcia naruszenia prawa w stosunku do aktów lub czynności wydanych lub podjętych we wszystkich postępowaniach prowadzonych w granicach sprawy, której dotyczy skarga, jeżeli jest to niezbędne dla końcowego jej załatwienia. Przepis ten stanowi podstawę prawną do przeprowadzenia przez sąd kontroli rozstrzygnięć podjętych przez organ pierwszej instancji w toku rozpoznawania skargi na akt lub czynność podjęte przez organ odwoławczy. Przepis art. 135 wraz z art. 61 § 3 tej ustawy uzasadnia rozpoznanie wniosku o wstrzymanie wykonania nie tylko zaskarżonego aktu lub czynności, lecz również aktu lub czynności poprzedzających zaskarżony akt lub czynność. Podnieść jednakże należy, że w kontekście przedmiotu niniejszej sprawy, wniosek o wstrzymanie wykonania decyzji [...] Wojewódzkiego Inspektora Ochrony Środowiska z dnia [...] listopada 2015 r. o wymierzeniu kary pieniężnej nie mieści się w sprecyzowanej, w przytoczonym przepisie art. 135, definicji "granic danej sprawy", zakres tego pojęcia sprecyzowany w tym przepisie jest różny od tego stanu faktycznego. Sąd rozpoznający wniosek w niniejszej sprawie stoi na stanowisku, że kontrola legalności postanowienia dotyczącego odmowy przywrócenia terminu do wniesienia odwołania, nie rozciąga się na badanie przesłanek zastosowania na podstawie art. 135 powołanej ustawy środków w niej przewidzianych w stosunku do decyzji [...] Wojewódzkiego Inspektora Ochrony Środowiska z dnia [...] listopada 2015 r. o wymierzeniu kary pieniężnej. Postanowienie w kwestii odmowy przywrócenia terminu do wniesienia odwołania jest wyłącznie rozstrzygnięciem formalnym, w którym ocenie podlegają przesłanki procesowe, podczas gdy kontrola legalności decyzji administracyjnej, rozstrzygającej sprawę co do jej istoty, obejmuje nadto ocenę przesłanek materialnoprawnych. W konsekwencji tego, w niniejszym postępowaniu, wniosek o wstrzymanie wykonania wymierzonej kary pieniężnej orzeczonej decyzją z dnia [...] listopada 2015 r. nie może zostać uwzględniony, bowiem nie dotyczy aktu wydanego w granicach tej samej sprawy, której dotyczy skarga. Nie jest dopuszczalne, by w sprawie ze skargi na decyzję czy postanowienie zapadłe w jednym postępowaniu administracyjnym orzekać o wstrzymaniu choćby części decyzji ostatecznej wydanej w innej sprawie administracyjnej. Uwzględniając przedstawiony stan faktyczny i prawny Sąd stwierdza, że w takiej sytuacji należy wykluczyć możliwość pozytywnego rozpoznania wniosku o wstrzymanie wykonania decyzji [...] Wojewódzkiego Inspektora Ochrony Środowiska z dnia [...] listopada 2015 r. o wymierzeniu kary pieniężnej, a skoro wniosek jest niedopuszczalny, obliguje Sąd do jego oddalenia. Mając powyższe na uwadze, na podstawie art. 61 § 3 a contrario ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, Sąd orzekł jak w sentencji postanowienia.