I OW 18/16

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący Sędzia NSA Marzenna Linska-Wawrzon (spr.), Sędziowie Sędzia NSA Iwona Bogucka, Sędzia del. WSA Grażyna Staniszewska, po rozpoznaniu w dniu 25 maja 2016 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Ogólnoadministracyjnej wniosku Zarządu Powiatu Warszawskiego Zachodniego o rozstrzygnięcie sporu kompetencyjnego pomiędzy Zarządem Powiatu Warszawskiego Zachodniego a Generalnym Dyrektorem Dróg Krajowych i Autostrad w przedmiocie wskazania organu właściwego do rozpoznania wniosku firmy [...] Sp. z o.o. Spółka komandytowa z siedzibą w K., o wydanie zezwolenia na lokalizację zjazdu z drogi publicznej postanawia: wskazać Zarząd Powiatu Warszawskiego Zachodniego jako organ właściwy do rozpoznania wniosku. Zarząd Powiatu Warszawskiego Zachodniego, na podstawie art. 4 w związku z art. 15 §1 pkt 4 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j. Dz. U. z 2012 r. poz. 270 z późn. zm. dalej "p.p.s.a") oraz art. 22 §2 i §3 K.p.a. wniósł o rozstrzygnięcie sporu pomiędzy Zarządem Powiatu Warszawskiego Zachodniego a Burmistrzem Ożarowa Mazowieckiego i Generalnym Dyrektorem Dróg Krajowych i Autostrad w przedmiocie wskazania organu właściwego do rozpoznania wniosku firmy [...] Sp. z o.o. Spółka komandytowa z siedzibą w K., dotyczącego wydania zezwolenia na lokalizację zjazdu z drogi publicznej do dz. nr ew. [...] w m. Jawczyce gm. Ożarów Mazowiecki. W uzasadnieniu wskazano, że nowo wybudowany odcinek drogi nie leży w ciągu drogi powiatowej nr 4117W (ul. Piwnej) ponieważ nie został wybudowany w całości i nie stanowi w myśi art. 10 ust. 5 ustawy z dnia 21 marca 1985r. o drogach publicznych (Dz.U.2015.460 j.t.) odcinka zastępującego odcinek ul. Piwnej wyłączony z ruchu w skutek budowy przez GDDKiA węzła Konotopa. Nie wykonano fragmentu drogi DD27 ze względu na to, że jej fragment przebiegałby przez tereny kolejowe (dz. nr ew. 19), będące we władaniu Dyrekcji Okręgowej Kolei Państwowych. Ponadto zgodnie z uchwałą Rady Powiatu Warszawskiego Zachodniego z dnia 9 września 2014r. Nr XXVII/249/2014 w sprawie zaliczenia dróg do kategorii dróg powiatowych oraz ustalenia przebiegu dróg powiatowych, odcinek drogi DD27 nie został zaliczony do kategorii dróg powiatowych. Szczegółowa analiza dokumentów zgromadzonych w sprawie (w tym map pod kątem przebiegu dróg przed budową węzła Konotopa) pozwala stwierdzić, że nowo wybudowany odcinek drogi DD27 można przypisać do dwóch ciągów dróg, tj. ul. Piwnej, zaliczonej do kategorii dróg powiatowych oraz ciągu drogi gminnej nr 410679 W (ul. Sadowa i ul. Gołąbkowska). W przypadku dwóch konkurencyjnych ciągów dróg należy mieć na uwadze sformułowane kryteria przypisywania dróg do określonej kategorii. Wobec tego, mając na względzie, iż funkcją tego nowo wybudowanego odcinka drogi nie jest połączenie miast będących siedzibami powiatów z siedzibami gmin i siedzibami gmin ze sobą, a aktualnie jest to jedynie uzupełnienie sieci dróg służących miejscowym potrzebom, funkcja tego odcinka przemawia za nadaniem prymatu ciągowi drogi gminnej jako temu, w którym położony jest odcinek DD 27. Taki wniosek wspiera zaliczenie tej drogi w Miejscowym Planie Zagospodarowania Przestrzennego do klasy "D", tj. dróg dojazdowych, co oznacza, że spełnia ona zgodnie z rozporządzeniem Ministra Transportu i Gospodarki Morskiej z dnia 2 marca 1999 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać drogi publiczne i ich usytuowanie. (Dz. U. Nr 43, poz. 430 z późn. zm.). jedynie parametry techniczne i użytkowe odpowiadające drogom gminnym. W związku z tym, że zarządcą dróg gminnych na terenie Gminy Ożarów Mazowiecki jest Burmistrz Ożarowa Mazowieckiego, Dyrektor ZDP postanowił przekazać sprawę do rozpatrzenia Burmistrzowi Ożarowa Mazowieckiego zgodnie z właściwością. Burmistrz Ożarowa Mazowieckiego przekazał wniosek do Generalnej Dyrekcji Dróg Krajowych wskazując, że przedmiotowa droga nie jest drogą publiczną zaliczoną do kategorii dróg gminnych bądź powiatowych i jest drogą wewnętrzną zlokalizowaną na nieruchomości Skarbu Państwa w trwałym zarządzie GDDKiA. Zdaniem Burmistrza dopóki przedmiotowa droga dojazdowa DD27 znajduje się na działkach stanowiących własność Skarbu Państwa i będących w trwałym zarządzie GDDKiA dopóty kwestie związane z zarządzaniem tą drogą pozostawać muszą w gestii GDDKiA. Generalny Dyrektor Dróg Krajowych i Autostrad odesłał wniosek firmy do Zarządu Powiatu Warszawskiego Zachodniego podnosząc, że droga DD 27 zostafa wybudowana przez GDDKiA w ciągu istniejącej drogi powiatowej nr 4117W - ulicy Piwnej i na podstawie art. 10 ust. 4 ustawy o drogach publicznych jest drogą powiatową. Jednocześnie podkreślił, że jest zarządcą dróg krajowych i nie może rozstrzygać w sprawach dotyczących dróg innej kategorii. Zdaniem Zarządu Powiatu Warszawskiego Zachodniego z uwagi na fakt, że przedmiotowa droga DD27 nie figuruje w Uchwale nr XXVI1/249/2014 Rady Powiatu Warszawskiego Zachodniego z dnia 9 września 2014r. w sprawie zaliczenia dróg do kategorii dróg powiatowych oraz ustalenia przebiegu dróg powiatowych i tym samym Zarząd Powiatu Warszawskiego Zachodniego nie jest w świetle obowiązujących przepisów zarządcą tej drogi, organem właściwym do rozpatrzenia złożonego w sprawie wniosku powinna być Generalna Dyrekcja Dróg Krajowych i Autostrad bądź Burmistrz Ożarowa Mazowieckiego. Generalny Dyrektor Dróg Krajowych i Autostrad w odpowiedzi na wniosek podniósł, że po zrealizowaniu inwestycji - budowy drogi ekspresowej S8 oraz autostrady A2, zmienił się przebieg ulicy Piwnej ponieważ w jej ciągu został wybudowany węzeł "Konotopa". Droga dojazdowa DD27 (inwestycja związana z trasą autostrady A2), przy której ma zostać zlokalizowany przedmiotowy zjazd publiczny wraz z drogą dojazdową DD nr 2 (inwestycja w ramach trasy S8) zostały wybudowane przez GDDKiA i stanowią zmieniony ciąg istniejącej drogi powiatowej nr 4117W - ulicy Piwnej. Powyższe wynika bezpośrednio z treści art. 10 ust. 4 u.d.p., który stanowi, że nowo wybudowany odcinek drogi zostaje zaliczony do kategorii drogi w której ciągu ieży. GDDKiA jest zarządcą wyłącznie dróg krajowych (w przedmiotowej sprawie autostrady A2 i drogi ekspresowej S8), co wynika wprost z art. 19. ust. 2 pkt 1 u.d.p. wobec czego nie może może rozstrzygać w odniesieniu do drogi powiatowej. Do czasu wygaszenia prawa trwałego zarządu GDDKiA włada nieruchomościami pozyskanymi na potrzeby budowy w/w dróg, jednakże sam fakt posiadania tytułu prawnego do gruntu zajętego pod drogę w postaci trwałego zarządu nie musi oznaczać, że zarządcą tej drogi jest ta jednostka, o pełnieniu funkcji zarządu drogi decyduje bowiem kategoria drogi, a nie tytuł prawny (por. Postanowienie NSA z dnia 2 sierpnia 2011 r. sygn. akt I OW 51/11). Powoływanie się przez Wnioskodawcę na Uchwałę Nr XXVII/249/2014 Rady Powiatu Warszawskiego Zachodniego z dnia 9 września 2014 r. w sprawie zaliczenia dróg do kategorii dóg powiatowych oraz ustalenia przebiegu dróg powiatowych, która zdaniem Wnioskodawcy nie zawiera odcinka drogi DD27 i tym samym stanowi o tym, iż nie jest to droga powiatowa jest będne i nieuzasadnione. Zgodnie treścią art. 10 ust. 4 u.d.p. zaliczenie nowo wybudowanego odcinka w ciągu drogi powiatowej do kategorii drogi powiatowej następuje z mocy samego prawa tym samym, brak odzwierciedlania tego stanu w uchwale powiatowej jednostki samorządowej nie powoduje, iż droga ta nie jest drogą powiatową. Uchwała, w której brak jest wyszczególnienia przedmiotowego odcinka ulicy Piwnej oddanej wcześniej do użytkowania, jako drogi publicznej o kategorii powiatowej nr 7, nie może zmienić jej kategorii na drogę krajową. Fragment drogi DD27 zostały wbrew twierdzeniom wnioskodawcy wykonany - przebieg drogi został utwardzony i połączony z odcinkiem drogi pod drugiej stronie torów kolejowych. Zarząd Powiatu Warszawskiego Zachodniego w swoim wniosku wskazuje, iż sporną drogę można zaliczyć do dwóch ciągów dróg tj. Piwnej zaliczanej do kategorii dróg powiatowych oraz do ciągu drogi gminnej nr 410679W (ul. Sadowa Ul. Gołąbkowska). Wnioskodawca stwierdza, iż przedmiotowa droga z uwagi na aspekt techniczno-technologiczny powinna być przyporządkowana do kategorii dróg gminnych. W ocenie GDDKiA błędne jest również przekonanie Burmistrza Ożarowa Mazowieckiego, iż w przypadku znajdowania się przedmiotowej drogi na nieruchomościach stanowiących własność Skarbu Państwa i będących w trwałym zarządzie GDDKiA - zarządzanie tą drogą pozostaje w gestii GDDKiA. Droga kategorii drogi gminnej lub powiatowej może być lokalizowana na gruntach Skarbu Państwa. Ponadto Starostwo Powiatu Warszawskiego Zachodniego wskazuje, że odcinek drogi powiatowej nr 01516 (obecnie nr 4117W) ul. Piwna miał zostać pozbawiony kategorii drogi powiatowej z równoczesnym zaliczeniem jej na odcinku ulicy Piwnej do kategorii dróg gminnych. GDDKiA nie posiada jednak informacji czy doszło do zmiany kategorii przedmiotowej drogi. Zdaniem Generalnwgo Dyrektora Dróg Krajowych i Autostrad wniosek powinien być rozpatrzony w zakresie który z organów: Burmistrz Ożarowa Mazowieckiego czy Zarząd Powiatu Warszawskiego jest organem właściwym do rozpatrzenia przedmiotowego wniosku. Zarządzeniem z dnia 8 lutego 2016 r. Naczelny Sąd Administracyjny wezwał wnioskodawcę do sprecyzowania wniosku poprzez wskazanie z jakim konkretnie organem pozostaje w sporze. W odpowiedzi na powyższe zarządzenie wnioskodawca wskazał, że wnosi o rozstrzygnięcie sporu pomiedzy Zarządem Powiatu Warszawskiego Zachodniego a Generalnym Dyrektorem Dróg Krajowych i Autostrad. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Sądy administracyjne rozpoznają – na podstawie art. 4 ustawy z 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. z 2012 r. poz. 270 – dalej: p.p.s.a.), z zastrzeżeniem art. 22 § 1 k.p.a. – spory o właściwość powstałe pomiędzy organami jednostek samorządu terytorialnego i między samorządowymi kolegiami odwoławczymi oraz spory kompetencyjne między organami tych jednostek, a organami administracji rządowej. Przez spór kompetencyjny (także o właściwość), o którym mowa w art. 4 p.p.s.a. należy rozumieć sytuację, w której przynajmniej dwa organy administracji publicznej jednocześnie uważają się za właściwe do załatwienia konkretnej sprawy (spór pozytywny) lub też każdy z nich uważa się za niewłaściwy do jej załatwienia (spór negatywny). W niniejszej sprawie spór zaistniały pomiędzy Generalnym Dyrektorem Dróg Krajowych i Autostrad a Zarządem Powiatu Warszawskiego Zachodniego, jest sporem kompetencyjnym i dotyczy wskazania organu właściwego do rozpatrzenia wniosku o wydanie zgody na lokalizację zjazdu z drogi. Na wstępie podnieść należy, że zgodnie z dyspozycją art. 29 ust. 1 ustawy o drogach publicznych (dalej "u.d.p.") budowa lub przebudowa zjazdu należy do właściciela lub użytkownika nieruchomości przyległych do drogi, po uzyskaniu, w drodze decyzji administracyjnej, zezwolenia zarządcy drogi na lokalizację zjazdu lub przebudowę zjazdu. Zgodnie z art. 20 pkt 8 u.d.p., do zarządcy drogi należy w szczególności wydawanie zezwoleń na zjazdy z dróg. Zarządcą drogi krajowej jest Generalny Dyrektor Dróg Krajowych i Autostrad (art. 19 ust. 2 pkt 1 u.d.p.). Zarządcą dróg powiatowych jest Zarząd Powiatu (art. 19 ust. 2 pkt 3 u.d.p.), natomiast wójt (burmistrz, prezydent miasta) jest zarządcą dróg gminnych, co wynika z art. 19 ust. 2 pkt 4 u.d.p. Właściwość zarządcy drogi publicznej do zarządzania taką drogą – co do zasady - powiązana zatem została z ustawowo określoną kategorią, do której droga publiczna została zaliczona. Wyjątek od tej zasady określa art. 19 ust. 5 u.d.p., według którego w granicach miast na prawach powiatu zarządcą wszystkich dróg publicznych, z wyjątkiem autostrad i dróg ekspresowych, jest prezydent miasta. Oznacza to, że zarządzanie drogami publicznymi nie jest wynikiem przysługiwania tytułu własności do danej drogi publicznej, lecz wynikiem zaliczenia drogi do jednej z ustawowo określonych w art. 2 ust. 1 u.d.p. kategorii dróg publicznych. W orzecznictwie sądowoadministracyjnym wskazuje się, że skoro tylko zarządca drogi jest organem uprawnionym do wydawania decyzji administracyjnych (art. 20 pkt 1 - 18 u.d.p.) to bez znaczenia jest problem cywilistyczny dotyczący własności gruntu, na którym znajduje się nieruchomość drogowa, lecz istotnym jest kto jest zarządcą drogi, przy której ma być budowany zjazd (art. 20 pkt 8 u.d.p.) (por. postanowienie NSA z dnia 22 października 2010 r., sygn. II OW 35/10). W rozpoznawanej sprawie w wyniku realizacji inwestycji – budowy drogi ekspresowej S8 oraz autostrady A2 – zmienił się przebieg ulicy Piwnej, ponieważ w jej ciągu został wybudowany węzeł "Konotopa". Droga dojazdowa DD27, przy której ma zostać zlokalizowany przedmiotowy zjazd publiczny wraz z drogą dojazdową DD nr 2 stanowią zmieniony ciąg istniejącej drogi powiatowej nr 4117W – ulicy Piwnej. Odcinek drogi DD27, w ciągu którego ma zostać zlokalizowany zjazd, zgodnie z Uchwałą Rady Powiatu Warszawskiego Zachodniego z dnia 9 września 2014 r., nr XXVII/249/2014, w sprawie zaliczenia dróg do kategorii dróg powiatowych oraz ustalenia przebiegu dróg powiatowych, nie został zaliczony do kategorii dróg powiatowych. Zdaniem Naczelnego Sądu Administracyjnego w rozpoznawanej sprawie zastosowanie znajdzie art. 10 ust. 4 u.d.p., zgodnie z którym nowo wybudowany odcinek drogi zostaje zaliczony do kategorii drogi, w której ciągu leży. W przepisie tym przewidziano sytuacje skutkujące zaliczeniem drogi do odpowiedniej kategorii z mocy prawa. Wobec skutków tej regulacji nie ma potrzeby przeprowadzania procedury zaliczeniowej co do nowo wybudowanego odcinka drogi. Nowy odcinek istniejącej drogi zostaje ex lege zaliczony do tej kategorii drogi publicznej, w której ciągu się znajduje (art. 10 ust. 4). Innymi słowy, o kategorii nowo wybudowanego odcinka rozstrzyga położenie w ciągu wybudowanej i użytkowanej drogi publicznej. Dzięki temu rozwiązaniu następuje kontynuacja drogi publicznej. Mając powyższe na uwadze wskazać należy, że skoro odcinek drogi DD27 stanowić będzie przedłużenie istniejącej ul. Piwnej, zaliczonej już obecnie do kategorii dróg powiatowych, to uzasadnione jest przyjęcie, iż również ta ulica będzie drogą powiatową. W związku z powyższym, organem właściwym do rozstrzygnięcia wniosku [...] Sp. z o.o. Spółka komandytowa z siedzibą w K. o zezwolenie na lokalizację zjazdu z drogi jest Zarząd Powiatu Warszawskiego Zachodniego. Z tych względów orzeczono jak w sentencji, zgodnie z art. 4 w zw. z art. 15 § 1 pkt 4 i § 2 p.p.s.a.