II SAB/Gd 66/16

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku w składzie następującym: Przewodniczący: Sędzia WSA Dorota Jadwiszczok Sędziowie: Sędzia WSA Mariola Jaroszewska Sędzia WSA Jolanta Górska (spr.) po rozpoznaniu w Gdańsku w trybie uproszczonym na posiedzeniu niejawnym w dniu 25 maja 2016 r. sprawy ze skargi B. J. na bezczynność Samorządowego Kolegium Odwoławczego w przedmiocie lokalizacji inwestycji celu publicznego 1. zobowiązuje Samorządowe Kolegium Odwoławcze do rozpatrzenia odwołania skarżącej B. J. od decyzji Wójta Gminy z dnia 15 lipca 2015 r., nr [...] w terminie jednego miesiąca od dnia zwrotu akt administracyjnych wraz z wyrokiem ze stwierdzeniem jego prawomocności, 2. stwierdza, że bezczynność nie miała miejsca z rażącym naruszeniem prawa, 3. zasądza od Samorządowego Kolegium Odwoławczego na rzecz skarżącej B. J. kwotę 100 zł (sto złotych) tytułem zwrotu kosztów postępowania. B. J. wniosła skargę na bezczynność Samorządowego Kolegium Odwoławczego w rozpoznaniu wniesionego przez nią odwołania od decyzji Wójta Gminy z dnia 15 lipca 2015 r. Z akt sprawy wynika, że skarga ta została wniesiona w następujących okolicznościach faktycznych i prawnych: Decyzją z dnia 15 lipca 2015 r. nr [...], wydaną na podstawie przepisów ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz.U. z 2015 r., poz. 199 ze zm.), Wójt Gminy ustalił lokalizację inwestycji celu publicznego polegającej na budowie sieci wodociągowej na terenie działki nr [...], części działki nr [...] i [...] położonych w obrębie C., gmina T. Od decyzji tej, pismem z dnia 22 lipca 2015 r., odwołanie wniosła B. J., domagając się skorygowania decyzji w zakresie złożonego przez nią wniosku o wykonanie przyłącza wodociągowego do należącej do niej działki oraz lokalizacji hydrantu w sąsiedztwie tej nieruchomości. Uzasadniając to żądanie, odwołująca się wskazała, że Wójt mylnie uznał, iż wykonanie przyłącza oraz hydrantu jest sprzeczne z ustaleniami miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego. W jej ocenie zapisy w planie nie zabraniają przeprowadzenia wnioskowanych prac a ponadto plan ten nie powinien być brany w ogóle pod uwagę, gdyż Wojewódzki Sąd Administracyjny stwierdził jego nieważność. Wskazała także, że faktem powszechnie znanym jest lokalizowanie hydrantów na terenie nieruchomości prywatnych za akceptacją Wójta Gminy, co może stanowić o rażącym naruszeniu prawa. Samorządowe Kolegium Odwoławcze, na podstawie art. 53 ust. 6 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym w zw. z art. 64 § 2 kpa, wezwało odwołującą się do uzupełnienia braków formalnych wniesionego odwołania poprzez: 1) wskazanie zarzutów odnoszących się do decyzji, przez co należy rozumieć wskazanie przepisów prawnych, na których opiera ona swoje wątpliwości co do prawidłowości rozstrzygnięcia lub wymienieni wadliwości związanych z konkretnym naruszeniem prawa materialnego lub naruszeniem przepisów odnoszących się do postępowania administracyjnego; 2) wskazanie istoty i zakresu żądania, przez co należy rozumieć wskazanie żądania merytorycznego co do treści rozstrzygnięcia oraz żądania procesowego co do treści rozstrzygnięcia; 3) przedstawienie dowodów uzasadniających żądanie, o którym mowa w punkcie 2. W wezwaniu tym zakreślono termin 7 dni na jego wykonanie pod rygorem pozostawienia złożonego środka zaskarżenia bez rozpoznania. W odpowiedzi na powyższe wezwanie, w piśmie z dnia 25 października 2015 r., odwołująca się wskazała, że złożone przez nią odwołanie jest zgodne z treścią art. 128 kpa a ponadto czyni zadość wymogom art. 53 ust. 6 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym. Dodatkowo wyjaśniła, że budowa sieci wodociągowej w bezpośrednim sąsiedztwie jej nieruchomości powinna uwzględniać również jej potencjalne zapotrzebowanie. Podkreśliła, że w odwołaniu wyraźnie wskazał, iż żąda: "skorygowania w/w decyzji w zakresie mojego wniosku", co jest tożsame z żądaniem uwzględnienia złożonego przez nią do Wójta Gminy wniosku. Wskazała także, że pismem z dnia 9 sierpnia 2015 r. zwróciła uwagę na inne naruszenia prawa, braki dowodowe oraz inne zadania, które Kolegium również powinno wziąć pod uwagę. Wyjaśniła również, że zasadniczym dowodem w sprawie jest treść miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego dla miejscowości C. Pismem z dnia 30 listopada 2015 r. Samorządowe Kolegium Odwoławcze poinformowało skarżącą o pozostawieniu wniesionego przez nią odwołania bez rozpoznania, gdyż nie spełnia ono wymogów art. 53 ust. 6 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym a w piśmie z dnia 25 października 2015 r. braki te nie zostały uzupełnione. Nie zgadzając się z tym stanowiskiem, pismem z dnia 13 stycznia 2016 r., skarżącą wezwała Kolegium do usunięcia naruszenia prawa polegającego na nierozpoznaniu wniesionego przez nią odwołania. Następnie, pismem z dnia 25 lutego 2016 r., skarżąca wniosła w niniejszej sprawie skargę, domagając się zobowiązania Kolegium do rozpatrzenia wniesionego przez nią odwołania od decyzji Wójta Gminy ze szczególnym uwzględnieniem zarzutów ujętych w jej piśmie z dnia 9 sierpnia 2015 r. Skarżąca uważa, że pozostawienie przez Kolegium złożonego przez nią odwołania bez rozpoznania świadczy o naruszeniu art. 8 i 9 kpa. W odpowiedzi na skargę Samorządowe Kolegium Odwoławcze wniosło o jej oddalanie, wskazując, że nie pozostaje w bezczynności w rozpoznaniu odwołania wniesionego przez skarżącą od decyzji Wójta Gminy. Ponieważ odwołanie to nie spełniało wymogów określonych w art. 53 ust. 6 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, a pismo z dnia 25 października 2015 r. braków tych nie uzupełniło, Kolegium, na podstawie art. 64 § 2 kpa, pozostawiło odwołanie skarżącej bez rozpoznania. O skutkach tych skarżąca została przy tym poinformowana w piśmie z dnia 26 września 2015 r. stanowiącym wezwanie do uzupełnienia braków formalnych odwołania. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku zważył, co następuje: Skarga jest zasadna. Przede wszystkim wzniesiona skarga spełnia wymogi formalne warunkujące możliwość jej merytorycznego rozpoznania: Zgodnie bowiem z treścią art. 3 § 2 pkt 8 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, kontrola działalności administracji publicznej przez sądy administracyjne obejmuje orzekanie w sprawach skarg na bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania w przypadkach określonych w pkt 1 – 4 (a więc m.in. w sprawach skarg na decyzje administracyjne czy też postanowienia wydane w postępowaniu administracyjnym, na które służy zażalenie albo kończące postępowanie, a także na postanowienia rozstrzygające sprawę co do istoty) lub przewlekłe prowadzenie postępowania w przypadku określonym w pkt 4a. Przy czym, Naczelny Sąd Administracyjny w uchwale z dnia 3 września 2013 r. sygn. akt I OPS 2/13, wyjaśnił, że w przypadku pozostawienia podania bez rozpoznania w trybie art. 64 § 2 kpa przysługuje skarga na bezczynność organu, stosownie do powołanego art. 3 § 2 pkt 8. Ponadto, przed wniesieniem w niniejszej sprawie skargi skarżąca, zgodnie z dyspozycją art. 52 § 1 ustawy – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, pismem z dnia 13 stycznia 2016 r., wystąpiła do Samorządowego Kolegium Odwoławczego z wezwaniem do usunięcia naruszenia prawa. Zatem Sad rozpoznał wniesioną w niniejszej sprawie skargą pod względem merytorycznym. Zgodnie z treścią art. 127 § 1 kpa od decyzji wydanej w pierwszej instancji służy stronie odwołanie tylko do jednej instancji. Odwołanie jest podaniem w rozumieniu art. 63 § 1 kpa i jako takie powinno, co najmniej, zawierać elementy określone w art. 63 § 2 i 3 kpa a więc: wskazanie osoby, od której pochodzi, jej adres i żądanie oraz powinno czynić zadość innym wymaganiom ustalonym w przepisach szczególnych, podanie wniesione pisemnie albo ustnie do protokołu powinno być podpisane przez wnoszącego, a protokół ponadto przez pracownika, który go sporządził, gdy podanie wnosi osoba, która nie może lub nie umie złożyć podpisu, podanie lub protokół podpisuje za nią inna osoba przez nią upoważniona, czyniąc o tym wzmiankę obok podpisu. Z art. 128 kpa wynika zaś, że odwołanie nie wymaga szczegółowego uzasadnienia. Wystarczy, jeżeli z odwołania wynika, że strona nie jest zadowolona z wydanej decyzji. Przepisy szczególne mogą ustalać inne wymogi co do treści odwołania. Takim przepisem szczególnym, znajdującym zastosowanie w niniejszej sprawie, jest art. 53 ust. 6 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz. U. z 2015 r., poz. 199), który stanowi, że odwołanie od decyzji o ustaleniu lokalizacji inwestycji powinno zawierać zarzuty odnoszące się do decyzji, określać istotę i zakres żądania będącego przedmiotem odwołania oraz wskazywać dowody uzasadniające to żądanie. W orzecznictwie sądowoadministracyjnym dotyczącym art. 53 ust. 6 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym wskazuje się, że poprzez zarzuty przeciwko decyzji należy rozumieć wskazanie uchybień, uzasadniających żądanie zawarte w odwołaniu, wynikających z przepisów zarówno prawa procesowego, jak i materialnego. Z kolei określenie istoty i zakresu żądania oznacza obowiązek wskazania, czy odwołanie dotyczy całej decyzji, jej części, uchylenia czy stwierdzenia nieważności w całości lub części (zob. wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Lublinie z dnia 16 lutego 2012 r., sygn. akt II SA/Lu 906/11, Lexis.pl nr 4958606). Trzecim wymogiem jest wskazanie dowodów uzasadniających to żądanie. W tym wypadku wystarczającym jest aby strona odwołująca wskazała konkretne dowody potwierdzające jej żądanie, zaś już ich przeprowadzenie należy do organu odwoławczego (zob. wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego we Wrocławiu z dnia 23 stycznia 2009 r., sygn. akt II SA/Wr 493/08, LEX nr 519845). Wprowadzając tak restrykcyjne wymogi odnośnie do odwołania od decyzji o ustaleniu lokalizacji inwestycji celu publicznego, ustawodawca chciał dać wyraz uprzywilejowanej pozycji rozstrzygnięć dotyczących realizacji tych inwestycji, utrudniając pochopne i niepoparte żadnymi racjonalnymi argumentami blokowanie postępowań zmierzających do uzyskania przez inwestorów pozwoleń na ich realizację. W ocenie Sądu wniesione przez skarżącą odwołanie od decyzji Wójta Gminy z dnia 15 lipca 2015 r., odczytywane wraz z pismem z dnia 25 października 2015 r., czyniło zadość formalnym wymaganiom określonym w art. 53 ust. 6 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym. Odwołanie to wskazuje zarzuty odnoszące się do kwestionowanej decyzji. Z treści odwołania wynika, że skarżąca nie zgadza się ze stanowiskiem Wójta, jakoby wykonanie przyłącza wodociągowego do jej działki oraz lokalizacji hydrantu miało by być sprzeczne z ustaleniami miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego. Wskazała ponadto, że "wyrokiem Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gdańsku stwierdzono nieważność tego planu". Podniosła także, że: "z faktów powszechnie wiadomych znanym jest lokalizowanie hydrantów na terenie nieruchomości prywatnych za akceptacją Wójta Gminy, co w mojej ocenie może stanowić o rażącym naruszeniu prawa". W piśmie z dnia 25 października 2015 r. podniosła ponadto, że: "budowa sieci wodociągowej w bezpośrednim sąsiedztwie mojej nieruchomości winna w mojej ocenie uwzględniać potencjalne zapotrzebowanie również moich potrzeb". Podkreśliła jednocześnie, że w piśmie z dnia 9 sierpnia 2015 r. wskazała na: "inne naruszenia prawa, braki dowodowe oraz żądania, co do których SKO winno w mojej ocenie zająć stanowisko". Odwołanie wniesione przez skarżącą wskazuje również treść i zakres żądania. W odwołaniu skarżąca wskazała, że wnosi o "skorygowanie w/w decyzji w zakresie mojego wniosku" i żądanie to potwierdziła w piśmie z dnia 25 października 2015 r. Odwołanie wskazuje ponadto na dowody uzasadniające wniesione żądanie. W piśmie z dnia 25 października 2015 r. skarżąca sprecyzowała, iż: "zasadniczym dowodem w niniejszej sprawie niezależnie od przedłożonych dotychczas przez mnie jest treść m.p.z.p. dla miejscowości C". Zgodzić się zaś przy tym należy ze stanowiskiem Naczelnego Sądu Administracyjnego, zajętym w wyroku z dnia 16 lutego 2009 r. sygn. akt II OSK 185/08 (Lexis.pl nr 2321452), który stwierdził, że z przepisu art. 53 ust. 6 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym nie wynika, w jaki sposób ma być określona istota i zakres żądania będącego przedmiotem odwołania, wobec tego - gdy z odwołania wynika zarówno żądanie, jak i zarzuty pod adresem decyzji i propozycje jej zmiany - nie można odmawiać rozpoznania odwołania, choć - zdaniem organu - powinno być ono sformułowane inaczej. Tym samym, Sąd uznał, że Samorządowe Kolegium Odwoławcze nie miało podstaw do pozostawienia wniesionego przez skarżąca odwołania bez rozpoznania. Zgodnie bowiem z treścią art. 64 § 2 kpa podanie pozostawia się bez rozpoznania, gdy nie czyni ono zadość wymaganiom ustalonym w przepisach prawa a wnoszący nie uzupełnił w wyznaczonym terminie jego braków. Odwołanie wniesione przez skarżącą od decyzji Wójta Gminy z dnia 15 lipca 2015 r. powinno więc zostać przez Kolegium rozpoznane z uwzględnieniem terminów określonych w przepisach kodeksu postępowania administracyjnego. Art. 133 kpa ustanawia termin, w którym organ I instancji obowiązany jest przekazać odwołanie organowi odwoławczemu. Termin ten wynosi siedem dni od dnia, w którym organ otrzymał odwołanie, zaś datą wszczęcia postępowania odwoławczego jest data otrzymania odwołania przez organ odwoławczy. Art. 35 kpa wskazuje następnie, że organy administracji publicznej obowiązane są załatwiać sprawy bez zbędnej zwłoki (§ 1) a załatwienie sprawy wymagającej postępowania wyjaśniającego powinno nastąpić nie później niż w ciągu miesiąca, a sprawy szczególnie skomplikowanej - nie później niż w ciągu dwóch miesięcy od dnia wszczęcia postępowania, zaś w postępowaniu odwoławczym – w ciągu miesiąca od dnia otrzymania odwołania. W myśl art. 104 § 1 kpa, przez załatwienie sprawy należy rozumieć wydanie przez organ decyzji, chyba że przepisy Kodeksu postępowania administracyjnego stanowią inaczej. Z kolei, zgodnie z art. 36 kpa o każdym przypadku niezałatwienia sprawy w terminie określonym w art. 35 lub w przepisach szczególnych organ administracji publicznej jest obowiązany zawiadomić strony, podając przyczynę zwłoki i wskazując nowy termin załatwienia sprawy (§ 1). Ten sam obowiązek ciąży na organie administracji publicznej również w przypadku zwłoki w załatwieniu sprawy z przyczyn niezależnych od organu (§ 2). Nierozpoznanie, w przewidzianym terminie, wniesionego przez skarżącą odwołania świadczy o pozostawaniu Samorządowego Kolegium Odwoławczego w bezczynności. Z uwagi na powyższe, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku, na podstawie art. 149 § 1 pkt 1 ustawy - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, uwzględnił skargę i zobowiązał Samorządowe Kolegium Odwoławcze organ do rozpatrzenia odwołania skarżącej B. J. od decyzji Wójta Gminy z dnia 15 lipca 2015 r. nr [...] w terminie jednego miesiąca od dnia zwrotu akt administracyjnych wraz z wyrokiem ze stwierdzeniem jego prawomocności. Kierując się jednocześnie wymogiem art. 149 § 1a ustawy – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi Sąd stwierdził, że zaistniała w sprawie bezczynność nie miała miejsca z rażącym naruszeniem prawa. Bezczynność ta, w ocenie Sądu, była następstwem przeprowadzonej przez Kolegium mylnej oceny wniesionego przez skarżącą odwołania w kontekście spełnienia warunków wynikających z art. 53 ust. 6 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, która w efekcie doprowadziła do pozostawienia, w piśmie z dnia 30 listopada 2015 r., wniesionego odwołania bez rozpoznania w trybie art. 64 § 2 kpa. Bezczynność wynikła więc z niewłaściwego załatwienia sprawy przez Kolegium. Nierozpatrzenie odwołania nie było tym samym wynikiem oczywistej bierności organu. Bezczynność organu przybrała w okolicznościach rozpoznawanej sprawy specyficzną postać (tak też: Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z dnia 28 sierpnia 2015 r., sygn. akt II OSK 1015/15, dostępny na stronie internetowej https://orzeczenia .nsa.gov.pl). O kosztach postępowania Sąd orzekł zaś na podstawie art. 200 ustawy - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Sąd orzekł w niniejszej sprawie na posiedzeniu niejawnym w postępowaniu uproszczonym na podstawie art. 119 pkt 4 ustawy - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, zgodnie z którym sprawa może być rozpoznana w trybie uproszczonym, jeżeli przedmiotem skargi jest bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania