II OSK 2271/16

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: Sędzia NSA Barbara Adamiak (spr.) Sędziowie Sędzia NSA Marzenna Linska - Wawrzon Sędzia del. WSA Sławomir Pauter Protokolant sekretarz sądowy Olga Jasionek po rozpoznaniu w dniu 22 czerwca 2017 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej sprawy ze skargi kasacyjnej L. S. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 25 maja 2016 r. sygn. akt IV SA/Wa 3802/15 w sprawie ze skargi L. S. na postanowienie Szefa Urzędu do Spraw Cudzoziemców z dnia [...] października 2015 r. nr [...] w przedmiocie odmowy przeglądania dokumentów oddala skargę kasacyjną. Wyrokiem z 25 maja 2016 r., sygn. akt IV SA/Wa 3802/15 Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie oddalił skargę L. S. na postanowienie Szefa Urzędu do Spraw Cudzoziemców z [...] października 2015 r., nr [...] w przedmiocie odmowy przeglądania dokumentów. Powyższy wyrok zapadł w następującym stanie faktycznym i prawnym. W dniu [...] grudnia 2008 r. Wojewoda Mazowiecki decyzją nr [...] udzielił L. S., na jego wniosek, zezwolenia na pobyt rezydenta długoterminowego UE. W dniu [...] października 2014 r. Szef Agencji Bezpieczeństwa Wewnętrznego wystąpił do Wojewody Mazowieckiego z wnioskiem o cofnięcie cudzoziemcowi zezwolenia na pobyt rezydenta długoterminowego UE w oparciu o okoliczności z art. 215 ust. 1 pkt 2 ustawy z dnia 12 grudnia 2013 r. o cudzoziemcach (j.t Dz. U. poz.1650 oraz z 2014 r.; poz. 463 z późn. zm.). Pismem z dnia 22 października 2014r. Wojewoda Mazowiecki poinformował L. S. o wszczęciu z urzędu postępowania w sprawie cofnięcia zezwolenia na pobyt rezydenta długoterminowego UE. W toku rozpatrywania sprawy Wojewoda w dniu 5 listopada 2014r., na podstawie art. 74 K.p.a., wydał postanowienie orzekające o odmowie L. S. przeglądania dokumentów zawierających informacje niejawne, którym została nadana klauzula: "tajne", sporządzania z nich notatek, kopii lub odpisów. Postanowienie to zostało zaskarżone w administracyjnym toku instancji, a następnie do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie, który wyrokiem z 2 czerwca 2015 r. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie oddalił skargę L. S. na wskazane postanowienie Szefa Urzędu do Spraw Cudzoziemców (sygn. akt IV SA/Wa 630/15). Następnie, w toku prowadzonego postępowania administracyjnego, do Wojewody Mazowieckiego wpłynęły dodatkowe dokumenty objęte klauzulą "tajne". Wojewoda Mazowiecki postanowieniem z dnia [...] lutego 2015 r. odmówił L. S. przeglądania dokumentów, sporządzania z nich notatek, kopii lub odpisów zawierających informacje niejawne, którym została nadana klauzula "tajne". Następnie Szef Urzędu do Spraw Cudzoziemców postanowieniem z dnia [...] kwietnia 2015 r. nr [...] utrzymał w mocy zaskarżone postanowienie organu I instancji. W dniu [...].04.2015 r. Wojewoda Mazowiecki wydał decyzję nr [...] ([...]), w której orzekł o cofnięciu L. S. zezwolenia na pobyt rezydenta długoterminowego UE na terytorium Rzeczypospolitej Polskiej. Następnie pełnomocnik cudzoziemca złożył odwołanie od ww. decyzji Wojewody Mazowieckiego. W konsekwencji powyżej opisanych postępowań w dyspozycji Szefa Urzędu do Spraw Cudzoziemców, w związku z prowadzonym postępowaniem odwoławczym od decyzji Wojewody Mazowieckiego z dnia [...].04.2015 r., znajdują się dokumenty zawierające informacje niejawne, którym została nadana klauzula "poufne". Szef Urzędu do Spraw Cudzoziemców postanowieniem z dnia [...] lipca 2015r. Nr [...] odmówił pełnomocnikowi cudzoziemca przeglądania dokumentów zawierających informacje niejawne, którym została nadana klauzula: "poufne". Szef Urzędu do Spraw Cudzoziemców postanowieniem z dnia [...] października 2015 r. nr [...] po rozpatrzeniu wniosku wniesionego przez L. S. o ponowne rozpatrzenie sprawy zakończonej postanowieniem Szefa Urzędu do Spraw Cudzoziemców z dnia [...] lipca 2015 r., utrzymał w mocy zaskarżone postanowienie. Organ przytoczył brzmienie przepisów ustawy o ochronie informacji niejawnych oraz art. 73 K.p.a. oraz 74 K.p.a. Stwierdził, że podstawowe źródło regulacji reglamentacji dostępu do informacji niejawnych stanowi ustawa z dnia 5 sierpnia 2010 r. o ochronie informacji niejawnych. Zgodnie z art. 1 ust. 1 tej ustawy określa ona zasady ochrony informacji, których nieuprawnione ujawnienie spowodowałoby lub mogłoby spowodować szkody dla Rzeczypospolitej Polskiej albo byłoby z punktu widzenia jej interesów niekorzystne. Ustawa ta jest ustawą ograniczającą dostęp do urzędowych dokumentów i zbiorów danych dotyczących osoby, która chciałaby otrzymać do nich dostęp w rozumieniu art. 51 ust. 3 Konstytucji RP. Dalej organ podkreślił, że warunkiem udostępnienia informacji niejawnych jest, aby wnioskujący dawał rękojmię zachowania ich w tajemnicy. Wartością, która ma przemawiać przeciwko ujawnieniu w ramach przeglądania akt administracyjnych takich informacji jest ważny interes państwowy. Istotna jest zatem kwestia oceny właściwego organu prowadzącego postępowanie administracyjne, czy m.in. materiały sprawy administracyjnej, którym nadano klauzulę "poufne", powinny być wyłączone od przeglądania przez strony lub ich pełnomocników. Dalej organ stwierdził, że uzasadnione jest wyłączenie jawności dokumentów poufnych na podstawie art. 74 § 1 K.p.a. ze względu na ważny interes państwowy, z uwzględnieniem przepisów ustawy o ochronie informacji niejawnych w zakresie ochrony tychże informacji. W ocenie Szefa Urzędu do Spraw Cudzoziemców ujawnienie stronie tych dokumentów wyrządziłoby szkodę dobrom prawnym, ze względu na które została nadana klauzula tajności. Ogólna zasada nakazująca umożliwienie stronie wgląd w akta sprawy, sporządzanie z nich notatek, kopii lub odpisów, wyrażona w art. 73 § 1 i 2 K.p.a. jest ograniczona art. 74 § 1 K.p.a., który wyklucza stosowanie art. 73 K.p.a. m.in. do dokumentów zawierających informacje niejawne, którym została nadana klauzula "poufne". Prawo cudzoziemca wynikające z art. 10 § 1 K.p.a., na mocy art. 74 § 1 K.p.a. jest ograniczone co do możliwości zapoznania się przez stronę z dokumentami wyłączonymi ze względu na ważny interes państwowy, których dotyczy zaskarżone postanowienie. Skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie na postanowienie Szefa Urzędu do Spraw Cudzoziemców z dnia [...] października 2015r. nr [...] wniósł L. S. Rozpoznając sprawę, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie wskazał, że w myśl art. 73 § 1 k.p.a. strona postępowania ma prawo wglądu w akta sprawy, sporządzania z nich notatek, kopii lub odpisów. Natomiast zgodnie z art. 74 § 1 K.p.a., przepisu art. 73 K.p.a. nie stosuje się do akt sprawy zawierających informacje niejawne o klauzuli tajności "tajne" lub "ściśle tajne", a także do innych akt, które organ administracji publicznej wyłączy ze względu na ważny interes państwowy. Kwalifikacja owych innych akt, które organ wyłączy ze względu na ważny interes państwowy następuje w oparciu o przesłanki wskazane w art. 5 ustawy o ochronie informacji niejawnych. Informacja, której nadano określoną klauzulę, ma charakter niejawny, co pociąga za sobą skutki w zakresie odpowiedniego z nią postępowania w okresie ochronnym, w szczególności informacja taka może być udostępniona wyłącznie osobie uprawnionej do dostępu do informacji niejawnych. Zatem powszechny dostęp do tego rodzaju informacji zostaje wyłączony poprzez fakt nadania jej odpowiedniej klauzuli. Z art. 5 ust. 3 ustawy o ochronie informacji niejawnych wynika, że jawność informacji podlega wyłączeniu poprzez nadanie im klauzuli "poufne", jeżeli ich nieuprawnione ujawnienie spowoduje szkodę dla Rzeczypospolitej Polskiej w przypadkach enumeratywnie wymienionych w tym przepisie. Ustawodawca kategoryzując zatem rodzaje informacji niejawnych, czyni to przy uwzględnieniu dóbr prawnie chronionych, używając do tego kwalifikatorów pozwalających na ocenę w tym względzie w warunkach stopniowania zagrożeń w przypadkach nieuprawnionego ujawnienia informacji. W rozpatrywanej sprawie organ wyłączył z akt sprawy dokumenty zawierające informacje niejawne, którym została nadana klauzula "poufne", w związku z faktem, że ich nieuprawnione ujawnienie spowodowałoby szkodę dla Rzeczypospolitej Polskiej i działając na podstawie art. 74 K.p.a. odmówił skarżącemu przeglądania tych dokumentów, sporządzania z nich notatek, kopii lub odpisów. Taka kwalifikacja informacji niejawnych zawartych w dodatkowych dokumentach, które wpłynęły po przekazaniu odwołania od decyzji Wojewody Mazowieckiego, zobowiązywała organ do zastosowania art. 74 K.p.a. Sąd przywołał treść art. 9 ust. 1 ustawy o ochronie informacji niejawnych, zgodnie z którym odbiorca materiału, w przypadku stwierdzenia zawyżenia lub zaniżenia klauzuli tajności, może zwrócić się do osoby, która ją nadała, albo przełożonego tej osoby z wnioskiem o dokonanie stosownej zmiany, wskazując, że skarżący błędnie uznaje, że organ nie rozważył możliwości "zdjęcia" ze spornych dokumentów klauzuli poufności zgodnie z tym przepisem. Sąd wskazał fragment zaskarżonego postanowienia, w którym organ stwierdza, że dokonał analizy materiałów zawierających informacje niejawne objęte klauzulą "poufne", także w kontekście możliwości zastosowania wobec nich art. 9 ust. 1 ustawy o ochronie informacji niejawnych, nie stwierdzając zawyżenia klauzuli tajności, co uzasadniało niezastosowanie tego przepisu w sprawie. Sąd administracyjny dokonując oceny legalności tej części rozstrzygnięcia uznał, że jest ona zgodna z prawem. Szeroka analiza dokumentów dotyczących skarżącego pozwoliła na pełne zaakceptowanie stanowiska organu, że nie wystąpiły przesłanki do zmiany zakwalifikowania materiałów poufnych. Jeśli chodzi o kwestię częściowego wyłączenia materiałów poufnych i możliwości zapoznania się przez skarżącego z pozostałymi dokumentacji to stanowisko organu należy, zdaniem Sądu, odczytywać jako sprowadzające się do tezy, że taka możliwość nie istnieje. Sąd administracyjny zapoznając się z tymi dokumentami, stanowisko to podzielił. Skargę kasacyjną od powyższego wyroku wniósł L. S., zaskarżając wyrok całości i zarzucając mu: naruszenie art. 141 § 4, art. 134 § 1 ustawy - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi w zw. z art. 3 § 1 tej ustawy i art. 1 § 1 i 2 ustawy - Prawo o ustroju sądów administracyjnych, bowiem Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie sporządził uzasadnienie zaskarżonego wyroku w sposób uniemożliwiający kontrolę instancyjną rozstrzygnięcia, bowiem: a. Sąd nie wskazał, na podstawie której przesłanki zawartej w art. 5 ust. 3 ustawy o ochronie informacji niejawnych dokumenty zostały objęte klauzulą "poufne". Sąd ograniczył się jedynie do przyznania racji organowi, że ujawnienie dokumentów spowodowałoby szkodę dla Rzeczypospolitej Polskiej, które to twierdzenia Są nie uzasadnił, b. Sąd wskazał jedynie, że podziela stanowiska organu co do tego, że nie ma możliwości choćby częściowego zapoznania się przez skarżącego z materiałami będącymi przedmiotem postępowania. Sąd swojego stanowiska jednak nie uzasadnił. Wskazując na powyższe, wniesiono o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Warszawie oraz zasądzenie na rzecz skarżącego kosztów postępowania według norm przepisanych, w tym kosztów zastępstwa procesowego. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Zgodnie z art. 183 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi ( tj. Dz. U. z 2016 r. poz. 718 ze zm.), Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, bierze jednak z urzędu pod rozwagę nieważność postępowania. W sprawie nie występują, enumeratywnie wyliczone w art. 183 § 2 ustawy – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, przesłanki nieważności postępowania sądowoadministracyjnego. Z tego względu, przy rozpoznaniu sprawy, Naczelny Sąd Administracyjny związany był granicami skargi kasacyjnej. Skarga kasacyjna nie zawiera usprawiedliwionych podstaw. Zarzut naruszenia art. 141 § 4 w zw. z art. 134 § 1 oraz art. 3 § 1 ustawy - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi w zw. z art. 1 § 1 i 2 ustawy - Prawo o ustroju sądów administracyjnych nie zasługuje na uwzględnienie. Podstawową zasadą w postępowaniu administracyjnym jest prawo strony dostępu do akt sprawy. Zgodnie z art. 73 § 1 K.p.a., strona ma prawo wglądu w akta sprawy, sporządzania z nich notatek, kopii lub odpisów. Wyjątek od tej zasady wprowadza art. 74 § 1 K.p.a., który stanowi, że przepis art. 73 § 1 K.p.a. nie znajduje zastosowania do akt spraw, które organ administracji publicznej wyłączy ze względu na ważny interes państwowy. Wyłączenie obowiązku udostępniania akt sprawy może obejmować całość tych akt, ich część albo jedynie pewne dokumenty, których jawność została ograniczona ze względu na kwalifikowany interes państwa. Odmowa na podstawie art. 74 § 1 K.p.a. umożliwienia stronie przeglądania akt sprawy w toku postępowania administracyjnego, ogranicza uprawnienia strony postępowania do czynnego udziału w tym postępowaniu. Ograniczenie to nie stanowi jednak nieuzasadnionej ingerencji w prawa strony, podyktowane jest bowiem wagą informacji zawartych w aktach sprawy (niejawne) o kwalifikowanym charakterze - istotnych dla interesu państwa. Art. 74 § 1 K.p.a. ponad ważny interes strony w żądaniu udostępnienia akt sprawy przedkłada ochronę informacji objętych tajemnicą państwową. Informacje, które wymagają ochrony przed nieuprawnionym ujawnieniem, jako stanowiące tajemnicę państwową lub służbową (informacje niejawne), stanowią przedmiot regulacji ustawy z 22 stycznia 1999 r. o ochronie informacji niejawnych (Dz. U. z 2010 r., nr 182, poz. 1228). Ustawa wprowadza kwalifikowane formy ochrony informacji o szczególnej wadze dla interesów Rzeczypospolitej Polskiej, do których należy nadanie tym informacjom klauzuli "poufne". Warunkiem nadania informacjom niejawnym klauzuli "poufne" jest stwierdzenie przez organ administracji, że nieuprawnione ujawnienie tych informacji spowoduje szkodę dla Rzeczypospolitej Polskiej, która przejawia się w okolicznościach enumeratywnie wymienionych w art. 5 ust. 3 ustawy o ochronie informacji niejawnych. Uwzględniając przedmiot zaskarżonego postanowienia, organ rozpatrujący sprawę zobligowany był do wykładni pojęcia "ważny interes państwowy" oraz oceny, czy w sprawie zachodzi potrzeba ochrony tak określonego interesu państwa poprzez wyłączenie jawności akt sprawy na podstawie art. 74 § 1 K.p.a. z uwzględnieniem przepisów ustawy o ochronie informacji niejawnych w zakresie informacji oznaczonych klauzulą "poufne". Informacje niejawne opatrzone taką klauzulą mogą być udostępniane wyłącznie osobie dającej rękojmię zachowania tajemnicy (art. 4 ust. 1 ustawy). W przedmiotowej sprawie Sąd I instancji zasadnie przyjął, że skarżący nie spełnia warunku ustanowionego tym przepisem. Informacje, którym nadano klauzulę "poufne", dotyczą prowadzonego postępowania administracyjnego w sprawie cofnięcia cudzoziemcowi zezwolenia na pobyt rezydenta długoterminowego UE w oparciu o art. 215 ust. 1 pkt 2 ustawy o cudzoziemcach (Dz. U. poz. 1650 oraz z 2014 r. poz. 463 ze zm.), który jako przesłankę pozbawienia cudzoziemca w/w zezwolenia wprowadza uznanie cudzoziemca za osobę, która stanowi rzeczywiste i poważne zagrożenie dla obronności lub bezpieczeństwa państwa lub ochrony bezpieczeństwa i porządku publicznego. W sprawie organy zasadnie uznały, że osoba, wobec której istnieje ryzyko określone w art. 215 ust. 1 pkt 2 ustawy o cudzoziemcach, nie daje rękojmi zachowania tajemnicy informacji objętych kwalifikowaną formą ochrony jako informacje poufne. Rację ma skarżący kasacyjnie, że w uzasadnieniu zaskarżonego wyroku Sąd I instancji, wywodząc, że nieuprawnione ujawnienie informacji zawartych w aktach sprawy spowoduje szkodę dla Rzeczypospolitej Polskiej, nie wskazał, z którą z okoliczności określonych w art. 5 ust. 3 ustawy o ochronie informacji niejawnych jest to związane. Uchybienie to nie ma jednak wpływu na wynik sprawy, bowiem uznanie cudzoziemca za osobę, która stanowi rzeczywiste i poważne zagrożenie dla obronności i bezpieczeństwa państwa lub ochrony bezpieczeństwa i porządku publicznego, uzasadniające cofnięcie mu zezwolenia na pobyt rezydenta długoterminowego UE, niewątpliwie wpisuje się w przesłanki określone w/w przepisem, w szczególności pkt 3, stanowiący o szkodzie w interesach Rzeczypospolitej Polskiej spowodowanej zakłóceniem porządku publicznego lub zagrożeniu bezpieczeństwu obywateli. Zastosowanie w toku postępowania art. 9 ust. 1 ustawy o ochronie informacji niejawnych, zgodnie z którym odbiorca materiału, w przypadku stwierdzenia zawyżenia lub zaniżenia klauzuli tajności, może zwrócić się do osoby, która ją nadała, albo do przełożonego tej osoby z wnioskiem o dokonanie stosownej zmiany, pozostawiono uznaniu organu. Wobec zaistnienia względem skarżącego ryzyka rzeczywistego zagrożenia dla bezpieczeństwa Rzeczypospolitej Polskiej brak jest przesłanek do stwierdzenia zawyżenia klauzuli tajności, a organ administracji zasadnie nie skorzystał z ustanowionego tym przepisem uprawnienia. Ocena Sądu I instancji, że przepis ten nie znajdował zastosowania w sprawie, nie została poparta szczegółowym uzasadnieniem, jednakże uchybienie to nie ma wpływu na wynik sprawy, bowiem ocena ta jest w pełni prawidłowa. Wbrew twierdzeniom skarżącego kasacyjnie, ocena zasadności wyłączenia jawności całości akt sprawy przez organy administracji publicznej została przez Sąd uzasadniona, bowiem Sąd jednoznacznie stwierdził, że stanowisko takie wyprowadził z analizy całokształtu akt przedmiotowej sprawy. Kontrola legalności wydanych w granicach sprawy rozstrzygnięć jest prawidłowa. Mając na uwadze powyższe, Naczelny Sąd Administracyjny orzekł jak w sentencji, na podstawie art. 184 ustawy - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi.